INTRODUCCIÓN

El presente trabajo tiene como propósito el estudio del consenso sociopolítico que permitió negociar la descentralización del federalismo centralizado de Venezuela durante el período 1984-1989 y su desarrollo en la década de los noventa, hasta verse debilitado en los últimos años con los intentos de recentralización del poder. Se trata de un consenso fraguado en el marco de las reformas del estado que se intentaron en América Latina para aquellos momentos, reformas en las que la descentralización política y administrativa ocupó un lugar preponderante.

Para comprender como operó este tipo de consenso, se hizo conveniente analizar con detalle los factores subyacentes que determinaron el logro de acuerdos para tales propósitos, así como los mecanismos específicos alrededor de los cuales se estructuraron las posiciones de los actores que formaron parte de la negociación. En este sentido, para la elaboración del estudio se han utilizado métodos de análisis tanto conceptuales para la comprensión del proceso histórico y sociopolítico donde se inscribe el consenso, como empíricos para conocer minuciosamente el movimiento de los actores en pos de determinadas decisiones.

En la vertiente conceptual e histórica , fue conveniente incorporar, por una parte, consideraciones acerca de la formación de consensos sociopolíticos en el estado moderno y las ideas sobre el federalismo y la descentralización y, por la otra, los condicionantes históricos que explican las particularidades del caso venezolano. En cuanto al uso del método empírico, el estudio dedica su espacio central a reconstruir los hechos donde participaron activamente los actores que defendían o se resistían al proceso de descentralización. Para ello, se privilegió el uso de documentos testimoniales, medio que permitió reconstruir el discurso que vertebró el consenso obtenido.

De esta manera, el documento se ha elaborado a partir de las pautas metodológicas antes señaladas, siendo su estructura la que se explica a continuación. Los dos primeros capítulos están dedicados a precisar elementos conceptuales acerca de la formación de consensos sociopolíticos y la evolución de las ideas del federalismo y la descentralización. En el capítulo tercero se presenta una síntesis de la trayectoria histórica del federalismo venezolano habida cuenta que el discurso federalista forma parte del acontecer republicano del país y es claro que el consenso de los ochenta fue nutrido por este sustrato histórico que, sistemáticamente, ha reivindicado la necesidad de descentralizar el poder. El cuarto capítulo discute sobre las causas estructurales que obligaron a la adopción de la reforma de estado y de la descentralización en Venezuela destacando tres factores envolventes: la crisis del sistema político, la insurgencia de estructuras de poder territorial y los cambios en la valoración de la doctrina del desarrollo regional. En el quinto se presenta una síntesis de las características de la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado, COPRE, mecanismo institucional que operó la estructuración del consenso. El sexto capítulo, el más extenso del documento, desarrolla de manera pormenorizada el sinuoso camino transitado hasta arribar a la aprobación de las reformas para la descentralización por parte del parlamento. El séptimo y último capítulo, sintetiza el comportamiento del consenso hasta los actuales momentos, registrándose la posición de los actores luego de iniciada la descentralización, sin pretenderse una evaluación de este proceso.

El análisis detallado de la formación de un consenso como el que se presenta, cobra importancia en la medida en que permite una mejor visibilidad para el diseño y sostenimiento de las políticas de descentralización del poder. Se trata, en fin, de una reflexión que busca responder la siempre presente interrogante sobre la sostenibilidad de los cambios en el desempeño de las estructuras públicas.

 

1. SOBRE LOS CONSENSOS SOCIOPOLÍTICOS

Afirma Bobbio (1991) que el consenso supone la existencia de un cierto acuerdo acerca de principios, valores, normas y deseabilidad de objetivos de una comunidad, así como sobre los medios para lograrlos. Por su complejidad, los consensos totales son improbables, por lo que es más conveniente hablar del grado de consenso logrado y no necesariamente de su presencia o ausencia .

Los consensos sociopolíticos pueden ser resultados de acuerdos alrededor de pautas normativas, pero también pudieran obtenerse a partir del funcionamiento de mecanismos utilitarios del sistema político que, como en el modelo de conciliación populista,  excluye la posibilidad del disenso sobre valores sociales para tratar de evitar, con ello, el disenso en el terreno de lo político (Rey 1998). Esa instrumentalidad puede llevar a conciliar las ideas de democracia y eficacia como objetos para la creación de un consenso para la reforma del estado ; esta visión, al introducir la dimensión política – la democracia – en el centro del problema, marca una diferencia con los esfuerzos que buscan introducir mejoras en la administración pública cuyos alcances, si bien necesarios, quedan limitados a elementos de tipo jurídico o procedimental.

Si se asemejara el proceso de reforma a la formación de las políticas públicas, varias pudieran ser las ópticas que explicarían la estructuración de un arreglo entre actores. Una sería asumir el acercamiento entre ellos para la formación de un consenso en función de posiciones racionales omnicomprensivas, explicación cercana a la base del modelo clásico weberiano muy propia de los esfuerzos de cambio en el aparato público antes señalados. Otra vertiente ofrecería una visión según la cual lo que prevalece son las dificultades del incrementalismo no articulado que preconizara Lindblom hace varias décadas, siendo entonces esa construcción un proceso desordenado sin que ninguna mente suprema lo dirigiera ( Salamanca 1994). Sin embargo, la lógica y la experiencia han señalado que siempre están presentes estrategias mixtas que valoran tanto el lado racional del diseño de fines y medios, como la insurgencia de atajos, vencimiento de resistencias, marchas y contramarchas, que moldean las decisiones finales. Por ello, en esta materia no existe una estrategia que sea puramente deliberada como tampoco la que sea puramente emergente; la estrategia del consenso no es administrada por un “campeón” sino que es el resultado de la convergencia de ajustes mutuos entre los actores ( Mintzberg y Jorgersen 1995).

Siendo que la configuración del conflicto y del consenso se encuentra en el centro de lo político, existe una relación íntima entre los valores y convicciones de los actores que intervienen y las decisiones que resultan. Es decir, las preferencias de los actores no son tan inmediatas y coyunturales como pudiera pensarse; ellas transcurren dentro de un entramado de ideas y valores de perfil normativo que condicionan la definición de las estrategias. De allí que la motivación para actuar en uno u otro sentido, se apoya en un esquema axiológico-ideológico que pasa a jugar un papel central a la hora de las definiciones. La construcción del consenso, en consecuencia, no significa solo el  montaje de estrategias de conciliación de intereses sino, sobre todo, el acercamiento de cosmovisiones mediadas por el diálogo, siempre y cuando las decisiones no se tomen de manera autocrática (Ciuffolini y Parmigiani 1998).

I.1. La lógica del consenso y de la influencia en el estado contemporáneo

Introducir cambios en el desempeño del estado contemporáneo supone un constante esfuerzo de acuerdos, toda vez que el pluralismo presente en la sociedad ha determinado la dispersión de los recursos políticos y la competencia constante por la influencia política. Las posibilidades de incidencia en las decisiones terminan siendo desiguales pues sólo aquellos actores con capacidad de cooperación o conflicto, son progresivamente incorporados por el estado para disminuir el factor incertidumbre que ellos generan. Esta formulación de la influencia, según García Pelayo(1975), pasa por entender que, finalmente, será el estado quien legítimamente podrá tomar decisiones vinculantes a la sociedad nacional. Por ello, adicional a la labor normativa-constitucional que encierran las decisiones, es fundamental  el análisis de las relaciones de poder entre sujetos y actores constitucionales que operan con arreglo a las opciones permitidas y donde prevalecen el gobierno, el parlamento, los partidos políticos, las organizaciones de interés y los cuerpos electorales. Esta creciente complejidad del sistema sociopolítico que interactúa con el estado exige, en consecuencia, comprender que para que las decisiones se traduzcan en tendencias estables, es necesaria la presencia de bases axiológicas y criterios cognitivos en la esfera política que lo garanticen. En esta perspectiva, la permanencia de un consenso está más vinculada al establecimiento de acuerdos alrededor de reglas fundamentales del sistema político, como pueden ser las relaciones entre el poder legislativo y el ejecutivo( Bobbio et. al. 1991). Aquellos acuerdos soportados por propuestas reactivas y poco reflexivas logradas en nombre del eficientismo puro, se verían amenazadas, más temprano que tarde, por procesos de deslegitimación ( Ciuffolini y Parmigiani 1998).

Las anteriores consideraciones se orientan hacia lo que Dahl aludía hace cincuenta años como el consenso subyacente entre los miembros políticamente activos de la sociedad, lo que permitiría en las democracias modernas superar las irritaciones de la política, pues esta es simplemente la “cascarilla” que nos presenta conflictos superficiales. “La toma de decisiones gubernamentales no es la marcha majestuosa de grandes mayorías unidas con respecto a cierto asunto público sino ( más bien) la tranquilización de grupos relativamente pequeños ( que son ) los diversos componentes de la mayoría numérica (…) que tienen los medios para realizar la acción” (Dahl 1989, 188).

Una vertiente adicional para la comprensión de los consensos sociopolíticos en el estado moderno  la ofrece García Pelayo (1991), cuando define la democracia contemporánea como una democracia de partidos, de donde resulta un estado de partidos en razón de que son estos quienes pueden proporcionarle al sistema estatal los insumos para configurarlo democráticamente y facilitar el acceso de las orientaciones políticas y las demandas sociales. Son los partidos quienes ocupan los órganos políticos fundamentales ( parlamento y gobierno); de hecho, la constitución misma es el resultado de compromisos dilatorios de los partidos, lo que supone que las tensiones, conflictos o consensos entre ellos, se reflejan en la decisión. En esta perspectiva, el parlamento no representa el “locus” de la decisión sino el “locus”  de la legitimación de decisiones previamente acordadas.

Esta realidad no niega  la influencia y la presión de la esfera de la sociedad civil diferente a los partidos. Se trata de una tendencia creciente, a la par que la política ejercida de manera exclusiva a través de los partidos ha ido perdiendo centralidad. Sin embargo, el diálogo social termina pasando por una relación del estado con instancias intermedias, pues para lograr los resultados tiene que haber una comunicación fluida con el parlamento, de manera que los acuerdos producto de un consenso, puedan ser reconocidos formalmente desde la perspectiva jurídica por parte del poder competente, el parlamento (Alonso 1998).

2. 2. Categorías y medios institucionales presentes en un consenso

Los polos de tensión en los que se mueven los actores y la selección del mecanismo institucional que permite ordenar las ideas  y su concreción en decisiones, son elementos sustanciales en la construcción de todo consenso.

Aplicada la idea de polos de tensión al caso de estudio, es posible estructurar categorías que se mueven en la polarización Centralismo/ Autonomía presente en la discusión sobre descentralización y federalismo. En este sentido, los actores pueden ubicarse en algunas de las siguientes definiciones: a) Centralismo puro, b) Centralismo moderado(regionalización administrativa/ desconcentración),c) Descentralización atenuada (autonomía política, administrativa, fiscal sujeta a reglas nacionales) y d) Descentralización extrema ( dominio de los entes territoriales en las definiciones políticas y fiscales del país). Las estrategias extremas se pueden encontrar en situaciones como regímenes dictatoriales, en el primero de los casos, o en realidades cercanas a la secesión, en el segundo. El centralismo moderado se encuentra condicionado por procesos democráticos que, paulatinamente, tienen  que reconocer la reivindicaciones territoriales e incorporarlas al juego político; la tercera categoría supone la formalización de las autonomías políticas, administrativas y fiscales, en permanente tensión con el poder central y sujetadas a él.

Por su parte, la selección del mecanismo institucional es crucial para la estructuración del consenso. Se trata de comprender sobre cuáles bases operan aquellas instituciones que cumplen con la condición de centralidad en la jerarquía de la concertación(Maihold 1999). Dado que la construcción de consensos se ha convertido en una función esencial del estado, es conveniente que el mecanismo asumido para tal función pueda garantizar tanto la articulación de la ciudadanía a través de los actores, como la generación de resultados eficaces, con lo cual cumpliría con los referentes de la legitimidad democrática.

Siendo entonces el grado de centralismo o autonomía territorial el eje de la negociación en el consenso objeto de estudio, se imponen algunas precisiones sobre las ideas fundamentales  acerca de los federalismos y la descentralización. Estas se presentan a continuación.

 

1. LA INTERRELACION DE DOS CONCEPTOS: FEDERALISMO Y DESCENTRALIZACION EN EL ESTADO MODERNO

 

Pudiera tenderse a establecer una relación directa entre la existencia de un estado descentralizado dentro de los modelos federales y de uno centralizado en los unitarios. Nada más lejano de la verdad histórica, como se verá más adelante. Por ello se impone una tarea básica previa al análisis de la construcción de los consensos sociopolíticos para la reforma del estado: precisar el deslinde y los solapamientos entre las ideas de federalismo y descentralización, conceptos fundamentales para el desarrollo del presente estudio.

I I .1. Federalismo: dualismo del poder en el estado nacional

La historia de la formación del estado moderno es la historia de la centralización del poder sobre una base territorial pretendidamente sólida, única y autorreferencial que determinó los límites de las soberanías nacionales. Sin embargo, ese camino se encuentra plagado de conflictos, desencuentros, asimetrías y hasta rupturas al interior de las sociedades que allí se congregan, siendo uno de los refugios asumidos para amainar  indeseables circunstancias, la creación de poderes verticales del estado con expresión en unidades menores que la nación, dando lugar a un carácter dual del ejercicio del poder lo cual, en buena medida, caracteriza lo que se conoce como federalismo en el mundo moderno.

NACIÓN, CENTRALISMO Y TENDENCIAS CENTRIFUGAS

La idea del estado nacional moderno tiene como referente una unidad política territorial centralizada que logró imponerse de manera vigorosa y constituirse en el valor simbólico más elevado de la  modernidad, adquiriendo un carácter cuasisagrado que pudiera identificarse como el sustituto secular de la religión(Llobera 1996). Es, el estado nación, una de las instituciones naturales que rige la dinámica de las sociedades modernas pues “ninguna de las sociedades premodernas estuvo tan delimitada como los modernos estados nacionales”(Giddens 1994,26). Con fuerza y romanticismo lo expresó Renán (1983; 4-5) cuando proclamó que “una nación es un alma, un espíritu, una familia espiritual; resulta, en el pasado, de recuerdos, de sacrificios, de gloria, con frecuencia de duelos y de penas comunes; en el presente, del deseo de continuar viviendo juntos”; para Renán, la nación resultaba ser un plebiscito diario. Así, la integridad territorial moderna no resulta de un mero soporte espacial del poder estatal. Más allá de tal impresión, la sociedad que allí convive expresa en su territorio, a través de términos espaciales, lo que no es espacial: su propia identidad (Herrero 1980). La relevancia del simbolismo territorial no sólo tendrá que tenerse presente en el caso del estado, sino también en comunidades infraestatales como la provincia, el municipio y el “país”, con lo cual las reivindicaciones autonómicas resultan siempre vinculadas a la infungibilidad de una personalidad territorial.

Sin embargo, la identidad del nacionalismo no ha logrado impedir la creación de formas de poderes verticales que, como el federalismo, se propuso vincular distintas identidades y constituirse en garantía de la diversidad y de la articulación política de distintos ámbitos territoriales de gobierno( Caminal 1998), poderes que, junto a la división horizontal del estado, fueran sugeridos por Montesquieu (1980) para crearle sobrepesos al poder absoluto. Más tarde, Proudhom(en Marc 1945) abogaría con extremo celo por el contrapeso al poder omnímodo a través de la división territorial del mismo y lograr un balance de la autoridad con la libertad, defensa que también asumiría Pi  Y Margall (s/f) , liderando el movimiento federalista español decimonónico.

 

DE LA IDEA A LA REALIDAD: EL FEDERALISMO ESTADOUNIDENSE

La historia moderna del federalismo se inicia con la Revolución Americana. La misma supuso la ruptura con la tradición y colocó a los ciudadanos y no a las ciudades, sociedades o estados como los sujetos de la nueva Unión(Croisat 1994). De allí que, al distinguirse de la forma tradicional de estado que era el unitario, el estado federal americano se propuso decidir sobre los problemas comunes cuyo manejo sería delegado al poder central y aquellos que continuarían en manos de las provincias (Aja 2001). La inobjetable descentralización americana, decía Tocqueville, logró una fórmula de convivencia y distribución del poder que sellaba, en 1789, una revolución democrática que culminaba, precisamente, “en el momento en que daba comienzo la nuestra” (Tocqueville 1993;106). Tal alusión  miraba hacia la Revolución Francesa, que creó una estructura contemporánea centralista para contrarrestar el peso del L’ Ancien Regime por lo que la descentralización sería básicamente administrativa y no política como la americana (Caciagli 1991).

Pero el problema fundamental que tuvo que resolver la Constituyente americana no sólo fue el de mantener la autonomía de las provincias sino, además, cómo lograrlo bajo la idea de una unión socioterritorial que permitiera la cesión de poder por parte de las provincias a una esfera supra. Esta argumentación fue urdida  por Hamilton, Madison y Jay quienes a través de El Federalista (1) , intentaron incidir en el público del estado de New York acerca de las bondades de la Constitución de Filadelfia. La agenda que inspiró la serie de artículos era como sigue: ”La utilidad de la Unión para vuestra prosperidad política. La insuficiencia de la presente Confederación para conservar esa Unión. La necesidad de un gobierno tan enérgico por lo menos como el propuesto para obtener este fin. La conformidad de la Constitución propuesta con los verdaderos principios del gobierno republicano. Su analogía con la Constitución de vuestro propio estado. Y, finalmente, la seguridad suplementaria que su adopción prestará para salvaguardar esa especie de gobierno, para la libertad y la propiedad” (Hamilton et. al.;5). Es claro entonces que la idea del federalismo, no sólo es un problema de descentralización del poder sino, sobre todo, de preservación de la unidad del estado nacional en el espíritu del respeto a la diversidad. Resulta ser el pacto federal de Estados Unidos,  “un nuevo instrumento político, cuyo fin universal es la paz perpetua”(Bobbio et. al. 1991;633).

El siglo y cuarto posterior a la Constitución americana fue un espacio de triunfos de los principios federales: Suiza(1848),Alemania(1871),Canadá(1867), Australia(1900) y Austria(1920), son buenos ejemplos de la aplicación de los preceptos federales a nivel constitucional (Aja 2001). Con todo, el experimento moderno de la división vertical del poder basado en la capacidad del género humano para gobernarse, aún no puede considerarse resuelto definitivamente (Velasco 2001). De allí que sigue en pié la pregunta de hasta dónde es posible proyectar aquel modelo de pacto ciudadano toda vez que las circunstancias de cada sociedad nacional tienen que resolver el asunto primario del límite del poder del gobierno y la protección de los derechos individuales.

EL FEDERALISMO LATINOAMERICANO

La fórmula federal para la vertebración del estado, se encuentra asumida en cuatro países latinoamericanos: Argentina, Brasil, México y Venezuela. De la misma manera, a pesar de que en el resto de las repúblicas se terminó optando por la estructura unitaria de estado, los principios federales estuvieron presentes en la discusión política durante el período de formación de algunas de ellas.

Sea cual fuere la forma de organización de estado adoptada, la historia republicana de América Latina registra una tensión constante entre las aspiraciones por adoptar algún grado de descentralización del poder y la imponente realidad de concentración en manos de presidentes, caudillos, autócratas o dictadores, circunstancia que ha marcado una impronta en las formas y contenidos del funcionamiento de las administraciones públicas.

La interrelación entre las razones federales, la ideología nacionalista y el modelo presidencialista en Latinoamérica durante las primeras décadas del siglo XX, estuvo obligada por la “necesidad de crear un vasto consenso social y político alrededor de la figura del presidente”(Carmagnani 1993;415). Este consenso resultaba funcional con el modelo económico que demandaba, a nivel internacional, la creación de mercados nacionales y la presencia de sistemas políticos que posibilitaran una mayor participación de las masas a través de regímenes populistas centralizados. El resultado en los países antes mencionados, fue la implantación de un federalismo centralizador o federalismo formal, modelo que permitiría asegurar una mayor estabilidad política.

Medio siglo después, en los años ochenta, insurgen cambios que sugieren una crisis del federalismo centralizador alrededor del cual se había logrado un evidente consenso, abriéndose paso una reformulación del principio federal(ibidem), esta vez apuntando hacia un mayor grado de descentralización del poder.

Ciertamente, en América Latina se han adoptado soluciones federales para favorecer libertades políticas; sin embargo, es constante la pugna por reconciliar las dimensiones republicanas del modelo con una siempre latente inclinación por los liderazgos autocráticos (Elazar 1990). Estas tendencias deben ser comprendidas en el marco de la tradición de un modelo inclusivo de sociedad con raíces más comunitaristas que liberales, que devino en un centralismo burocrático y de segmentación corporativa, que ha marcado la pauta en la relación entre el estado y la sociedad (Portantiero 1999).

Hoy se replantea esa relación y aparecen nuevas dimensiones que apuntan hacia la descentralización, la participación y la horizontalidad. Así, las reformas de estado intentadas en América Latina desde los años ochenta, estuvieron signadas por cambios históricos fundamentales a nivel planetario que, como todos los cambios, son contradictorios y llenos de incertidumbre. Ellos apuntan no sólo a la instauración de poderes supranacionales sino, de manera pronunciada, a la búsqueda de estructuras de poder público que tiendan a la revalorización de instancias más inmediatas al individuo, unidas a la constitución de nuevos espacios de decisión que pretenden autonomía respecto a la lógica tradicional del sistema político ( Parejo 1998).

¿ COMO ENTENDER EL FEDERALISMO CONTEMPORÁNEO?

En la esencia de la propuesta federal del estado subyacen implicaciones sobre asociaciones entre grupos establecidas y reguladas por algún tipo de alianza donde subsiste el reconocimiento mutuo de integridad y el propósito de unidad. Por ello, el principio federal clásico se apoya en una difícil combinación de autonomía y gobierno compartido en tanto que, como principio político, tiene que ver con la difusión del poder (Elazar 1990). Sin embargo, en el mundo contemporáneo no es fácil encontrar la exclusividad de las soberanías duales sino, sobre todo, la interpenetración de cometidos, competencias y funciones de cada ámbito de gobierno (Moreno 1997;). Por ello, como se discutía hace medio siglo (2) , era necesario que el método utilizado para distribuir el poder estuviera relacionado tanto con las distintas formas de poder existentes como con un ideal de libertad y tolerancia, so pena de que el principio federal quedase anulado en aquellos países que aplicaran el modelo dentro de un poder dictatorial (Macmahon 1959).

Para garantizar los pesos y contrapesos, era necesaria entonces una cláusula constitucional que garantizara el poder de los estados a través de un método judicial de ajuste, utilizado eficazmente por el parlamento (3) (Wechsler 1959). Además, era conveniente reflexionar acerca de cómo decidir en el sistema federal para dilucidar los conflictos. A tales efectos, se requería tener presente que los principales antagonismos emergían entre grupos reducidos, combinación de funcionarios y grupos de interés, que se encontraban en los niveles de gobierno y no entre la población en general. Era una tendencia sobre todo en una era de insurgencia del profesionalismo como norma de liderazgo del aparato público (4) (Weidner 1959).

Las décadas siguientes han aquilatado la reflexión acerca de las modalidades de federalismo que se adopten, toda vez que han tomado lugar predominante los asuntos vinculados a las crisis de las instituciones del estado contemporáneo, en cuya médula se observa un vacío entre el federalismo consagrado en las normas y el centralismo real impuesto por las circunstancias sociales, tal como se observa en el caso norteamericano donde se imponen las tendencias centralizadoras, a despecho de los Padres Fundadores (Toinet 1994). Tales tendencias han determinado que, en la segunda mitad del siglo XX, haya tomado forma una variante de la teoría federal denominada popularmente como federalismo cooperativo, para anteponerlo al dualismo originario, el cual acentúa la interdependencia y la naturaleza fluctuante de la actividad política. Tal postura, en consecuencia, demanda un alto grado de tolerancia y cultura cívica orientada hacia el acuerdo institucional (Moreno 1997). A su vez, la evolución de los enfoques ha arrastrado a visiones del federalismo como un instrumento de políticas públicas para mejorar el desempeño del gobierno y de la participación local, toda vez que lo fundamental no estaría en “la simple transferencia del poder burocrático a los estados (…), sino en los resultados que se buscan con la devolución”(Gordon 2000; 67), con lo cual se lograría un verdadero compromiso ciudadano (5) .

No cabe duda sobre el complejo legado de reflexiones derivadas de más de dos siglos de existencia del federalismo real. Su perfil viene asociado a la historia, tradición y cultura políticas de cada sociedad por lo que si bien existen principios generales, su concreción obedece a particularidades en la conformación de cada nación. Es un hecho incontrovertible que deberá tenerse presente al tratar de evaluar los pactos federales. Al respecto, uno de las interrogantes  que siempre se encuentra en las reflexiones sobre el federalismo es cómo y de qué manera es posible descentralizar el poder en federalismos centralizados como el venezolano, por lo que es necesario precisar las ideas acerca de la descentralización del poder del estado.

I I . 2. Descentralización del estado como concepto y como realidad

Bien porque los federalismos terminan conteniendo una alta dosis de poder centralizado o porque la centralización es inherente a los estados unitarios, históricamente siempre ha sido una opción disminuir el grado de centralismo de la administración pública en los estados modernos es decir, descentralizar el poder. La descentralización presupone la existencia de un centro, mientras que el federalismo determina que las autoridades políticas preexistentes rechazan perder autonomía en cuyo caso, el proceso no es de descentralización sino de no-centralización. La descentralización, en consecuencia, supondrá la difusión del poder como materia de gracia, no de derecho, mientras que en la no-centralización el poder es difuso de manera tal que no podría ser legítimamente centralizado o concentrado sin quebrar la estructura y el espíritu federal (Elazar 1990).

DESCENTRALIZAR UN FEDERALISMO CENTRALIZADO

Sin embargo, es posible observar como la diversidad de formas que adoptan los federalismos ha hecho que históricamente cristalicen federaciones con altos grados de concentración del poder que, como en el caso de los latinoamericanos, terminan asfixiando la inspiración federal de la república o como aquellos que devienen en dictaduras de partido único como el  soviético, en el cual la aspiración de democracia y libertad, esencial al federalismo moderno, queda truncada. Tal complejidad en la dinámica centralismo-descentralización en el estado moderno, permite conocer a estados unitarios muy descentralizados y estados federales muy centralizados, aún preservando las estructuras que son consustanciales con cada caso.

Pero habrá de tenerse presente una diferencia fundamental entre descentralizar en un estado federal y hacerlo en uno unitario a la hora de evaluar la conformación de pactos o alianzas para introducir reformas: será evidente que en el federal habrá que lidiar con el peso de la trayectoria de las ideas de reivindicación provincial a lo largo del desarrollo de la república, con la existencia de niveles subnacionales y entidades federales que han abrigado expectativas autonómicas y, en definitiva, con grupos territorializados y burocracias establecidas que presionan históricamente hacia una disminución del grado de concentración del poder.

 

LA DESCENTRALIZACION EN SENTIDO AMPLIO

Guardando entonces las diferencias entre uno y otro tipo de procesos de alianza según sea unitario o federal la inspiración del estado, conviene abordar el asunto de la descentralización en una perspectiva amplia de la reforma. Sencillamente, cuando se está delante de un gobierno central omnipresente y con una autoridad que tiende a ser ilimitada y sin contrapesos en el territorio, se impone el examen de cuestiones como las siguientes: ¿ cuáles son los límites de la autoridad del poder central?, ¿entre qué poderes y con arreglo a cuáles criterios se dividen las competencias y funciones que no corresponden al poder central?, cuáles son las relaciones correctas y justas entre los diversos tipos de poder?(López-Aranguren 1999).

Una primera argumentación que justifica asumir la descentralización como reforma, es la necesidad de ubicar el control de la producción y suministro de bienes y servicios en el nivel más bajo capaz de asumir costos y beneficios asociados (Banco Mundial 2000). Esta impresión viene acompañada de una definición operativa según la cual la descentralización resulta ser una “transferencia de autoridad y responsabilidad de funciones públicas desde el gobierno central a gobiernos subordinados o cuasi-independientes o al sector privado y puede ser administrativa, política, fiscal y de mercado” (Banco Mundial 1998;1). Siendo que la descentralización, según esta definición, no es en si misma ni buena ni mala sino un medio impuesto por la realidad política, la experiencia con este tipo de reforma muestra como ella incide en la estabilidad política, en el desempeño de la administración pública, la equidad y la estabilidad macroeconómica (Banco Mundial 2000).

Refiriendo la discusión al problema del poder, la centralización y la descentralización en general, “ no son instituciones jurídicas unívocas sino fórmulas que contienen principios y tendencias, modos de ser de un aparato político o administrativo”(Bobbio et. al.1991; 471). Uno y otro están presentes en la organización del estado y cuando la descentralización es asumida desde la perspectiva política, se convierte en un asunto del derecho público que incorpora los problemas de las comunidades en el interior del estado(Ibid;472).

Sea un medio operativo o una opción signada por la realidad política, las reformas de estado orientadas hacia la descentralización del poder presente en la administración pública se inician como una línea de deseo con una plataforma  no necesariamente estructurada, que intenta impactar una situación indeseable en el funcionamiento de los gobiernos centrales. Esto hace que los pactos sociopolíticos para impulsar la descentralización puedan resultar precarios, de final abierto y plagados de incertidumbre, toda vez que la historia de centralización se constituye en amarra para su mejor desempeño.

LA DESCENTRALIZACIÓN EN AMERICA LATINA

Las formas y momentos de la reforma descentralizadora en América Latina han sido tan variados como situaciones nacionales pudieran existir. A pesar de ello, luego de casi veinte años de los primeros intentos en algunos países, es posible visualizar una tendencia que unificaría, en los próximos años, las estructuras, contenidos y reglas institucionales. En ese sentido, es posible encontrar procesos de descentralización de vieja data en estados federales como el brasileño, cuyos primeros intentos se remontan al inicio de los años ochenta, al igual que en México. De igual manera, un país de corte unitario como Colombia, avanzó hacia la descentralización en los ochenta, orientado sobre todo por los avances en la reforma del poder municipal (Jaramillo 1991). Más tarde, Argentina y Venezuela iniciaron sus respectivas reformas, seguidas de la de Bolivia, país  que se orientó hacia el camino de la participación ciudadana como valor central del cambio institucional (Molina et. al. 1997).

Los procesos de descentralización en la región se iniciaron, más temprano que tarde, bajo la impronta del modelo centralista de estado, asumidos como una forma de transferir funciones como expresión de reformas administrativas, fortaleciéndose la lógica territorial frente a la sectorial, lo que se convertiría en una novedad en la mayoría de los países del subcontinente, sobre todo en aquellos de inspiración unitaria donde la descentralización implicó la creación de gobiernos intermedios como en el caso de Colombia, Chile y Bolivia (Finot 2001). Ciertamente, reformar el estado en la perspectiva de hacerlo más ágil y eficiente por la vía de que fuese menos centralizado, supuso la aplicación de medidas de urgencia y ensayo encuadradas en la aspiración de eficiencia y modernización que soportaba las políticas de ajuste que se comenzaron a aplicar en toda le región desde finales de los ochenta (Torres 1992). La autonomía que cobró el proceso de descentralización en relación con las políticas de ajuste, hizo de aquel un signo de cambio profundo y de renovada esperanza, convirtiéndolo en un discurso cerrado y, en consecuencia, un fin en si mismo. Sin embargo, la descentralización difícilmente hubiera podido aportar soluciones de integración económica fuera del marco de las reformas amplias de la relación estado-sociedad, razón por la cual hoy resulta ser un espacio para fomentar nuevos relacionamientos políticos, a la vez que representa un medio para la legitimación de decisiones de cambio, en el difícil camino de América Latina hacia la consolidación democrática ( Haldenwang 1999).

Ese difícil camino de la reforma, supuso la construcción de pactos sociopolíticos tanto en ambientes históricos federales o unitarios que, con sus defectos y bondades, pudieron impulsar lo que fuera apenas una aspiración de reivindicación territorial hace veinte años. Hoy se acepta que las expectativas todavía no se cumplen, pero la necesidad de un estado menos concentrado se encuentra instalada en la agenda de los actores políticos y sociales que reclaman, de manera constante, una mayor presencia en las decisiones públicas.

Cómo se forjaron esos acuerdos, pactos o consensos, requiere una respuesta adaptada a cada realidad nacional, toda vez que las coordenadas de la reforma varían según sea la intensidad, la historia, tradición y cultura política imperantes. El presente documento, en adelante, dedicará su espacio a dilucidar el qué, cómo, cuándo y porqué de los acuerdos construidos en el caso venezolano a los efectos de iniciar, impulsar y aún continuar con el proceso de descentralización de un estado que devino en federalismo centralizado. Sus lecciones podrían servir para comprender algunos parámetros presentes en el desempeño de pactos efectuados en otros países de la región y dictaminar pautas sobre la posibilidad de su mantenimiento a largo plazo.

I I I.  VENEZUELA: UNA REPUBLICA CON FEDERALISMO CENTRALIZADO

Dos rasgos particulares se observan en el discurso sociopolítico venezolano contemporáneo referido a la descentralización: la impronta de la ideología federalista anclada en los orígenes de la República y el férreo dominio del estado central que terminó imponiéndose como lógica de poder a comienzos del siglo XX. El aparente dilema ha representado una constante tensión en la distribución territorial del poder que pareciera iniciar su resolución con las reformas de los años ochenta.

I I I .1. La inspiración federal de la República

La Constitución fundacional de la República de Venezuela fue de inspiración federal: otorgó amplias facultades a las seis provincias que estuvieron presentes en su elaboración. El primer Congreso Constituyente  se había instalado el 2 de marzo de 1811, declarando la independencia el 5 de julio y sancionando el texto constitucional el 21 de diciembre del mismo año.

Hacía apenas treinta y cuatro años, en 1777, que el territorio que luego sería Venezuela había sido integrado bajo la figura de Capitanía General, alcanzándose la unidad judicial en 1786 con la creación de la Real Audiencia de Caracas y apenas la integración eclesiástica en 1803 con la institucionalización del Arzobispado de Caracas( García Chuecos 1985). Por ello, al iniciarse la República en 1811, el territorio estaba constituido por provincias separadas tanto en lo político como en lo económico y social y espacialmente incomunicadas.

La fuente federalista provenía, indudablemente , de la Revolución Americana, toda vez que el Pacto Federal de Filadelfia tuvo al caribe como ruta de entrada para América Latina, teniendo a Venezuela como puente para introducir las novedosas ideas (Consalvi en M.R.E. 1987).

Pero se impuso una disonancia entre la ideología y la realidad imperante que hizo de la federación un ensayo fallido; la alteración y dispersión de la sociedad de aquel momento hizo que la Constitución de 1811 creara una federación ficticia (MRI 1983). La realidad obedecía a las necesidades de la guerra contra España y terminó imponiéndose un gobierno militar centralizado que transfirió facultades extraordinarias al General Francisco de Miranda, luego de disuelto el Congreso Constituyente. “Cuánto más admiro la excelencia de la Constitución federal de Venezuela, tanto más me persuado de la imposibilidad de su aplicación a nuestro Estado”, afirmaría más tarde el Libertador Simón Bolívar(1999;76) en su Discurso ante el Congreso de Angostura el 15 de diciembre de 1819. La Constitución de Angostura terminó excluyendo la idea de estado federal y determinando la indivisibilidad de la República de Venezuela.

Sin embargo, el sello ideológico federalista fundacional iría a incrustarse en el discurso político venezolano como una constante y un desideratum. “ La voz de “federación”, evocó en el imaginario colectivo venezolano del siglo XIX muy diversos y encontrados significados. Para las grandes mayorías ignaras tuvo un contenido de reivindicación económica y social(…)Para algunos intelectuales y un importante segmento de activistas políticos, el sistema federal encarnaba el más avanzado programa del liberalismo (…)Otros lo concebían como la única garantía contra los abusos del poder central(…)Los caudillos, por su parte, lo esgrimieron  como pretexto para sostenerse en el poder(…)” (Ruiz Chataing 1995; 9). Ciertamente, la voz de federación llega hasta nuestros días, inspirando las reivindicaciones provinciales y sosteniendo el frágil pacto de la actual descentralización venezolana.

I I I . 2. El caudillismo: fisonomía de una República que no terminaba de ser

La Constitución de Valencia o “Paecista”, luego de la separación de Venezuela de la Gran Colombia en 1830, consagró una fórmula centro-federal con gobernadores dependientes del Presidente de la República y diputaciones provinciales con miembros electos localmente. Pero en esencia se trató de un régimen centralista, liderado por José Antonio Páez, producto del acuerdo de las oligarquías liberal y conservadora derivado de la distribución del poder luego de la guerra de independencia. Veintisiete años después, el caudillo oriental José Tadeo Monagas impondría un nuevo texto constitucional, el de mayor contenido centralista de la República, pero efímero como el de 1811. En 1858, la Constituyente de Valencia dictó una Constitución que introdujo algunos perfiles federales, como medida para detener una posible guerra civil, estableciéndose la elección directa de los gobernadores(MRI 1983). La Convención de Valencia, plagada de exhortaciones federalistas, cobijó en su seno el malestar de provincia contra el régimen centralista imperante: “ ¿Cuál es la causa de nuestras desgracias, señores?,¿no es el sistema central?,¿ no es ese malhadado sistema que a pesar de la pugna constante de los pueblos se ha podido conservar con notable perjuicio y sufrimientos a cuentas de las provincias de la República?, declaraba el General Francisco Mejías, jefe militar en el oriente venezolano (6) .

No bastaron los encendidos discursos anticentralistas para que la nueva Constitución no acogiera el nombre de “federal” de la República. Esta negativa, así como las insalvables pugnas entre los caudillos del centro y de provincia, estuvieron en el origen de la larga y cruenta guerra que sacudió las estructuras de la sociedad venezolana entre 1858 y 1863. Fue la Guerra Federal, un  movimiento revolucionario que, “ bajo la consigna de la Federación, triunfaría en 1863, después de cinco años de guerra sin tregua, destrucción de ciudades y haciendas. Esta lucha por imponer la doctrina federalista nace en los debates del Congreso de 1811 y sus defensores se hacen presentes en la Constituyente de 1858” (Velásquez 1998;10). El Pacto fundamental que fundó la Constitución de 1864 o Federal, abrió el paso a las autonomías de las veinte provincias que estructurarían, por vez primera, la etiqueta de Estados Unidos de Venezuela. Pero aquella Unión no pudo impedir el desarrollo de un tipo particular de liderazgo armado, el caudillo, con ejército y finanzas propias, que contravendría todo propósito Hamiltoniano de fundar la Unión para preservar la paz. En efecto, los caudillos sometieron al país a una constante inestabilidad, constituyendo un sistema político en el que se instaura un arreglo de convivencia entre los poderes locales y el gobierno nacional dentro de una nación que todavía no lograba su integración (Quintero 1994). Al igual que en Latinoamérica, el caudillismo moldeó la historia venezolana en la segunda mitad del siglo XIX y marcó la pauta para el resquemor contra el federalismo que dominará  la mente y acción del futuro liderazgo político en el siglo XX.

Será el Proyecto Restaurador de Cipriano Castro que logrará, a principios del siglo XX, iniciar el ritmo centralizador y unificador que conduciría al país hacia su efectiva integración como nación. Las alianzas con los caudillos regionales, la creación de un ejército nacional formal, el desarme de los caudillos provinciales, la consolidación de un partido central y nacional y la posterior instauración de la hacienda pública nacional, fue el proyecto que condujo a la pacificación de Venezuela y el tránsito a su modernización bien entrado el siglo XX. Juan Vicente Gómez derrotará en 1903, siendo Vicepresidente de la República, al último caudillo regional: cae Nicolás Rolando, jefe militar en el oriente venezolano, en la batalla de Ciudad Bolívar, liderando la Revolución Libertadora (Ibidem).

I I I. 3. Del centralismo autocrático al centralismo democrático 

La tensión centralismo-federalismo quedó sometida durante los veintisiete años de férrea dictadura de Juan Vicente Gómez. Al profundizar el carácter centralizador del estado venezolano, Gómez emprendió una larga cadena de reformas constitucionales que acentuaron los poderes absolutistas de su régimen, permitiéndole ejercer un poder autocrático bajo el amparo de las normas jurídicas (MRI 1983). Efectivamente, se les prohibió a los estados crear impuestos  y se eliminaron los existentes, al tiempo que se institucionalizaba la figura del Situado Constitucional como  fórmula para distribuir la renta desde el poder central . Adicionalmente, se lograría la renuncia de las entidades federales al manejo de sus competencias.

Así, la supresión de todo rasgo de autarquía provincial, fue refrendada con la supresión de la autonomía política para elegir los gobernadores de estado y sujetarlos a la designación del Presidente de la República, mediante mandato constitucional. Con ello, Gómez sinceraba una realidad que había sido manejada por los autócratas decimonónicos que le precedieron en el poder. Atrás quedarían las autocracias caudillistas locales venezolanas y, en adelante, se sellaría el carácter centralizador del estado en el país. Ese será el sesgo de las sucesivas Constituciones, incluyendo las de inspiración democrática de 1947 y  1961, como un continuo proceso que pretendió, y logró, integrar a Venezuela como nación y adentrarla en un proyecto modernizador cuando había transcurrido un buen trecho del siglo XX.

I I I. 4. Sobre el centralismo democrático y las esperanzas de la descentralización

Hay quienes afirman, con razón, que la verdadera descentralización del poder en Venezuela se inició en 1936 cuando, a la muerte del dictador Gómez, las condiciones para tal proceso, en términos amplios, estaban dadas: había paz en el país, se podía identificar un estado- nación formado e integrado y habían aparecido en escena organizaciones políticas modernas que competirían por disminuir el poder al estado dictatorial (Caballero 1998). Producto de aquella iniciación de modernidad, la discusión sobre la descentralización del poder central es asumida en la Constituyente de 1947, siendo gobierno Acción Democrática, AD, partido que había llegado al poder a través de un golpe cívico-militar en octubre de 1945. Si bien la Constituyente arrastra la impronta centralizadora de Gómez y mantiene, en general, la voz federal como una nominalidad, aparece en la discusión acerca de la elección directa de los gobernadores de estado como una reivindicación recurrente del sistema político en la República. Un ala regionalista de AD, liderada por uno de sus dirigentes nacionales, Raúl Ramos Jiménez, adelanta la discusión. Sin embargo, la fuerza del liderazgo de Rómulo Betancourt, fundador e inspiración fundamental de AD, logró imponer su tesis de la democracia centralizada, cónsona con los postulados que habían dado origen al principal partido moderno de Venezuela. Dicha tesis había sido expuesta con claridad en el discurso de Betancourt a propósito del mitin inaugural de AD el 13 de septiembre de 1941:  “Uno de los propósitos fundamentales es el de contribuir a que termine para siempre eso de andinos, orientales y centrales, doctrina del desmigajamiento nacional forjada por politiquillos de aldea, por miopes caciques de caserío. Acción Democrática aspira a ser – y será – el cemento que amalgame a todos los venezolanos que amen a su nación. El cemento que amalgame – para hacerlo cada vez más fuerte y viril –el alma inmortal de la Nación (Betancourt 1962;14).

Ese era el tenor del centralismo democrático. Betancourt era el líder identificado con el modelo centralizador que, como lo afirmara Carmanagni(1993), terminaría imponiéndose en América Latina. Contra ello, sólo se podría incorporar en la Constitución de 1947 una disposición transitoria, la séptima, en la cual se estableció la posibilidad de la elección de los gobernadores de estado previa la realización exitosa de un plebiscito nacional que se efectuaría dentro de los dos primeros años de aprobada la Constitución (Constitución de 1947). El plebiscito nunca se realizó toda vez que el gobierno de AD en la persona de su presidente electo, Rómulo Gallegos, fue derrocado en el golpe de 1948 que impuso la dictadura de diez años de Marcos Pérez Jiménez.

La ventana hacia la descentralización, dentro de una dominante centralización del poder del estado y, ahora, de los partidos, logró instalarse en la Constitución de 1961. Los Constituyentes, en el preámbulo del texto, dejaron expresa declaración del espíritu federal que inspiraba la historia venezolana, cuando se reconoció que el sentimiento federal constituía un hecho cumplido y hondamente enraizado en la conciencia del venezolano y que, a pesar de no haberse realizado efectivamente, “ la federación sigue siendo en el espíritu de la mayoría un desideratum hacia el cual debe tender la organización de la República”( Exposición de Motivos de la Constitución de 1961). De allí que la Constitución del 61 estableciera que Venezuela sería un estado federal en los términos establecidos en ella. Dos disposiciones fundamentales habrán de destacarse para el cumplimiento de aquel desideratum. Además de mantenerse la división en entidades federales y la división vertical de poderes (vacíos de poder, en el caso de los estados y municipios), se previó, por una parte, en su artículo 22º la posibilidad de la elección de los gobernadores de estado según el siguiente mecanismo:

“ Art. 22º: La ley podrá establecer la forma de elección y remoción de los Gobernadores, de acuerdo con los principios consagrados en el artículo 3º de esta Constitución. El respectivo proyecto deberá ser previamente admitido por las Cámaras en sesión conjunta, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros. La ley respectiva no estará sujeta al veto del Presidente de la República. Mientras no se dicte la ley prevista en este artículo, los Gobernadores serán nombrados y removidos libremente por el Presidente de la República”.

En segundo término, quedó abierto el camino para una futura descentralización administrativa. Así, la Constitución previó  lo siguiente:

“Art. 137º: El Congreso, por el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara, podrá atribuir a los estados o a los Municipios determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralización administrativa”.

Las esperanzas por descentralizar el federalismo centralizado quedaron congeladas durante veintisiete años. En ese espacio de tiempo fue elocuente el dominio de un centralismo de estado y de partidos que terminó por cercenar las aspiraciones de participación y acceso a las decisiones de parte de las mayorías del país que, crecientemente, se hacían más urbanas, formadas e informadas. Sin embargo, fueron aquellas magras disposiciones constitucionales, unidas al constante espíritu de las ideas federalistas en la historia republicana, las que hicieron posible la emergencia de un pacto para descentralizar a un estado y a un sistema político que daba abiertos signos de debilitamiento y crisis. Fueron esas esperanzas las que sirvieron de cimiento constitucional para armar el consenso por la descentralización que cristalizaría en las reformas de 1988 y 1989, luego de transitar un espinoso camino plagado de resistencias y  contrarreformas.                     

 

 

I V . CAUSAS ESTRUCTURALES QUE CONDUJERON A LA DESCENTRALIZACIÓN

Para el año 1983 nadie dudaba en Venezuela sobre la impostergable necesidad de reformar al estado. Era una corriente mayoritaria encrespada por la evidente ineficacia y creciente deslegitimidad de un aparato público que se veía sometido a la inclemente crítica de una sociedad que había disfrutado durante largas décadas de sus bondades rentistas. Esta certeza condujo, de manera inequívoca, al consenso por la descentralización que cristalizaría años más tarde, consenso que, para lograrse, se nutrió de ingredientes provenientes de diferentes orígenes: la larga y pronunciada crisis del sistema político venezolano y el consecuente colapso del estado rentista, la conformación de factores de poder con expresión territorial-provincial y la crisis de las ideas en el plano del desarrollo regional. Al respecto, es posible asumir como hipótesis que el fraguado del consenso estuvo asido de dos circunstancias favorables asociadas a las causas antes enunciadas. La primera se traduce en el hecho de que el período del consenso coincidió con el momento de la visibilidad, ampliación y consolidación de sectores territoriales venezolanos con intereses explícitos que pugnaban, como grupos de interés, por acceder a mayores cuotas de poder y al reparto de una menguada renta petrolera. Se trataría de líderes regionales de partidos, parlamentarios provinciales, empresarios locales, sociedad civil local y tecnocracia territorial. En otra vertiente, la descentralización poseía, para ese momento, una característica notable: solía contar con el  consentimiento y apoyo de actores políticos diversos, toda vez que prometía unas distribución de beneficios tan amplia como la idea de estabilización, según el léxico dominante en los programas de ajuste de la década. Ella aparecía como un instrumento flexible y popular para reaccionar ante demandas de legitimación del proceso de ajuste y, por ello, prometía contribuir no tanto al aumento de la legitimidad como a la disminución de la presión legitimadora sobre el estado (Haldenwang 1999).

No se puede entender, en consecuencia, el fraguado del consenso en estudio, sin comprender con claridad las causas que le abrieron cauce. Este capítulo dedica su espacio a esa necesaria comprensión.

I V.1. Un sistema político y un modelo de desarrollo en crisis

El modelo rentista venezolano, fundamentado en la exportación petrolera, había asomado sus fatigas desde finales de los años setenta. Varios elementos se conjugaron en esa dirección. En primer lugar, el alza sorpresiva de la renta petrolera que le permitió al estado duplicar sus arcas en 1973 y quintuplicarlas en 1974, impulsó al liderazgo político de entonces a la imposición de planes extraordinarios y la adopción de un amplio endeudamiento externo. Sin embargo, la caída de los niveles de renta hacia finales de los setenta y el desfase que se produjo entre los ingresos y los compromisos del estado desembocó, años siguientes, en una situación inédita que marcaría el futuro de la sociedad: el Presidente Luis Herrera Campins se vio obligado a establecer el control cambiario y devaluar el bolívar, en lo que se conoció como la crisis del “viernes negro”, en febrero de 1983. Emergió, así, el colapso de una economía que había crecido y funcionado durante más de cuatro décadas sobre un ingreso capaz de garantizar un consumo sin par en América Latina y mantener una envidiable estabilidad del sistema político democrático desde 1958.

Al respecto, advertía el ex presidente Rafael Caldera (1979) sobre la acentuación de posiciones críticas sobre la democracia venezolana, argumento que sostendría en un importante evento que bajo el nombre de “Jornadas sobre la Democracia en Venezuela”, se realizara en Caracas en junio y julio de 1978. La insatisfacción ciudadana, la ineficacia y la corrupción, amenazaban contra el experimento democrático iniciado veinte años antes. Se necesitaba, en adelante, perfeccionar el sistema, proposición que era respaldada por importantes líderes y analistas políticos del país presentes en aquellas jornadas (7) , quienes coincidían, matices más matices menos, con el asomo de la mencionada crisis política.

 

¿RUPTURA DEL SISTEMA POPULISTA DE CONCILIACIÓN O CRISIS DE MODERNIDAD?

Algunos analistas basaron la explicación de la crisis en el resquebrajamiento de los mecanismos utilitarios que soportaron al “sistema populista de conciliación”, estructurados en Venezuela a partir de 1958 y cuya máxima  expresión fueron  el “Pacto de Punto Fijo” (8)  y la Constitución de 1961. Al respecto se afirmaría que compromisos de la calidad de los antes mencionados no se reeditarían en Venezuela, razón por la que la democracia enfrentaría, en lo sucesivo, severas dificultades para formular y concretar acuerdos significativos para el conjunto de la sociedad ( Kornblith 1996).

Efectivamente, el consenso político que dio marcha a la democracia en aquél entonces fue el resultado de la conformación de una comunidad de valores con orientaciones normativas compartidas, pudiéndose mantener con la implantación de prácticas a través de mecanismos utilitarios en estructuras y unidades políticas especializadas (consejos, comités, representación de intereses, subsidios, medios electorales, etc.). Esta fórmula se traduce en la creación de un segundo círculo de decisión que permite incorporar los grupos de interés (García Pelayo 1979). Serían estas estructuras las que permitirían satisfacer durante veinte años los intereses de los miembros de la sociedad, con lo cual se creó un sentimiento de legitimidad y aceptación de los valores democráticos en juego (Rey 1998). El sistema populista de conciliación de elites, otrora expresión de una gran coalición o alianza política que persiguió de manera obsesiva la legitimación del régimen democrático en Venezuela, comenzó a mostrar su tendencia desmovilizadora y antiparticipativa, a partir de lo cual se inició la erosión de los apoyos y de los mecanismos de cohesión y unidad. No se trataba, según Rey, de una crisis de la democracia en tanto que valor de la sociedad, sino de una crisis del modelo global de desarrollo y de sus medios instrumentales para buscar equilibrio y consenso.

En otra perspectiva, aunque inscrita también en el orden instrumental, Brewer Carías (1982) afirmaba que la crisis del sistema político se asociaba a una deficiente ejecución del Pacto Constitutivo reflejado en la Constitución de 1961, realidad que urgía por modificaciones constitucionales que permitiera abrirle cauces a procesos de cambio democrático en donde se inscribía, de manera privilegiada , la descentralización político- administrativa del país, como respuesta a la secular y constante centralización del estado venezolano .

Mirando hacia la crisis del modelo de desarrollo rentista y del pacto constitutivo del modelo de hegemonía, Gómez y López(1989) argumentaban como, a finales de los años setenta, era posible visualizar desajustes tanto en el estado como en los mecanismos de conciliación. Tal circunstancia operaba a favor de que, por una parte, el estado veía dificultada su capacidad para orientar las demandas sociales y, por la otra, se vulneraban los mecanismos de negociación institucionalizados para mantener incólume el proyecto sociopolítico que había logrado imponerse hegemónicamente. Así, la pregunta clave a dilucidar a partir de 1979 en adelante sería si la crisis en ciernes era de carácter coyuntural o si se trataba de una que se originaba en las insuficiencias del modelo de desarrollo venezolano.

Ciertamente, la implosión marcada por el “Viernes Negro” de 1983, informaba acerca de una crisis del modelo rentista, crisis que se había iniciado en 1978 con la caída del crecimiento de la economía nacional, a pesar de los ingentes recursos petroleros de 1973-1974, razón por la que la tasa de crecimiento del PIB para el período 1979-1984 resultó negativa, con un modesto repunte del 1,4% en 1982(Baptista 1989). La renta petrolera no podría, en lo sucesivo, sostener las operaciones de un estado dispendioso, corrupto y conciliador y, en consecuencia, la movilización e inclusión social logradas a partir de la conciliación populista anterior, no  encontraría soporte en la renta. La escena de la sociedad venezolana sería copada, de esta manera, por permanentes desajustes, tensiones y  conflictos abiertos que conspirarían contra la legitimidad no sólo del sistema político y del  modelo de desarrollo, sino contra los valores normativos que sustentaban la democracia hasta ese momento.

La tesis de Salamanca (1997) al respecto, apunta hacia la idea de que la crisis que se asomaba no sólo era de carácter instrumental, de ejecución constitucional o del modelo de desarrollo. Se trataba de una realidad mucho más profunda, que respondía a severos problemas de modernidad y de la democracia misma. “A finales de los setenta y comienzos de los ochenta, se muestran los primeros signos de crisis de la modernización que Venezuela había alcanzado a partir de los años cuarenta gracias a un intenso proceso de movilización social. Esos signos no harían más que acentuarse en lo sucesivo” (Ibidem;253).

 

Era entonces la crisis expresión de una desarticulación que ya no era sólo política y económica, sino además emergía en el plano cultural (9) , requiriéndose para su superación una nueva filosofía política que aún no termina de cristalizar (Salamanca 1997).

PARTIDOS Y GRUPOS DE PODER POR LA REFORMA DEL ESTADO Y LA DESCENTRALIZACION

Ante la evidencia de la crisis, los principales actores del sistema político – los partidos- acompañados de voces provenientes de los grupos económicos, se plantearon una rápida huida hacia adelante, apoyándose en el argumento de la reforma del estado. Así, los candidatos presidenciales de los principales partidos para la campaña electoral de 1983, incorporaron propuestas de reforma en sus programas de gobierno. “ Estoy decidido a acometer la reforma del estado para hacerlo más ágil y eficiente” argumentaba el candidato del partido socialcristiano COPEI, Rafael Caldera (1983;11). La propuesta socialcristiana se inclinaba por el mejoramiento de la administración pública y miraba hacia la descentralización por la vía de la creación de la figura del alcalde y su elección por votación directa. Sin embargo, siendo Caldera el presidente que había iniciado la regionalización administrativa desde el poder central, prefirió continuar con la tesis del desarrollo regional que, para la fecha, ya aparecía como una construcción artificial por encima de las entidades federales y de la gestión de los gobernadores. Por ello, Caldera no ofreció las elecciones de gobernadores ni la transferencia de competencias a los estados, optando por mantener una visión centralista del estado a partir de una ley orgánica que normara el desarrollo regional .

Acción Democrática, por su parte, al tiempo que impulsaba la idea de un pacto social por la democracia venezolana, privilegiaba la reforma de estado como vehículo para profundizar la democracia. Y, dentro de ella, al criticar la defectuosa y arbitraria regionalización administrativa, proponía la reivindicación de la entidad federal como la verdadera región histórica, por lo que se hacía impostergable la elección directa de los gobernadores de estado para que asumieran el rol de liderazgo en los asuntos del territorio (Lusinchi 1983). Se trataba de asumir los postulados de la Constitución de 1961 e implantar la descentralización política y administrativa como fórmula que atenuaría la centralización del poder, “ fuente permanente de descontento y frustración en las regiones y en las comunidades del interior del país”(Ibidem;24).

El Movimiento al Socialismo y su candidato Teodoro Petkoff (1983), fueron abanderados por mucho tiempo de la reforma del estado en la idea de una democracia para todos, esquema en el cual la autonomía de los estados y la elección de los gobernadores era materia prioritaria. El MAS, partido joven para ese momento, había insurgido en 1971 contra AD y COPEI, como un desprendimiento del Partido Comunista y se propuso, desde sus orígenes, luchar por la ampliación de los espacios democráticos del país. Por ello, la descentralización calzaba perfectamente en su filosofía y así lo propuso en el programa de gobierno en 1983.

Empresarios y líderes obreros, factores del Pacto que, junto a los partidos, había dado origen a la democracia venezolana, también se pronunciarían a favor de la urgente reforma del estado. La cúpula empresarial asociada en FEDECAMARAS(1980) propuso en el documento “Carta de Maracaibo”, emanado de su reunión anual en 1980, un conjunto de reformas para atacar la hipertrofia del estado y las dificultades en el desarrollo de las políticas públicas. Por su parte , el liderazgo obrero, en el VIII Congreso de la Confederación de Trabajadores de Venezuela, CTV (1980), se atrevió a formular las líneas para la reforma integral del estado para mejorar su funcionamiento y eficacia, como conductor del desarrollo del país. El documento donde se selló aquella declaración fue conocido como el “ Manifiesto de Porlamar”, en alusión  a la ciudad de la Isla de Margarita donde se efectuó dicho evento.

La crisis del estado era reconocida entonces por los principales factores de poder. La salida era la reforma y, dentro de ella, la pronta descentralización del poder centralizado y omnipresente desde comienzos del siglo XX. Pero ese liderazgo no arribó de manera aislada a esa convicción. Se requirieron cambios y presiones de tipo territorial que, en el plano de las ideas y del ejercicio real del poder, fueran emergiendo a la par que la crisis mostraba sus signos.

I V. 2. La desagregación territorial del poder en Venezuela

La normalidad (10) dominante en el país al inicio de la democracia en 1958, era el imponente modelo centralizado de estado que orientaba todas las iniciativas sociales. La apertura democrática, el crecimiento y especialización poblacional, la creciente movilidad social y la constante integración e interacción poblacional, le fue cambiando el rostro a la imagen rural y pastoril de la primera mitad del siglo XX venezolano. Comenzaron a emerger rasgos de complejidad social que no harían sino incrementarse hasta el presente. Una de esas expresiones de complejidad vendría a manifestarse a través de la constitución de bases de poder territoriales que, lentamente, lograron posicionarse en la agenda nacional. En este apartado referiremos tres de esas manifestaciones: la doctrina y el liderazgo regional, los grupos económicos de provincia y el liderazgo provincial de los partidos políticos.

 

 

DOCTRINA Y LIDERAZGO DEL DESARROLLO REGIONAL EN VENEZUELA

La importancia del desarrollo regional , implantado formalmente desde 1969 cuando el entonces Presidente Caldera emitió el  decreto Nº 72 que creaba ocho regiones administrativas (G.O. 28944; 12/06/69), radica, no tanto en su impacto real en el desarrollo de los territorios sino, fundamentalmente, en haber posibilitado la aparición y estructuración de un cuerpo doctrinario de reivindicaciones locales, asumido por líderes de provincia que, a partir de allí, lograrían alcanzar cuotas de poder en las decisiones de su región.

Las primeras reivindicaciones regionales  en la era democrática del país, se remontan a los inicios de los años sesenta. Grupos universitarios y empresariales de la zona andina presionaron para crear una corporación de desarrollo, lográndolo en 1964 bajo el nombre de Corpoandes. En el estado Zulia, luego de organizarse la Comisión Pro-desarrollo Industrial de la entidad en 1961, se ampliaron las reivindicaciones locales y se creó el Consejo Zuliano de Planificación, CONZUPLAN, en 1964. Igual relevancia tuvo la creación de la Fundación para el Desarrollo de la Región Centroccidental, FUDECO, en 1964. La misma estuvo precedida de la presión de un importante movimiento local en el que participaron la Sociedad de Amigos de Barquisimeto, el Concejo Municipal de esta ciudad y líderes políticos de arraigo local entre los que destacaban  Froilán Álvarez Yépez, ex gobernador de la entidad, Ramón Escobar Salóm, senador por el estado Lara y Rafael Andrés Montes de Oca, dirigente del partido COPEI en la zona. El primer presidente de Fudeco, Froilán Alvarez, declaraba para ese entonces lo siguiente: “Yo no tenía idea precisa de los procesos de desarrollo regional que estaban ocurriendo. Sabía de la centralización y concentración administrativa, pero sin la importancia que le vi posteriormente al proceso de desarrollo” (FUDECO 1984;12).

La posterior creación de corporaciones regionales en la década del setenta y comienzos de los ochenta (11) permitió continuar difundiendo la doctrina regional y la consecuente conformación de elites locales asociadas a las reivindicaciones que de allí se desprendían. Importantes iniciativas pudieron derivarse de la gestión de las corporaciones: el proyecto siderúrgico y carbonífero en el Zulia, la promoción de la ganadería de altura en los Andes, el desarrollo del Valle de Quibor en el estado Lara, la construcción del puerto pesquero en el estado Sucre o el fomento de la  ganadería en los llanos, resultaron importantes núcleos de interacción entre estado y sociedad en función de intereses específicos de origen local.

A pesar del férreo centralismo histórico, la tímida regionalización fomentó una primera, limitada, pero significativa sensibilidad regionalista; las ciudades empezaron a tomar conciencia de los problemas particulares de su territorio, despertándose una gradual identidad colectiva, tal como lo analizara Caciagli  (1991)respecto al desarrollo regional de Italia y Francia en los años sesenta y setenta. Idéntica trayectoria pudo observarse en Venezuela, con lo cual se entraba a los años ochenta con grupos de presión territoriales que habían adquirido capacidad de organización y movilización (12) soportada en aquella doctrina.

LA PRESION DE LA PROVINCIA EN FEDECAMARAS Y LOS GRUPOS ECONOMICOS REGIONALES

Cuando la Federación de Cámaras de Comercio y Producción, Fedecámaras (13) , fue creada en 1944, participaron 22 cámaras o asociaciones de las cuales 14 eran de la provincia venezolana( Fedecámaras, Acta Constitutiva 17/07/1944). Para 1960 ya funcionaban en los centros de provincia 36 organizaciones económicas de las 77 que integraban la federación (Fedecámaras 1960). La creciente presencia de los grupos económicos arraigados en la provincia, hizo que para 1964 se creara la Comisión de Asuntos Regionales, a partir de cuya gestión se aprueba la “Declaración de principios sobre Desarrollo Regional” en la Asamblea Anual de Fedecámaras de 1967. Para ese momento era presidente por segunda vez un empresario vinculado a la provincia, Concepción Quijada (Fedecámaras 1969), agroindustrial del estado Portuguesa, asiento de uno de los grupos regionales con mayor desarrollo en la época (14). La continua presión de la provincia, fue introduciendo cambios organizativos en la federación, creándose en 1972 la Subdirección de Asuntos Regionales y, cinco años más tarde, la fundación de seis zonas regionales, cuyo director sería miembro nato del Directorio Nacional. De esta manera, se  evidenciaba “la progresiva participación de los organismos de provincia en el directorio como centro de decisión” ( El Nacional. Antonio Díaz Martínez. Presidente de Fedecámaras.  D-4,9/11/75).

La desagregación territorial del poder expresada a través de la cúpula empresarial llegó a tal grado de intensidad que condujo a conflictos abiertos entre grupos regionales y elites nacionales. Catapultado desde la provincia, el empresario Ciro Añez Fonseca rompió las tradicionales normas del consenso y logró ganar la presidencia de Fedecámaras enfrentándose a un empresario de la construcción ligado al centro del país( El Nacional 30/6/79; D-12). A partir de este episodio, se impondría la negociación con la provincia para la integración del directorio nacional. “ Quien quiera ser presidente, tiene que recorrer el país nacional”, era el calibre de las declaraciones de algunos empresarios de provincia( El Nacional  ,12/5/81; D-6).

Las bases económicas de provincia existían y se habían consolidado, convirtiéndose en un factor de presión permanente hacia las decisiones centrales. Habiendo asimilado la doctrina del desarrollo regional, el guión de las reivindicaciones locales pasaría a formar parte de sus formas de actuación.

LA DIRIGENCIA PROVINCIAL EN LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Los partidos políticos son la institución integradora por excelencia de las masas y sus reivindicaciones. En Venezuela, soportados por un esquema leninista y una renta petrolera bondadosa, se dotaron de un gran  control sobre su militancia. Sin embargo, en la medida en que se masificaron y el factor electoral pasó a comandar la racionalidad de sus decisiones, el poder absoluto sobre sus adhesiones regionales y funcionales comenzó a flexibilizarse. El incremento de la movilidad democrática y la consolidación de intereses locales, permitió la emergencia de una suerte de lealtad condicionada, figura que describirá, a partir de los años setenta, las relaciones y la negociación entre la cúpula partidista y los liderazgos provinciales (Mascareño 1987).

En el Partido Socialcristiano COPEI, los organismos regionales llegaron a obtener un grado apreciable de autonomía funcional, limitada por las directrices nacionales de mando (Combellas 1985). La complejización de las tareas del partido llevó al reconocimiento estatutario del Secretariado Regional en 1982, lo que expresaba un cambio de estilo en las relaciones región-centro. En adelante, se observaría una mayor compenetración líder nacional-líder regional por el hecho de que “las regiones han adquirido una importancia y un papel progresivamente activo en la vida de la organización(…)la dirigencia nacional se traslada cada vez con más frecuencia a las regiones(…)en el intento de ganarse el apoyo de las respectivas seccionales del partido”(Ibid;314-315), tal como lo declaraban líderes de COPEI respecto de los cambios estatutarios. De suyo, la candidatura presidencial de Luis Herrera Campins en 1978 fue montada sobre las bases regionales, así como la de Rafael Andrés Montes de Oca a la Secretaría General de ese partido en 1981 (Martz 19 82).

La tesis organizativa clásica de Acción Democrática fue, desde su origen, el centralismo democrático. A pesar del peso centralista y la rigidez leninista, AD sufrió su tercera división a causa del control de las seccionales de provincia para designar al candidato presidencial. Efectivamente, en 1967 las seccionales mostraron una participación abierta, condicionando sus lealtades basadas en sus poderes regionales (Catalá 1987).

La lealtad hacia los viejos principios y sobre todo a la figura de Rómulo Betancourt, se irían perdiendo a medida que AD se masificaba y complejizaba. En esa perspectiva apareció el eje de discusión provincia-centro, llegando la variable territorial a ocupar un espacio fundamental en el juego de las decisiones del partido. Es así como, durante las elecciones internas para la Secretaría General Nacional en 1979, “las lealtades internas y las relaciones personales constituyeron una red sumamente complicada. Alineaciones y compromisos inestables alcanzaron un punto tal que el CEN (máxima instancia de decisión) llegó a parecer un cónclave de concilios feudales. Cada cual se preocupaba única y exclusivamente de su clientela, ya fuera esta regional, ocupacional, funcional” (Martz 1982; 158). A partir de los ochenta, la lucha por el control interno de AD se orientó de manera abierta hacia la captación de las lealtades regionales, sin lo cual las candidaturas nacionales no tendrían posibilidades de éxito.

El fenómeno partidista de lealtades regionales condicionadas surge toda vez que, “en la práctica, a causa de la escasez de trabajadores voluntarios, las recompensas limitadas por el trabajo del partido y el carácter irregular de la lealtad, el partido debe tolerar normalmente un grado considerable de autonomía, iniciativa local e inercia local (…)la preocupación básica por las elecciones por parte de los dirigentes fomenta aún más la descentralización del control y de la influencia”(Dowse y Hughes; 438).

Es así como la desagregación territorial del poder en los partidos políticos, llegó a ser una realidad en los años sesenta y setenta, instalándose como factor de peso en las decisiones que sobrevendrían en la década del ochenta. Similar realidad pudo constatarse en el desempeño de los organismos cúpulas del sector empresarial y en el liderazgo que insurgía de la mano de la doctrina regional. De allí que las relaciones con y la influencia de los grupos de presión de origen territorial, pasaron a formar parte de la agenda nacional, asomando claras manifestaciones centrífugas en el manejo del poder. No se trataba de una vuelta al caudillismo del siglo XIX; Venezuela era un país integrado, con una sólida democracia y un estado con gran capacidad de brindar coherencia a la acción de todos los actores. Se trataba de una expresión diferente, contemporánea, en las formas de ejercer el poder en donde se impondría la búsqueda del equilibrio entre lo centralmente indispensable y lo desagregadamente necesario. Era una tendencia social que, como advirtiera Luhmann (1997) hace tres décadas, poseía carácter universal. Esta tendencia cristalizaría años más tarde  en Venezuela alrededor del consenso por la descentralización del estado.

I V. 3. Declive de la doctrina regional y auge de la descentralización como reforma

Si los años sesenta y setenta fueron la época dorada de las ideas sobre el desarrollo regional basado en los enfoques espacialistas y económicos, la escena de los ochenta fue copada por el desarrollo territorial basado en el cambio institucional teniendo como eje la descentralización del estado.

Desde inicios de los ochenta, el sistema de planificación central que pautaba el futuro de las regiones comenzó a sufrir un retroceso mundialmente, realidad de la que no escaparía América Latina. En Venezuela, el principal reclamo giraba alrededor de que en veinte años de desarrollo regional, no se había profundizado el proceso de democratización ni de participación ciudadana en la toma de decisiones (Chi-Yi Chen 1989). La descentralización político-administrativa, siendo uno de los componentes de la política de regionalización venezolana, no había pasado de ser un discurso y ejercicio verbal con fines consensuales y mediatizantes, un instrumento ideológico para controlar las expectativas de la provincia y legitimar una política administrativa asociada al centralismo (Revilla y Portillo 1984).

La crítica a los postulados del desarrollo regional espacialista había surgido desde los años setenta, toda vez que el logro de los objetivos de democracia y participación estaban muy alejados de aquel proceso. Algunos enfoques comenzaron a reivindicar la descentralización política como vehículo que permitiría la democratización y la mayor eficiencia del aparato público (Cohen et.al en Barrios 1984). Sin embargo, es importante destacar que el cambio en el énfasis de las políticas regionales pudo deberse, sobre todo, a problemas de orden político ante el evidente fracaso de las estrategias fundamentadas en el desarrollo regional polarizado. Se requerían, además, plataformas político-institucionales ante las nuevas funciones que deberían cumplir las economías latinoamericanas en medio de la reestructuración de la economía mundial en los setenta (Barrios 1884). En ese sentido, la falta de resultados de la anterior política  regional en América Latina, sería advertida por la población que crecientemente demandaba solución a sus problemas de desigualdad, por lo que era sensato que los planificadores se volcaran hacia la dimensión político-institucional, con el objetivo de obtener respuestas ante el reto que tenían encima .

Los fracasos de la planificación regional tuvo que ver, además, con la tendencia de homogeneización poblacional que dejaba de lado los procesos de organización social de los individuos en su territorio, con lo cual se excluía “toda consideración de la política y el estado, relegando este problema al terreno de la implementación”(Moreno 1984; 179). Con ello, la consecuencia práctica sería la de que las políticas regionales quedaban entrampadas en enunciados burocráticos, sin posibilidad real de llevarlas a la práctica.

La crisis del pensamiento regional en los ochenta, en consecuencia, dio paso en América Latina a iniciativas políticas que apuntaban hacia cambios institucionales que, como ya se anotara, buscaban en la descentralización del aparato público nuevos aires para incidir en la tensión centralismo-provincia que había emergido en las décadas anteriores. Una reforma pionera fue la brasileña cuando, iniciándose el proceso de redemocratización, tuvo lugar la elección directa de gobernadores de estado, prohibida durante los gobiernos militares, dando paso luego a la elección directa de los alcaldes en las capitales estadales. Eran los primeros pasos hacia una apertura democrática y descentralizadora que se reforzaría con la Constitución de 1988 ( Maranhao 1991). México también introdujo reformas iniciales para la descentralización en los años ochenta, sobre todo dirigidas a vigorizar la vida municipal (Mizrahi 2001). Además, un país de corte unitario como Colombia, avanzó hacia la descentralización a inicios de los ochenta apuntalando la reforma del poder municipal (Jaramillo 1992).

En Venezuela, como ya se comentara, comenzaron a cristalizar las críticas al desarrollo regional y se alentó a la descentralización a propósito de los programas de gobierno en las elecciones de 1983.

En el plano de la doctrina territorial emergía entonces, por diferentes causas y determinantes, un nuevo pensamiento que pondría su énfasis en el tema político e institucional, toda vez que las democracias requerían de nuevas plataformas para ampliar las fronteras de la participación ciudadana. Así sucedió en Latinoamérica a lo largo de los ochenta y de igual manera se vivió en Venezuela a partir de 1984 cuando, pasadas las elecciones presidenciales, se dio inicio a una amplia discusión sobre la reforma del estado.

1. EL MECANISMO OPERADOR DEL CONSENSO: LA COPRE Y SUS ALIANZAS

El 17 de diciembre de 1984 fue creada la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado venezolano, COPRE. Se trataba del cumplimiento de una oferta electoral del ahora Presidente Jaime Lusinchi, quien había ganado las elecciones postulado por Acción Democrática.

1. 1. Las bases del mecanismo

La argumentación que soportó la creación de este espacio para la reforma se inspiró en los siguientes postulados (Decreto Nº 403 de la Presidencia de la República 1984):

1. La necesidad de asegurar un estado moderno, esencialmente democrático y eficiente, para el cumplimiento de los postulados de la Constitución y de la participación ciudadana como factor fundamental en las decisiones públicas.
2. La demanda de acciones inmediatas y concretas en áreas específicas de la acción pública.
3. Que la reforma del estado tenía que ser el resultado de la participación de diversos actores representativos de la sociedad venezolana como expresión de la opinión nacional.

La COPRE se constituyó, de esta manera, en un órgano asesor y propositivo en materia de reforma de estado, que vendría a apoyar la elaboración de políticas específicas en la materia asignada. Además, siendo una instancia dependiente directamente de la Secretaría de la Presidencia de la República, buscaba  garantizar la centralidad que debía poseer un espacio creado para articular intereses sociopolíticos alrededor del estado, toda vez que desde su inicio, en la Comisión se tenía clara percepción acerca de las resistencias que deberían enfrentarse (Blanco en COPRE 1990;87).

La Comisión pasó a ocupar un lugar central en la estructuración del consenso, junto a los partidos y el parlamento. Su perfil particular contempló la incorporación de miembros del Congreso Nacional y de las principales organizaciones políticas en su seno, dotándole de un margen de maniobra para aprovechar los vientos favorables a la reforma del estado que soplaban en América Latina. En los años ochenta , emergía en el subcontinente la necesidad de encontrar nuevos espacios para la generación de consensos y que de ellos surgieran soluciones discursivas que ofrecieran “arenas adicionales de articulación y negociación de intereses y conflictos, sin tratarse solamente de política simbólica”( Maidhold 1999; 386). Introducir ese carácter político a un ente conciliador de intereses como la COPRE, supuso  el redimensionamiento de lo que tradicionalmente se entendía como reforma del estado que no era otra cosa que reforma administrativa del estado. ”La nueva concepción desplazó el centro de la atención desde el campo exclusivamente administrativo al político(…) La reforma así concebida exigió una intensa movilización política. Era (…) una guerra política que debía ser librada en el terreno de las alianzas(…)” (Blanco 1993; 426-427).

La relación del consenso en materia de descentralización con respecto a los postulados que soportaron la creación de la Comisión vendría dada en tanto que a) La descentralización cumplía con los requisitos de ser un medio para crear un estado democrático, eficiente y participativo, b) de adoptarse la descentralización, se estaría cumpliendo con las pautas de la Constitución de 1961, c) la descentralización podría convertirse en una acción concreta y de efectos inmediatos y d) esta reforma  podría adoptarse como resultado de un consenso entre los actores que la COPRE cobijara en su seno.

A la instancia recién creada se le encomendó, como objeto central, la realización de los estudios necesarios para determinar las orientaciones que regirían al estado moderno que se andaba buscando. Para ello, debería elaborar un Proyecto de Reforma Integral de Estado (PRIE) y proponerlo al ejecutivo nacional (COPRE 1990), a cuyos efectos podría incorporar a las personas de la sociedad nacional que considerara convenientes.

2. 2. La pluralidad como norma

La Comisión, además de ser dirigida por un presidente apoyado en una secretaría ejecutiva,  se integraría con comisionados designados por el Presidente de la República. Esta última medida marcó, en buena medida, el carácter de las deliberaciones y proposiciones que surgirían posteriormente de este espacio institucional, toda vez que su composición política intentó reflejar el espectro de las organizaciones partidistas que, para aquél momento, constituían la base de la hegemonía del poder en Venezuela. Nombres como los de Marco Tulio Bruni Celli, dirigente nacional de AD, Luis Enrique Oberto y Gustavo Tarre, líderes de COPEI, Pompeyo Márquez del MAS, o de intelectuales independientes como Juan Carlos Rey, Moisés Naim o Héctor Silva Michelena, formaban parte de aquella síntesis plural del liderazgo nacional de la época. La inclinación política o partidista de los Comisionados de la COPRE quedaría definida según la siguiente distribución (Gómez y López 1990; 91):

Acción Democrática, AD                                                                  9  miembros

COPEI                                                                                           5

Movimiento al Socialismo, MAS                                                       1

Unión Republicana Democrática, URD                                             1

Movimiento Electoral del Pueblo, MEP                                            1

Independientes                                                                            9

Independientes Pro-AD                                                                 6

Independientes Pro-Izquierda                                                       2

Independientes Pro-MAS                                                              1

 

La complejidad de la tarea asignada hizo que la COPRE tuviera que distribuir sus ejecuciones en diferentes áreas de interés, en las que se contemplaban la reformas políticas, el mejoramiento de la administración pública, la política social, la política económica, la reforma de la justicia, la educación y la descentralización  político- administrativa del estado. Para cada área se constituyó un grupo de trabajo que fue elaborando las proposiciones que confluirían en el PRIE. Los mismos, con autonomía relativa, fueron incorporando opiniones provenientes de los sectores afines, mecanismo a través del cual pudiera armarse el cuerpo central de iniciativas que deberían ser objeto de discusión para la búsqueda de un consenso.

El proceso que condujo a la aprobación de las primeras reformas en materia de descentralización fue complejo, saturado de marchas y retrocesos, obstáculos y  adhesiones, lo que supuso un juego dinámico de alianzas y aprovechamiento de coyunturas políticas. Su desarrollo y desenlace, tema central de este estudio, se analiza con detalle en el siguiente capítulo.

1. EL SINUOSO CAMINO DEL CONSENSO

 

Los fuegos cruzados en contra del anterior esquema de regionalización de la administración pública y los aires favorables a la reivindicación de las entidades federales, habían llegado con el año 1984. El diseño del VII Plan de la Nación que presentaría el Ejecutivo Nacional ante el Congreso de la República en diciembre de ese año, había cambiado radicalmente su enfoque territorial: los planes ya no serían elaborados por regiones administrativas sino por estados, para los cuales se diseñaría un plan estratégico, coordinado directamente por los gobernadores de cada entidad federal (CORDIPLAN 1984).

Dentro de AD, partido de gobierno, cobraban fuerza las proposiciones sobre la reivindicación de las gobernaciones de estado en contra de las regiones y sus instituciones (Jatem 1984). El control de las gobernaciones de estado, además, se compadecía con la doctrina del centralismo democrático que inspiraba a esta organización política (Peñalver 1983).

Consciente de la efervescencia reivindicativa de los grupos líderes de la provincia, la COPRE llevó el debate sobre la reforma de estado y, en particular el de la descentralización, al interior del país, al cual fueron convocados las elites regionales que hacían vida en el sector público y el sector privado, tal como lo expresara tiempo después el primer presidente de la COPRE,  Ramón J. Velásquez  (1998).

En efecto, la COPRE había decidido no rendir culto al centralismo y así, en las más de ochocientas personas y doscientos organismos consultados sobre la reforma de estado durante el año 1985, se incorporó la voz de provincia a través de encuentros, discusiones, seminarios y foros (Blanco 1986).

V I.1. El discurso del liderazgo nacional: la descentralización entre resistencias y respaldos

Era inobjetable el peso que en las futuras decisiones sobre la descentralización tendrían los principales líderes nacionales, la mayoría curtidos en el centralismo. De allí que, a lo largo del año 1985, la COPRE impulsó un proceso de consulta con personalidades relevantes quienes expresaron sus posiciones sobre una amplia gama de temas vinculados con la reforma del estado, entre los que se encontraba el referido a la descentralización. En términos generales, los líderes consultados coincidían en reconocer la crisis por la que atravesaba el aparato público, ineficiente y crecientemente deslegitimado, lo que determinaba el deterioro de las relaciones entre el estado y la sociedad civil. El discurso entretejido a  partir de las opiniones emitidas alrededor del tema de la descentralización, sirve para comprender los factores que pudieron haber incidido en la estructuración del consenso (15).

Rafael Caldera, quien sería Presidente de la República por segunda vez en el período 1994-1998, abordaba el tema de la descentralización estrechamente vinculado al concepto de regionalización de la administración pública. Al respecto argumentaba que “ la idea de región, introducida a través de leyes y disposiciones administrativas, merecería un encuadre fundamental dentro del ordenamiento constitucional” ( Caldera 1986; 36). Con ello, defendía la visión de que la región, como unidad territorial, vendría a suplir los defectos que pudieran surgir en cuanto a la división político-territorial por entidades federales, así como en cuanto a la asignación y desarrollo de las competencias residuales y la dificultad de asunción por parte de los estados. Para ello, en consecuencia, proponía una ley de desarrollo regional que saldara los vacíos entre el poder nacional y los estados. Sin embargo, Caldera reivindicaba el carácter histórico de las entidades federales, razón por la cual se oponía a su eliminación pues de allí de allí provenía el tono regionalista de los discursos políticos en Venezuela .

Al mismo tiempo, el líder histórico de COPEI asomaba, con un futuro condicionado, la elección de los gobernadores de estado. Al discutir sobre el período constitucional de algunos poderes, dejaba deslizar la idea de que “ese mismo período de tres años, podría ser el de los gobernadores de estado, si se decide ir al sistema de elección popular” (Ibid; 37). Quedaba claro que el asomo de esta posibilidad por parte de Caldera obedecía a dos circunstancias manejadas por él con fino olfato político: por una parte, siendo corredactor de la Constitución de 1961, se veía obligado a reconocer que la posibilidad de la elección se encontraba consagrada en dicho texto y, por la otra, pasados veinticuatro años, parecía que la sociedad ya reclamaba la apertura que significaba la elección. Por ello reconocía que “la aspiración, que cada vez es más firme, de que los gobernadores de estado se elijan por el voto popular”(Ibid;44), era una reivindicación legítima, sin dejar de advertir sobre la necesidad de establecer normas limitantes a su actuación “cuando se cometan abusos por el caudillismo regional que pudiera resultar revivido, porque, en el fondo, una de las razones que ha estado demorando el reconocimiento de este derecho a los pueblos de los estados de elegir a sus gobernadores, es el tema de caer, como prevaleció desde la Guerra Federal hasta la aplastante maquinaria del Presidente Gómez, en un caudillismo regional que se hacía más insoportable que los propios caudillos nacionales”(Ibid ;44). Quedaba clara, con esta sentencia, las razones para la cautela de Caldera con la descentralización, a pesar de su reconocimiento explícito sobre la existencia de una demanda de la sociedad nacional que requería inmediata respuesta.

Carlos Andrés Pérez, quien buscaría dos años más tarde una nueva candidatura presidencial, resultó más cauteloso: sencillamente no dijo nada. Ni negó, ni asomó la posibilidad de una descentralización política que se iniciara con la elección de los gobernadores. Sólo se atrevió a afirmar que “ la discusión entre centralismo y federalismo pareciera que está vigente en el espíritu y el sentimiento de los venezolanos” (Pérez; 63) y recomendó a la COPRE el estudio de la descentralización. Como se verá más adelante, los principales líderes de AD se oponían a esta reforma (16) . Quizá por ello- y acá estaríamos en el terreno de la especulación política-, Pérez se cuidaría de lanzar propuestas que sonaran atrevidas en el seno de su partido sobre el cual, en ese momento, ejercía poco control, control que necesitaría recuperar a fin de imponer su candidatura para las elecciones de 1988. En esta discusión, Pérez  “pasó agachado” (17) .

Quien sino  ”pasó agachado” fue el Presidente de la República saliente, Luis Herrera Campins. El dirigente copeyano fue enfático al referirse a los gobernadores de estado: “ Debe mantenerse el actual régimen de incorporación mediante nombramiento del Presidente de la República”(Herrera 1986;97). Es decir: no a la elección directa de los mandatarios estadales. Para Herrera Campins, este paso político implicaba el debilitamiento de la fuerza cohesionadora del todo social que representa para los países de América Latina la figura del Presidente de la República. Si este perdiera la facultad de designarlos, se podría desintegrar el sistema democrático y aparecería un feudalismo de nuevo cuño en el país.

Como alternativa, el ex presidente defendía la tesis del fortalecimiento de la regionalización administrativa mediante una ley orgánica que permitiera descentralizar el uso de los recursos y conferirle autonomía a este nivel territorial, utilizando como instrumento para su ejecución a las corporaciones de desarrollo lo que excluía, tácitamente, el protagonismo de los gobernadores de estado. Es una iniciativa estimulada fundamentalmente por los gobiernos socialcristianos, afirmaba Herrera.

La óptica socialcristiana, según este líder, sí apuntaría hacia la construcción del municipio como unidad política primaria del país, para lo cual se debería implantar la figura del alcalde con su respectiva elección popular, separándose, de esta manera, al ente ejecutor del legislador en el municipio. Esta versión de la descentralización, ciertamente, resultaba ser un centralismo con nuevo rostro. Para este líder resultaría más conveniente que el Presidente de la República y el Ejecutivo Nacional tuviera como sistema de interlocución con la ciudadanía territorial a los alcaldes, dispersos por la geografía nacional, y a los funcionarios de corporaciones de desarrollo no electos, sin contrapesos efectivos como sí lo serían los gobernadores electos. Esta versión continuaba arrastrando los vicios del asfixiante centralismo y una de las causas de la crisis del estado que se intentaba reformar.

El Secretario General de AD, Manuel Peñalver, líder surgido de las filas del sindicalismo adeco, dijo poco o nada respecto a la descentralización. Habló en nombre del partido y apenas afirmó que “ hay que rescatar al municipio como el lugar, dentro de la estructura del estado, donde el ciudadano puede ejercer plenamente sus derechos democráticos (Peñalver 1986;165). Fue una argumentación general y evasiva, sin mayores compromisos abiertos, pero advirtiendo, de manera pragmática, que “ ante un acuerdo como este, Acción Democrática no puede permanecer indiferente, pues correría el riesgo de verse rebasada por los acontecimientos”(Ibidem; 160).La aparente neutralidad de AD ante la descentralización fue rota por el patriarca del partido blanco; Gonzalo Barrios, fundador y líder fundamental de la socialdemocracia, se oponía férreamente a ella cuando afirmaba que “ la Comisión debe desechar cualquier moción modificadora de nuestra sui generis  fórmula federativa(…) soy partidario de mantener la mayoría de las restricciones cuya derogatoria solicitan algunos espíritus “avanzados” sin contacto serio con la realidad. Así, la elección de los gobernadores, que se mantiene suspendida transitoriamente por vía de delegación, debe conservarse en el mismo estado, so pena de fomentar fenómenos muy negativos en la vida política de las entidades federales donde se aplicara(…) la realidad social de nuestro país está lejos de equipararse a la de Estados Unidos donde los estados miembros de la Unión son verdaderas entidades capaces de soportar todas las responsabilidades  que conllevan una economía fuerte y una vida social plenamente desarrollada(…) tenemos que admitir, como de la mayor conveniencia nacional en los actuales momentos, el libre nombramiento y remoción de los gobernadores locales por el Presidente de la República” (Barrios 1986; 133-134).

La sentencia de Barrios contra la descentralización política de Venezuela, representaba una cerradura difícil de abrir para el país. Su ascendencia sobre las decisiones de AD y, en consecuencia, sobre los diferentes factores de poder, se convertía en un obstáculo insoslayable para estructurar un consenso alrededor de la descentralización. Ciertamente, las posiciones a favor de un cambio territorial tuvieron que ingeniárselas para derivar  estrategias para, sino enfrentar abiertamente, eludir las resistencias de líderes que como Barrios o Herrera Campins poseían, para 1985, un respetado control sobre segmentos representativos de los dos principales partidos políticos del país.

El liderazgo más joven de COPEI representado en su Secretario General, Eduardo Fernández, sí parecía más dispuesto a una renovación política en materia territorial. Al respecto decía : “Pensamos que ha llegado el momento de dictar por fin la ley sobre elección popular de los gobernadores de estado. La aprobación de esa ley exige un consenso fundamental. Exhortamos a la Comisión a que propicie ese consenso convocando a los partidos con representación parlamentaria y especialmente a quienes conforman la mayoría para que asuma una definición al respecto. Por nuestra parte, adelantamos nuestra más favorable disposición para aprobar esta ley(…)” (Fernández 1986;190). Para el máximo líder orgánico del socialcristianismo, el país gozaba de estabilidad institucional y el caudillismo armado era cosa del pasado, por lo que se podía inaugurar un nuevo federalismo.

Sin embargo, Fernández no podía desatarse del regionalismo administrativo creado por su partido y, en consecuencia, ese nuevo federalismo debía estar basado más en las regiones que en los estados. El tiempo se encargaría de demostrar que ambas concepciones eran incompatibles y que, por ello, terminaría imponiéndose- hasta hoy – la unidad territorial histórica que son las entidades federales.

La argumentación del Secretario General de COPEI, de manera muy particular, sirve para mostrar fehacientemente como las ideas, conceptos y visiones que puedan formar parte de un acuerdo final para reformar al estado, no se encuentran necesariamente claras y totalmente diseñadas ab initio , de una vez y para siempre. Las visiones iniciales son una prefiguración de intenciones y tendencias dentro de un marco preestablecido como lo es, por ejemplo, las posibilidades que ofrece la constitución de una república. Será el juego de los diferentes factores de poder y su inserción en el desempeño de la sociedad y el estado lo que , en definitiva, orienta el vector que abre cauce al acuerdo definitivo. Como se ha dicho, el vector apuntó tres años después hacia la aprobación de la descentralización política y administrativa de Venezuela. Pero tuvo que terciar una continua presión de factores regionales en alianza con líderes nacionales para que el consenso pudiera cristalizar (18).

Los partidos minoritarios, y en particular los inscritos en una perspectiva anti AD-COPEI con sesgo socialista, jugaron un papel preponderante en las definiciones ideológicas presentes en el consenso. El Movimiento al Socialismo había ondeado con anterioridad a esta consulta la bandera de la descentralización política del país. Por ello, Freddy Muñoz, Secretario General del MAS, propuso abiertamente el respaldo a la elección directa de los gobernadores. A ello se agregaba una transformación de los parlamentos estadales y la ampliación de la esfera de acción de los gobiernos estadales, convirtiéndolos en centros de decisión y ejecución, con grados adecuados de autonomía. Por otro lado, Muñoz insistía en la transformación radical del municipio como vehículo para ampliar la democracia por lo que había que rescatar su autonomía, instituyendo la figura del alcalde quien sería electo por votación directa.

El MAS dudaba, con razón, sobre la posibilidad cierta de que , a la hora de la aprobación de las reformas, poco fuera lo que cambiara. Muñoz denunció en su exposición, posiciones de jefes políticos prominentes que se oponían a las reformas (19) . “Ha sido dicho, por ejemplo, que la descentralización, la elección directa de los gobernadores, la autonomía plena de los concejos municipales no son convenientes porque toda la gente de Venezuela no está capacitada política e intelectualmente para discernir bien los problemas nacionales. Llama la atención el que algunos de los que esto afirman utilicen el mismo tipo de argumentos que 40 años atrás ellos combatieron acerbamente, cuando el gobierno de Medina (20) lo esgrimía para oponerse a las reformas necesarias entonces” (Muñoz 1986;225).

Idénticas impresiones tenía el liderazgo del Movimiento Electoral del Pueblo, MEP. Este partido había nacido en 1967 como una disidencia de AD en el momento en que el  dirigente Luis Beltrán Prieto Figueroa no logró la candidatura presidencial, aupado por las bases regionales. Adelso González Urdaneta, Secretario General del MEP para el momento de la consulta de la COPRE, recordó que desde los años cuarenta se venía discutiendo sobre la elección directa de los gobernadores (21) y que el partido, desde su nacimiento, había planteado la necesidad democrática de esta reivindicación regional. Enfrentaba entonces el MEP, al igual que el MAS, la tesis de que la elección era inconveniente por cuanto la población no se encontraba madura y que la misma estimularía el caudillismo criollo, con la consecuente anarquía de los estados. Sin embargo, afirmaba González Urdaneta, no estaban dispuestos a ceder un milímetro en esta materia :  ”En esa dirección tenemos elaborados sendos proyectos de ley, tal como lo manda la Constitución nacional(…) y estamos trabajando en todas partes del país con el proyecto de ley, para recoger más de 20000 firmas de venezolanos electores, mepistas y no mepistas, (…) y así poder introducir (…) dicho proyecto por ante la Cámara de Diputados en los primeros meses de 1986” (González 1986;254).

Ciertamente, eran notorias las diferencias y los extremos dominantes en relación a la descentralización del estado venezolano. La cautela de Caldera, el silencio de Carlos Andrés Pérez y Peñalver, la férrea oposición de Herrera y Barrios, contrastaban con la mayor apertura de Eduardo Fernández ( a pesar de sus ataduras a la doctrina regionalista administrativa, como se ha dicho) y el ímpetu de los masistas y mepistas. El discurso no sólo expresaba diferencias generacionales o ideológicas, sino también cálculos políticos alrededor de proyectos candidaturales de corto plazo y de control partidista. Por ello, en los años siguientes a la consulta, la COPRE se vería compelida a transitar un camino de negociaciones donde confluyeran los factores proclives a la descentralización provenientes de diferentes partidos políticos quienes, por encima de las posiciones mineralizadas de algunos de sus principales líderes, pudieran colocarse a tono con las reformas que el país reclamaba. Este estilo de negociación lo previó  el liderazgo del MAS; Freddy Muñoz afirmó al respecto que “afortunadamente, en los círculos dirigentes de los partidos dominantes hay también quienes entienden que es indispensable modificar, cuando menos a través de algunas reformas (…) el viejo esquema que la mayoría de Venezuela  ya no quiere” (Muñoz 1986;225). El MEP, por su parte, pudo avizorar el futuro inmediato cuando concluía que “ la elección de los gobernadores se dará, más temprano que tarde; pero será el producto de la lucha constante y la persistente presión popular” (González 1986;255).

Tamaña complejidad argumental le exigiría a la COPRE  desenredar la madeja de posiciones alrededor de la descentralización. Los líderes consultados le marcaban el paso a la Comisión cuando algunos de ellos le advertían que “ no es tarea de esta Comisión involucrarse en el debate frente a la sociedad, ni en los esfuerzos de movilización política y social. Pero bien podría ella solicitar prudentemente de las fuerzas que deben acordarse para promover consensualmente determinadas reformas, la definición de un programa mínimo a tal efecto”(Muñoz 1986;225).

En buena medida, el espíritu de ese consejo orientó el desempeño de la COPRE en los años siguientes. Elaboró aceleradamente propuestas, las consultó, aupó el debate de los comisionados que a su vez eran representantes de los partidos y la sociedad civil y, en ese largo y espinoso camino, fueron surgiendo los acuerdos al ritmo de la presión reivindicativa de la población regional, para arribar a un consenso básico por la descentralización. Los acontecimientos ocurridos luego de la consulta inicial abrieron el camino para la promulgación de las leyes que soportarían la descentralización en Venezuela.

V I. 2. Aprovechar la coyuntura o morir en el intento: las proposiciones de la COPRE

Como muchas otras Comisiones Presidenciales que habían intentado introducir cambios en el aparato público (22) , la COPRE también sería percibida como una instancia maquilladora de las proposiciones que convendrían al poder instituido. Sin embargo, la situación de crisis imponía un rumbo diferente a la elaboración de proposiciones y la estructuración de acuerdos los cuales, en esta ocasión, deberían apuntar hacia cambios sustantivos en la lógica del estado. Reformas como la democratización de los partidos o la descentralización del poder con tanta resistencia en el bipartidismo imperante, determinó un temprano enfrentamiento entre la COPRE y los partidos políticos (Carvallo 1991), lo que causó la renuncia de su presidente Ramón J. Velásquez en 1985. De esta manera, la COPRE se distanciaría paulatinamente de la instancia que le diera origen, el Ejecutivo Nacional, y en adelante se movería en el difícil terreno de la búsqueda de alianzas a través de la consulta permanente con los actores del sistema político del país. Con ello, buscaba dotar de legitimidad a las propuestas que de su seno surgieran(López 1991).

Ante la perspectiva de que el ejercicio reformador tuviera el mismo destino que las Comisiones anteriores, la estrategia se orientó a elaborar proposiciones con rapidez para lanzarlas a la discusión pública antes de que el ambiente proclive a los cambios se enfriara. La COPRE elaboró y divulgó en 1986 el documento “Propuestas para Reformas Políticas Inmediatas” (COPRE 1986), en el cual se encontraba la descentralización como una de las puntas de lanza que permitiera anotar algunos resultados  tempranos a favor de la reforma del estado.

EL DISCURSO CONVERTIDO EN PROPUESTA

Era urgente una plataforma para negociar la descentralización. Un grupo de comisionados dentro de los cuales se encontraba Arnoldo José Gabaldón, el presidente de la COPRE que sucedió a Velásquez, trabajó aceleradamente para proveer dicha plataforma. Comisionados identificados con AD y COPEI , independientes y  colaboradores provenientes de las regiones, se dieron a la tarea de armar las bases doctrinarias y propositivas producto de una  consulta con actores regionales y nacionales (23) .

El seis de mayo de 1987, la sesión plenaria de la COPRE aprobó el documento titulado “ Lineamientos generales para una política de descentralización territorial en Venezuela”, que fuera enviado una semana después al Presidente de la República para su  consideración. El documento expresaba de manera directa que “ la descentralización antes que una operación técnica encaminada a introducir nuevos modos de gerenciar la cosa pública, es un proceso político que persigue la redistribución del poder en el seno de la sociedad. Así considerado el proceso, el pronunciamiento que con respecto a él se adoptara constituía una de las líneas maestras, si no la más importante, en relación a las proposiciones de la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado”(COPRE a ;3). El tenor político de la propuesta asociada al ejercicio del poder, marcaría el cariz de las negociaciones sucesivas para garantizar el consenso sobre la descentralización.

El sentido general de la reforma se orientaba hacia la superación de aquel estadio en donde las entidades federales y sus órganos de gobierno no satisfacían las expectativas de las comunidades territoriales, con lo cual perdía legitimidad el sistema político. De allí que habría que apuntar a la rápida transferencia de competencias y fortalecer las autonomías de estados y entes locales. Para ese momento, reconocía el grupo de trabajo, las negociaciones tenían que centrarse sobre las entidades federales, toda vez que ya cursaba ante las cámaras legislativas un proyecto de reforma de régimen municipal, aprobado previamente por una Comisión Bicameral y del cual se esperaba pronta aprobación. Por ello, las líneas maestras para la descentralización serían, en un apretado resumen, las siguientes:

1. a) Dar cumplimiento al artículo 137º de la Constitución de 1961 según el cual el Congreso, con el voto de las dos terceras partes de sus miembros, podría atribuir a estados y municipios, materias de la competencia nacional para promover la descentralización administrativa. Esta decisión supondría, además, adelantar reglamentaciones específicas sectoriales y el establecimiento de convenios particulares entre el poder nacional y el poder regional, a fin de acercar la administración al ciudadano y propiciar su participación en la gestión y control de los servicios públicos.
2. b) A los fines de ampliar los derechos políticos de la ciudadanía territorial, los gobernadores deberían ser electos de manera directa en cada entidad federal, aprobándose para ello una ley de elección y remoción de dichos funcionarios, tal como lo previó la Constitución del 61 en su artículo 22º. De igual manera, era necesario crear la figura del alcalde con su respectiva elección popular, a objeto de dirigir la rama ejecutiva del poder municipal ( lo cual se contemplaba en el proyecto que cursaba en el Congreso). También debería reformarse el sistema para la elección de los diputados regionales y concejales, de modo que fueran designados por las comunidades a las que representarían.
3. c) En tercer término, era necesario establecer la base tributaria de las entidades federales, toda vez que la municipal había quedado consagrada en la Ley de 1978 (24), quedando los estados vacíos en esta fundamental materia. Sería conveniente, en consecuencia, estudiar la factibilidad para encargar a los estados de la recaudación de determinados tributos nacionales.

La comisión encargada de elaborar la propuesta en cuestión, estaba consciente de que la apuesta por la descentralización suponía la posibilidad de permitir el acceso de las grandes masas de la población al ejercicio de derechos políticos básicos y, con ello, aumentar la legitimidad del sistema político. La envergadura del cambio suponía, por ello, la movilización de los mejores apoyos como vía para la renovación del sistema democrático e impulsar el futuro de las instituciones públicas en las próximas décadas. Por ese motivo se procedió a la elaboración de un segundo documento, difundido pocos meses después, denominado “ Propuesta para impulsar el proceso de descentralización territorial en Venezuela” el cual contenía propuestas específicas para las relaciones intergubernamentales, el fortalecimiento parlamentario, la relación de la descentralización con la planificación del desarrollo y la ordenación del territorio y el fortalecimiento de las capacidades gerenciales, técnicas y administrativas de los entes territoriales (COPRE 1987 b).

Era la aspiración de la comisión que la instrumentación de la descentralización incluyera el despliegue de acciones simultáneas en el campo político, económico y administrativo, adelantando tareas de reforma administrativa en los estados. Sin embargo, fue lo político – la elección de los gobernadores- lo que marcó el paso de las negociaciones para lograr el consenso alrededor de la descentralización.

LA APUESTA POR LO POLÍTICO O EL EFECTO DOMINO EN UNA NEGOCIACIÓN

Para el director del proyecto de la comisión que elaboró los lineamientos generales de la descentralización, siempre estuvo claro que, si bien la descentralización era una línea maestra en el proceso de reforma del estado, ella no podía implantarse simplemente con medidas administrativas.  Manuel Rachadell (25) , también comisionado de la COPRE, argumentaba que “era necesario introducir un factor desencadenante en lo político” ( Rachadell 1990;21). Ese desencadenante era la elección de los gobernadores de estado. No era conveniente dispersar los frentes de negociación, toda vez que existían obstáculos visibles en la ruta hacia la reforma y se sentía un creciente reclamo por los cambios. “Pese al carácter consensual con que fueron(…) elaboradas ( las propuestas) en el seno de la Comisión, fueron inicialmente recibidas por el gobierno de Lusinchi y por el partido de gobierno (AD) con agrias críticas, rechazos y pensadas acciones para su diferimiento. Sin embargo, en la misma proporción con que creaban reticencias y enfrentamientos desde el gobierno y el “cogollo” de AD, eran respaldadas y defendidas por un amplio espectro de actores sociopolíticos, incluidos los partidos de oposición” (López Maya 1991;258).

Ciertamente, por una parte, líderes de AD habían venido evadiendo la discusión de las reformas inmediatas que la COPRE había lanzado en 1986, llegando al extremo de criticarlas por demasiado avanzadas y no aptas para un país como Venezuela, por que los venezolanos “no éramos suizos”, frase por la que se haría  famoso el Secretario General de AD, Manuel Peñalver, en declaraciones recogidas por la prensa nacional en enero de 1987 ( El Nacional, 27-1-1987; D-3).

Pero en otra dirección avanzaban las reivindicaciones de los grupos locales que se habían fortalecido alrededor de los organismos públicos territorializados en función de la pugna por el acceso a la renta del estado. Para ese momento, el esquema territorial no estaba claro, por la confusa mezcla de intereses local-estadal-regional-nacional que dominaba la búsqueda de arreglos entre el estado y los actores políticos y económicos. En medio de tal tensión, se abrió una ventana que oxigenaría al consenso por la descentralización. El ejecutivo nacional y el partido de gobierno le habían dado largas a cualquier pronunciamiento sobre las proposiciones de la COPRE, aplazando  las reuniones de las comisiones que en AD se habían designado para tales fines (Gómez y López 1990). Tanto fue el aplazamiento que los tiempos terminaron coincidiendo con el inicio de las precandidaturas presidenciales para las elecciones de 1988, con lo cual se movilizarían los recursos de negociación incorporando a los grupos regionales.

En ese sentido, la estrategia de negociación entre el centro y las regiones copó la escena en la campaña interna que adelantó Eduardo Fernández desde 1987, en su afán por ser el candidato de COPEI. La aparición sistemática en la prensa nacional de la lista de dirigentes de las entidades federales que lo apoyaban , era un claro asomo de cómo funcionaban las lealtades  provinciales en el  partido socialcristiano( Mascareño 1987).

En AD era creciente el número de líderes regionales que asumían posiciones nacionales a través de la publicidad en los medios de comunicación. Varios de ellos reclamaban su derecho a ser candidatos presidenciales en función de su reconocida gestión política local. Fueron significativos los pronunciamientos de Leopoldo Sucre Figarella, ex presidente de la Corporación Venezolana de Guayana(CVG) ( El Nacional  31-01-1987; D-6) y de Américo Araujo, líder del estado Zulia con reconocida trayectoria política en esa entidad federal (El Nacional  01-02-1987; A-12). También Morel Rodríguez, gobernador designado del estado Nueva Esparta y líder de la zona, reivindicaría su gestión de gobierno (El Nacional  20-03-87; A-12), además de Leomagno Flores, quien auspiciado por los grupos tachirenses, intentaba proyectarse como la generación de relevo(El Nacional  21-04-1987;D19). La lucha en AD se orientó hacia el control de las lealtades regionales para captar su voto en el colegio electoral que elegiría al candidato para la contienda del 88, toda vez que ni siquiera el pronunciamiento del Buró Sindical había logrado inclinar la balanza a favor de Carlos Andrés Pérez, lo que en épocas anteriores era tradición y norma.

En ese ambiente, el Comité Político Nacional de AD celebrado el 8 de abril de 1987 logró detener el pronunciamiento de los organismos regionales en materia candidatural y solo aprobó la elección de concejales mediante el sistema de listas nominales abiertas (El Nacional 09-04-1987; D-1). Con esta prohibición, declaraba Luis Piñerúa Ordaz, líder nacional de AD y otrora candidato a la presidencia, se “ evitaba un peligroso elemento de irritación (…) que estimularía el enguerrillamiento entre los militantes”(El Nacional  09-04-1987; D-2).

En COPEI, Rafael Caldera, en abierta alusión a la presión de las bases regionales, calificó de torpe la actitud de algunos líderes regionales y locales, quienes pretendían – según el ex presidente – imponer sus criterios excluyendo a los que no lo compartían (El Nacional  21-03-1987;D10).

El problema de fondo – según analistas políticos como Eva de Guerón (El Nacional 25-02-1987; D 18) _ estaba relacionado con la imperiosa necesidad que tenían los partidos políticos de variar los esquemas leninistas de organización que estaban asfixiando, no sólo al partido, sino a la sociedad en su conjunto. Allí, la desagregación territorial del poder actuaba como un elemento de conflicto y potencial ruptura, toda vez que la masificación suponía un carácter más abierto y competitivo de la organización , haciendo más difícil la pervivencia de una estructura de control y autoridad jerárquica ideal.

Es importante destacar que el juego a favor de la descentralización también estaba abierto en otros escenarios diferentes al de los partidos políticos. Sectores empresariales del país también habían formulado proposiciones específicas sobre la elección de gobernadores y alcaldes y la transferencia de competencias a estados y municipios. El “Grupo Roraima”, asociación de profesionales y empresarios que trabajaban sobre temas vinculados al desarrollo del país, lanzó a la opinión pública su documento “ Más y Mejor Democracia “, elaborado bajo la dirección del empresario de los medios de comunicación, Marcel Granier. En este texto se planteó en forma dilemática la reforma del estado y, dentro de ella, la descentralización política y administrativa del país ( Grupo Roraima 1987). Este documento, publicado en abril de 1987, vino a sumar opiniones a favor de la descentralización, sobre todo por su amplia difusión y acogida en medios intelectuales, empresariales y políticos.

Fue esta la coyuntura – entre el segundo semestre de 1987 y principios de 1988 – que aprovechó la COPRE para orientar el acercamiento con las fracciones de los principales partidos y vender la idea de la descentralización, en particular la elección inmediata de los gobernadores de estado. Jugaba a favor de esta estrategia el hecho de que los dos precandidatos más fuertes, Fernández y Pérez, venían orientándose hacia tal reforma. El primero porque ya lo había declarado en la consulta de 1985 con el respaldo de COPEI y el segundo, por su distanciamiento con el presidente Lusinchi y su necesidad de contar con las bases regionales. Ambos líderes, una vez designados candidatos de sus partidos, asumieron la elección de los gobernadores como una de sus promesas. Pérez terminó reivindicando el papel de la COPRE como instancia de concertación para la reforma del estado, tal como lo declarara en su discurso en la sesión solemne del Concejo Municipal de Caracas, el 22 de enero de 1988, cuando se celebraban lo treinta años de la democracia venezolana. Luego, en su programa oficial, se comprometió con la elección de gobernadores y alcaldes, así como con la asignación de competencias a estados y municipios (Pérez 1988). Eduardo Fernández en su Programa para el Cambio, propuso también la elección directa de los funcionarios territoriales, declarando al respecto que estas “constituirían el cambio político más significativo del proceso evolutivo de nuestro sistema democrático” (Fernández1988;30). Acompañó su oferta con el aseguramiento de los recursos económicos y el marco legal e institucional para lograr el cometido de la descentralización. Uno de los dos candidatos ganaría las elecciones y, con alguno de ellos, tendría continuidad el compromiso por la descentralización. En este sentido, la inclusión de items como la descentralización en los programas de gobierno estaría cumpliendo el papel, más allá de asegurar la formulación previa de las políticas, de ayudar a la victoria electoral (Urbaneja 1989)

Un factor adicional de reforzamiento del anterior compromiso fue la firma del Acta de Compromiso Nacional por parte de los candidatos a la Presidencia de la República, obligándose a “instrumentar los cambios políticos, sociales, económicos y administrativos que harán el sistema político y el estado, más democráticos y eficientes”( COPRE 1988;403). Este documento fue avalado, además de Pérez y  Fernández, por todos los restantes candidatos para las elecciones. La misma se firmó el 26 de enero de 1988 y, más allá de la garantía del compromiso asumido, se trataba de un ritual con poder simbólico que agregaba insumos para lograr el posterior consenso a la hora de la discusión parlamentaria.

No menos importante fue la reunión que se lograra realizar en la COPRE en el mes de febrero de ese año, con la presencia de Ramón J. Velásquez, Arturo Uslar Pietri, Luis Beltrán Prieto Figueroa( presidente del MEP) y Gonzalo Barrios (Presidente de AD). De aquella reunión salió un pronunciamiento público a favor de la elección de los gobernadores de estado, el cual causó una gran polémica en el opinión pública (COPRE 1990;100), sobre todo por la adhesión de Gonzalo Barrios quien se había opuesto férreamente a esa reforma tres años antes.

La estrategia surtió efecto toda vez que la ley de elección de gobernadores, convertida en una iniciativa legal de la COPRE como palanca para arrastrar el resto de los instrumentos jurídicos, ingresó al Congreso de la República el 24 de marzo de 1988, sancionándose rápidamente el 10 de agosto del mismo año. Tal velocidad contrastó con la tardía discusión y aprobación de la reforma de la Ley Orgánica de Régimen Municipal cuyo texto lo introdujo una Comisión Bicameral el 1º de diciembre de 1987, Comisión que fuera designada en febrero de 1984; este instrumento, en el cual se creó la figura del alcalde y su respectiva elección, se aprobó el 9 de agosto de 1988.

La aprobación de los dos instrumentos supuso una vertiginosa carrera que avanzó en paralelo con la campaña electoral y permitió abrir la compuerta para materializar el inicio del proceso de descentralización. Las fracciones parlamentarias en el Congreso Nacional fueron calzando alrededor de la reforma , generando una discusión que traslucía las diferentes y divergentes posiciones sobre el federalismo y la descentralización y la cual resultaría histórica para el sistema político del país.

 V I. 3. La descentralización y el federalismo en el parlamento

La descentralización y el federalismo se discutirían en el Congreso de la República. Un factor clave del éxito para que el consenso arribara al parlamento era el hecho de que un buen número de los comisionados de la COPRE eran, a su vez, senadores o diputados. Así, la Comisión Bicameral responsable de elaborar el informe sobre la Ley de Elección de Gobernadores para su consecuente discusión, estuvo conformada por los senadores Ramón J. Velásquez y Pompeyo Márquez y los diputados Arnoldo José Gabaldón, Marco Tulio Bruni Celli, Angel Brito Villarroel, Celestino Armas e Ismario González, todos miembros de la COPRE, quienes habían aprobado en sesión plenaria de la Comisión Presidencial el anteproyecto que se introduciría ante el Congreso. Esta realidad expresa, como se verá, una interrelación abierta entre Parlamento y Ejecutivo como expresión de la interpenetración entre estado y partidos.

Al respecto, es conveniente precisar que la compleja dinámica entre Gobierno y Parlamento en el estado contemporáneo, denota un evidente trasvase de intereses y posiciones entre instancias teóricamente autónomas. La estructuración del consenso y, sobre todo, de las decisiones, se encuentra mediado por la interpenetración del desempeño del estado y los partidos toda vez que, como se afirma, la capacidad funcional del estado constitucional se encuentra basado en la existencia de los partidos ( H. Wollmann en García Pelayo 1991; 2013). En ese contexto, el pleno resumido en el parlamento no resulta entonces ser el locus de la decisión pues no es el lugar donde “ de la discusión sale la luz”. Las Cámaras son, fundamentalmente, “ el locus de la legitimación de las decisiones tomadas por los grupos parlamentarios, con la consecuencia de que las intervenciones en su seno tienen un valor testimonial más dirigido a la opinión pública que a sus colegas” (García Pelayo 1999; 2014).

El trabajo parlamentario inicial sobre la Ley de Gobernadores, se orientaría a la interpretación y cumplimiento del artículo 22 de la Constitución de 1961 según el cual se podría establecer la ley para la forma de elección y remoción de los gobernadores, que aprobarían las dos terceras partes, no estando sujeta al veto del Presidente de la República. Ante la preparación previa de los acuerdos sobre los temas más álgidos, la discusión transcurrió en el marco de un apreciable consenso y las diferencias expresadas estuvieron relacionadas no tanto con la importancia y necesidad de la ley como con procedimientos electorales y la coherencia interna del instrumento (26).

Para iniciar el debate, el senador por COPEI Arístides Beaujón expresaba que (…) Es el proyecto más trascendente de la vida democrática del país(…) restituye a los residentes de las entidades regionales el derecho de elegir a sus gobernadores e inicia el proceso de descentralización político-administrativo de la República”, enfatizando la necesidad de que fuese aprobada en el período de sesiones vigente para que la elección se realizara en 1989, tal como lo había propuesto el candidato de su partido Eduardo Fernández (Congreso de la República/ Diario de Debates, en adelante CR/DD, 19/07/88;538-539).

El MAS, por intermedio de su senador Pompeyo Márquez, se hacía eco de la importancia de la ley y acompañaba a lo expresado por el candidato de su partido Teodoro Petkoff, en el momento en que se dirigió al parlamento cuando la COPRE introdujo el anteproyecto. Márquez recordó que esta reforma formaba parte de un marco más amplio que era la descentralización, que apuntaba a una administración más ágil y eficaz que enfrentara las “perversiones de una hipertrofia burocrática como la que ha sufrido la Administración Pública venezolana”(CR/DD 18/07/88 ;539).

Acción Democrática aprovechaba la oportunidad para advertir que la iniciativa en discusión no sólo provenía de la COPRE sino también de su seno, toda vez que sus representantes habían colaborado activamente en este proceso para cumplir con las promesas de su candidato y saldar la mora con la Constitución. Así, decía el jefe de los diputados de AD Henry Ramos Allup, “ la fracción parlamentaria de Acción Democrática mantiene una posición de renovación y a la vez de prudencia porque pensamos que nuestra responsabilidad (eran partido de gobierno) nos impone la obligación de actuar sin sobresaltos ( CR/DD 04/08/88;835).

El Partido Comunista de Venezuela (PCV) reivindicaba, por su parte, su liderazgo en la lucha por la elección de gobernadores, toda vez que en la Constituyente de 1947 había sido abanderado de esa reforma, argumentaba el diputado Alonso Ojeda (CR/DD 04/08/88;837). Igual expresión se desprendió de las intervenciones del diputado César Olarte, de la fracción del Movimiento Electoral del Pueblo, cuando exaltaba la iniciativa de miembros de ese partido desde 1947 en la implantación de la elección de los gobernadores (CR/DD 04/08/88; 840). Además, justo es decirlo, fue esta fracción quien solicitó la discusión de este tema en el parlamento en 1985, momento en el cual se remitió a una comisión para estudiar su viabilidad.

La Ley se aprobó el 10 de agosto de 1988 en medio de una atmósfera de consenso, antes de producirse la elección del nuevo Presidente de la República. Quien ganara quedaba atado a este cambio del estado y del sistema político. En adelante, debería aupar la aprobación del resto de los instrumentos que servirían de plataforma para el cambio administrativo y financiero del estado venezolano.

La cuestión municipal como materia de descentralización había seguido una trayectoria diferente a la de las entidades federales. En 1978 los partidos habían aprobado la Ley Orgánica de Régimen Municipal, aplicándose por vez primera el artículo 137º de la Constitución a los efectos de transferir competencias del poder nacional a los municipios y estados. También se había procedido a una reforma en 1984 para facilitar el asunto eleccionario de ese momento. En agosto de 1988 se aprobó una nueva reforma para la creación de la figura del alcalde y su futura elección. En esta ocasión la Comisión Bicameral designada desde 1984 para tales fines, desplegó una amplia consulta con actores centrales en la materia municipal, tales como las Asociaciones de Vecinos representadas en federaciones urbanas como FACUR, Convecinos, Consureste, Confavec, Coracafe, Confederación Vecinal, incorporándose a las consultas las Asociaciones de municipios, AVECI y ACIDE, y las Contralorías y Sindicaturas Municipales( CR/DD, 18/02/88; 735). Finalmente, en junio de 1989, se introdujeron nuevas reformas sobre la base de, tal como se dejara expresamente establecido en la exposición de motivos, “ un acuerdo para encontrar fórmulas de aceptación común que tiendan a mejorar el régimen municipal y, en especial, a recoger expectativas de mayor apertura hacia la participación vecinal”( CR/DD 06/06/89; 565). Había pleno acuerdo para declarar la urgencia constitucional de este proyecto- expresaba Carlos Canache Mata, a nombre de la fracción de AD – (CR/DD 14/06/89; 1223), toda vez que había funcionado el acuerdo político en las diferentes reformas introducidas y se había contado con la participación de la Federación de Comunidades Urbanas(FACUR) y de la comunidad en general, argumento que defendió la diputada por COPEI Isolda Salvatierra(CR/DD 14/06/89;1225). La presencia de las comunidades urbanas en la discusión de la ley, consolidaba el acuerdo alrededor de este cambio cuya discusión se venía postergando por más de diez años.

Con las leyes de gobernadores y alcaldes quedaban establecidas las condiciones para efectuar la primera votación universal, directa y secreta de funcionarios territoriales en la historia republicana del país. No era un cambio de poca monta. Se trataba del establecimiento de una nueva regla de juego en el sistema político venezolano en crisis, sobre todo luego de los sucesos de violencia generalizada acaecidos en la ciudad de Caracas, el 27 de febrero de 1989, protesta popular que había dejado centenares de muertos y un amargo sabor a ruptura de las condiciones de paz que habían perdurado por más de treinta años. Por primera vez, el partido de gobierno no tendría el control de todas las gobernaciones toda vez que la oposición había ganado nueve de las veinte entidades federales, mientras que los alcaldes se distribuyeron en un 87% entre AD y COPEI y el 13% restante correspondió a otros partidos diferentes al bipartidismo.

Paralelo a la campaña electoral para estos funcionarios, surgió una pregunta obligada: ¿sobre cuáles materias desarrollarían su gestión los gobernadores de estado electos?. Rápidamente fue sometida a discusión el Proyecto de Ley Orgánica sobre las competencias de los estados, elaborado por una comisión especial de la Cámara de Diputados designada en junio de aquél año, en la cual participaban parlamentarios que también eran miembros de la COPRE, así como líderes regionales como Luis Hómez (estado Zulia), Orlando Fernández (estado Lara) y Douglas Jatem(estado Falcón). La misma fue discutida y aprobada en tiempo record, apenas un mes, entre el 20 de noviembre y el 20 de diciembre.

Pareciera que habiendo pasado las elecciones, los parlamentarios se dieron un tiempo para reflexionar, de nuevo, sobre la importancia de la reforma y convencerse de su urgencia y necesidad. Se advirtió sobre la inconveniencia de contrarreformas que intentaran volver al centralismo que se deseaba dejar atrás. “No hay duda que frente a estos planteamientos de descentralización, se han hecho (…) algunas objeciones que a mi juicio no son más que argumentos centralistas solapados – exponía Guillermo Yépez Boscán , diputado por COPEI -. Se ha hablado (…) de una advertencia sobre el surgimiento probable del caudillismo con las nuevas gobernaciones y la posible anulación del poder municipal por parte de aquellas. Quienes así argumentan, anclados en la Venezuela del siglo XIX, parecen olvidar que estamos en la antesala del siglo XXI y que Venezuela es otra. Venezuela no es el país fracturado del siglo pasado, sino el proyecto y la realidad de una Nación integrada gracias a los esfuerzos del propio sistema democrático que queremos perfeccionar(…)No produzcamos una nueva frustración “(CR/DD 28/11/89;2506-2507). Esta intervención recogía el espíritu general que había estado sirviendo de cemento para armar el consenso que obtuvo la aprobación de la reforma para la descentralización : no volver al siglo XIX, enfrentar el XXI con cambios e innovación y, sobre todo, perfeccionar el funcionamiento del sistema democrático que estaba en crisis.

El consenso se logró. Las agrupaciones políticas dominantes finalmente asumieron la urgencia de un cambio reclamado desde hacía más de una década por la provincia venezolana. Se aceptaba el fracaso del llamado “modelo centralista” que representaba “ una pesada maquinaria burocrática que cada día encuentra mayores dificultades para procesar los problemas de distinto orden y alcance que se acumularon (…)” (CR/DD 19/12/89;1571). Era un largo y sinuoso camino – lleno de discusión y sacudimientos -, en el cual la sociedad civil encontraba en la descentralización una fórmula para una mayor participación y representatividad políticas y una respuesta al perfeccionamiento de la democracia (Brewer 1994; 14).

El consenso por la descentralización – frágil como todo arreglo político y social -, se había instalado en la sociedad venezolana. Se hizo presente justo cuando la crisis de la renta se agudizaba y había obligado a introducir políticas de ajuste severas que encontraron el rechazo violento de la población. En adelante, las rupturas y las brechas sociales marcarían el paso de los acomodos sociopolíticos de Venezuela y esa sería, inexorablemente, la atmósfera en la cual debería desempeñarse la nueva reforma .

V I I. ¿ES POSIBLE REVERTIR LA DESCENTRALIZACION DEL PODER DEL ESTADO?

Han transcurrido casi catorce años desde que se inició la gestión de los primeros gobernadores y alcaldes dentro de una atmósfera política de descentralización. Como toda reforma, se encuentra sujeta a la erosión del tiempo pero también a las posibilidades de su consolidación. En ese trayecto cambia la configuración inicial de los actores, varían sus posiciones y se articulan nuevos intereses alrededor de las instituciones creadas a partir de las decisiones logradas en el consenso inicial.

Uno de los objetivos de los consensos sociopolíticos es, más allá de las tensiones que ellos encierran, la obtención de zonas de acuerdos parciales que abran la posibilidad de soluciones discursivas, sobre todo si se trata del campo del desarrollo de valores democráticos(Maihold 1999). Además, se trata no tanto de hacer prevalecer la competencia formal de quien toma la decisión de reforma basado en ese consenso, sino, sobre todo, “más bien es la aceptación social de lo decidido la que se ha vuelto el elemento clave” (Ibidem 388).

Entre 1990 y el presente, Venezuela ha estado sometida a eventos fundamentales de su historia política, económica y social, que han servido para someter al escrutinio colectivo la aceptación de la descentralización como reforma. En ese lapso, es posible identificar dos momentos diferenciados en lo que respecta al mantenimiento o reforzamiento de las bases del consenso inicial: hasta 1998, dominaron la escena política los actores que aprobaron la reforma; luego, irrumpe un nuevo sector de poder que trata de imponer una nueva lógica en el funcionamiento del estado. En cada etapa, la estructura del arreglo formal inicial se ha mantenido vigente pero, sin lugar a dudas, su alcance, orientación y contenido varían sustancialmente. En este último capítulo se ofrece una apretada síntesis del destino del consenso de la descentralización en su fase de ejecución, tratando de visualizar los factores de solidez, pertinencia o debilidad que le acompañan, así como las proyecciones de futuros acuerdos sociales en función de la aceptación de la reforma a partir de su inserción en la conciencia colectiva.

 

 

V I I. 1.  Luna de miel y  la obligación de convivir

Extraña luna de miel les tocó vivir a los primeros gobernadores y alcaldes electos de Venezuela. Sus dos  años iniciales coincidieron con el desarrollo de las políticas de ajuste que intentaban hacer flotar las menguadas capacidades financieras del estado para cumplir con sus compromisos mínimos. También tuvieron que enfrentar los intentos de golpe de estado de febrero y noviembre de 1992, movimientos militares que dejaron gravemente herida la legitimidad del pacto fundacional de la democracia venezolana . En el año siguiente,1993, se produjo la destitución del Presidente Carlos Andrés Pérez. Pudiera conjeturarse que, gracias a la descentralización, sobre todo a la existencia de gobernadores de estado electos por la población, no se logró romper el hilo constitucional; estos actores políticos, identificados sistémicamente con los valores de la democracia, no se plegaron al golpe y, por el contrario, sirvieron de amortiguadores para asimilar los sucesos. Así, la legitimidad se había perdido nacionalmente, pero se mantuvo en los gobiernos subnacionales.

PACTO POR LA REFORMA

El 10 de agosto de 1990, veinticinco personalidades del país, encabezadas por Arturo Uslar Pietri, Jacinto Convit, Miguel Angel Burelli Rivas, Domingo Maza Zavala y José Vicente Rangel ( hoy Vicepresidente de la República), entre otros, dirigieron una comunicación al Presidente de la República, al Congreso Nacional y a los partidos políticos, urgiéndoles la necesidad de introducir reformas en la administración pública para poder superar la peligrosa situación que vivía el país. Entre tales reformas, se instaba a llevar adelante la descentralización de la administración pública. La respuesta inmediata del entonces Presidente, Carlos Andrés Pérez, recogió las sugerencias y planteó la firma de un Pacto Nacional para la Reforma. El Pacto fue firmado por los partidos políticos y el gobierno nacional, en Caracas, el cuatro de diciembre de ese mismo año, quedando la COPRE encargada de promover el proceso y servir de estructura de apoyo, seguimiento y evaluación (COPRE 1993). El Pacto fue recibido con “una mezcla de parco optimismo en algunos sectores y de escepticismo en otros” (Blanco 1993;438), lo que supondría el constante despliegue de acuerdos parciales para lograr que algunas de las reformas propuestas se concretaran.

Muy pocas reformas pudieron cristalizar. La crisis venezolana se agudizó y no ha cesado hasta hoy. Sin embargo, las disposiciones sobre la descentralización continuaron su camino, a pesar de tener  que enfrentar situaciones adversas que ponían en duda su irreversibilidad.

Los primeros pasos para impulsar la descentralización estuvieron soportados en un “itinerario” que la COPRE había diseñado en 1989 a los efectos de adoptar las principales medidas que dieran piso al proceso(COPRE 1989). Una propuesta fundamental sería la promoción de un acuerdo entre el Poder Nacional y los gobernadores “para definir un programa concertado de delimitación y transferencia de competencias y servicios y unos mecanismos de coordinación para la formulación y ejecución de los planes administrativos” (Rachadell 1990;5).

EL ITINERARIO DE LA DESCENTRALIZACION

Dos años después, en 1992,  la COPRE (1992) presentaría un balance de la descentralización y un itinerario renovado para profundizarlo. Entre los logros fundamentales destacaban, como era de esperarse, el éxito de las elecciones de gobernadores y alcaldes en veinte estados y 269 municipios, lo que ofrecía un terreno auspicioso para las negociaciones entre los niveles de gobierno. Las nuevas autoridades habían posibilitado la creación de Comisiones de Reforma en cada entidad federal, con lo cual se podría ampliar el espacio de los cambios con una mayor participación de los actores locales. También se resaltaban los avances en materia de trasferencias de competencias, toda vez que las entidades federales habían comenzado a solicitarlas .  Estados como el Zulia había asumido los servicios portuarios, la administración del Puente sobre el Lago de Maracaibo – servicio insignia de esa localidad – y la explotación de las salinas, el estado Aragua estaba pronto a asumir la administración de la Autopista Regional del Centro mientras que el estado Carabobo había asumido en 1991 la competencia exclusiva del Puerto de Puerto Cabello, principal terminal de carga marítima de Venezuela.

A pesar del impulso inicial, eran magros los resultados en materia fiscal toda vez que los estados continuaban sin administrar recursos propios y apenas se venía incrementando el Situado Constitucional en un punto porcentual anual, hasta llegar al 20% del presupuesto nacional en 1994, como en efecto se logró. Las trabas de la burocracia central para impedir la transferencia de competencias, también era factor denunciado en las limitaciones del proceso, por cuya razón las relaciones intergubernamentales se tornaban en variable de atención central. Habría que acelerar la reglamentación de la descentralización y la aprobación de disposiciones fiscales para impedir la frustración de los gobernantes electos y, con ellos, de la población que los había elegido.

EL NUEVO LIDERAZGO TERRITORIAL Y LOS GRUPOS DE INTERES

No cabe duda que los procesos de descentralización generan nuevos liderazgos territoriales. Los más notorios son los gobernadores y alcaldes electos, los cuales pasan a ser los protagonistas de una nueva historia política. Este protagonismo se sustenta en el hecho de que una estructura de estado descentralizada se caracteriza por la pluralidad de centros políticos que la diferencia del estado centralizado, lo que demanda una labor interpretativa a la hora de construir un equilibrio entre la unidad y la pluralidad (Linares Benzo 1995). Así, la nueva relación de los entes federados a partir de la nueva fiscalidad y de las elecciones directas, genera soberanías compartidas que deberán estar sometidas a normas explícitas en la constitución y las leyes( Affonso 1998).

En el caso venezolano, la elección alteró, inequívocamente, la dinámica del sistema político en lo que atañe a la distribución y legitimidad del poder. Fueron electos gobernadores pertenecientes a partidos diferentes a AD y COPEI: en 1989, tres de veinte y para 1995 ascendía a siete de veintidos. De aquellas elecciones surgieron nuevos liderazgos visibles a nivel nacional en donde se encuentran nombres como los de Henrique Salas Romer, Andrés Velásquez y Oswaldo Alvarez Paz, quienes fueran luego candidatos a la Presidencia de la República en 1998 el primero y en 1993 los segundos. Los liderazgos territoriales lograron convertirse en factores de tensión en las estructuras de los partidos venezolanos por lo que tuvieron que ser forzosamente reconocidos como parte natural y tendencial de la política venezolana (Arenas y Mascareño 1997). Ante una realidad tan evidente, los partidos reaccionaron a los efectos de reacomodar sus maquinarias. Acción Democrática, por ejemplo, creó la Comisionaduría para la evaluación de la gestión de gobernadores y alcaldes, a la vez que procedió a una reforma estatutaria que perseguía incrementar el poder decisional de sus instancias estadales y locales (Ellner 1996). En este sentido, el Secretario de Organización de AD , Lewis Pérez, declararía que “ se eliminan las imposiciones a dedo ya que todos los que aspiren (a formar parte del CEN) tendrán que viajar hacia las seccionales a luchar por su candidatura (El Globo 6/2/96:3).  Había, por supuesto, mucha distancia entre el dicho y el hecho en cuanto a la apertura de AD hacia una mayor democracia interna signada por los nuevos liderazgos; no obstante, la tensión entre el centralismo democrático y la territorialización de la política partidista había quedado sembrada.

Igual movimiento se suscitó en el partido socialcristiano COPEI. “Un cambio en los esquemas de los partidos incluyendo a COPEI, que propicie una mayor autonomía a las provincias y deseche las prácticas que colocan las decisiones fundamentales en la estructura nacional exclusivamente” sería la argumentación de Aldo Cermeño, gobernador electo del estado Falcón entre 1990-1995, quien luego sería Coordinador de Organización de COPEI (En Arenas y Mascareño ;47). Mientras tanto, el MAS discutió la federalización del partido, tesis aupada por el gobernador del estado Aragua, Carlos Tablante, líder regional de ese partido.

La irrupción en la escena de los nuevos líderes, condujo a la creación de instancias para la agregación de intereses territoriales. En primer lugar, se fundó, en 1994, la Asociación Venezolana de Gobernadores y luego, en 1996, la Asociación Nacional de Alcaldes. También se incorporaron a la lista la Asociación Nacional de Asambleas Legislativas Estadales, la Asociación Nacional de Procuradores de Estados y la respectiva de los Contralores. Esta tendencia asociativa expresaba la conformación de nuevos bloques de poder con asidero en la variable territorial. Todas ellas se entramaban, a su vez, con los grupos sectoriales y con los intereses comunales que hacían vida en cada entidad federal y municipio.

Los cambios introducidos en el sistema electoral venezolano a partir de la descentralización, abrieron nuevos campos de conflicto que no eran manejados por las elites tradicionales, por lo que se tendrían que imponer mecanismos alternativos de conciliación populista basados en la configuración geográfica del nuevo mapa de preferencias electorales( Alvarez 1996). A pesar de las fuertes resistencias y oposiciones que surgieron en el camino de la aplicación de la descentralización, es conveniente destacar que el potencial conflicto de disgregación del poder que encerraba la elección de los gobernadores no se hizo presente. Al contrario, en un balance general, puede sostenerse que las relaciones intergubernamentales hasta 1998  tendieron a ser más cooperativas que conflictivas (Stambouli 2002).

En adelante, las agrupaciones y liderazgos surgidos al calor de la descentralización, se convertirían en un factor preponderante de las bases del consenso que previamente se había estructurado: se constituirían en su mejor defensa.

LAS REIVINDICACIONES FISCALES DE LAS REGIONES

Así como el poder político territorial incrementaba el sostenimiento del consenso originario, el mejoramiento de la base fiscal alimentaría el poder burocrático del liderazgo a  nivel de los gobiernos estadales y municipales. La primera reivindicación negociada y obtenida fue, además de incrementar el Situado Constitucional desde 15% al 20%, el Decreto-Ley que regularía los mecanismos de participación de los estados y municipios en el producto del Impuesto al Valor Agregado. Esta norma, dictada por el Presidente de transición, Ramón J. Velásquez, ex presidente de la COPRE y abierto defensor de la descentralización, permitió crear el Fondo Intergubernamental para la Descentralización, FIDES, institución que permitiría transferir importantes fondos a estados y municipios para financiar proyectos asociados a las competencias asumidas. El FIDES fue el primer organismo público cuyo directorio contó con mayoría de representantes de las entidades federales y los municipios, con lo cual se continuaba refrendando las premisas del acuerdo inicial. Igual impacto reivindicativo generó la aprobación en noviembre de 1996 de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales, LAEE, derivadas de la explotación de minas e hidrocarburos en cada estado. Se trataba de una vieja previsión constitucional establecida en el texto de 1961 pero detenida por el centralismo dominante. La LAEE representó una verdadera reivindicación regional, en especial de los estados  petroleros que , como el Zulia, fueron abanderados de tal reforma. A su cabeza estaría el gobernador de esa entidad, el Coronel ® Francisco Arias Cárdenas, quien participó en el intento de golpe del 4 de febrero de 1992 y luego fue electo gobernador de esa entidad en diciembre de 1995.  Intervenía el Diputado por AD Edgar Vallé Vallé en la sesión inicial de la ley afirmando que “El proyecto(…)viene a materializar un viejo anhelo de la casi totalidad de las regiones que forman esta unión republicana llamada Venezuela, para que se les haga justicia y de alguna manera se sincere el enunciado de régimen federalista que existe consagrado en la Constitución” CR/DD 04/07/96;1900). Tal fue la efusividad que rodeó la discusión de este instrumento que fue aprobado en apenas cuatro meses, con sonados aplausos en la sesión final(CR/DD 27/11/96;.28). Para finales de 1998, la proporción de las finanzas territoriales en relación al presupuesto nacional se había incrementado desde el 17% en 1989, antes de iniciarse la ejecución de la reforma, hasta 29%. Aún no se alcanzaba en términos fiscales un nivel de federación maduramente descentralizada, pero era el comienzo para un futuro pacto federal.

LA CONTRARREFORMA SIEMPRE PRESENTE

A pesar de los incentivos que inicialmente introdujera la reforma y superada la crisis institucional de los años 1992 y 1993, las relaciones intergubernamentales se tornaron particularmente tensas toda vez que disminuyeron, paulatinamente, las posibilidades para concretar la transferencia de competencias, en especial las de salud y educación, al tiempo que disminuían las posibilidades para coordinar el proceso entre las instancia centrales y los gobiernos subnacionales. Mientras, el poder central se atrincheraba, acompañado de posiciones que comenzaban a advertir sobre los peligros de la desintegración nacional producto de la anarquía que generaba la descentralización. Uslar Pietri, el mismo intelectual que encabezara el  grupo de notables en el Pacto Nacional por la Reforma en 1990, habría hablado agriamente sobre la vocación de caos que se expresaba con la descentralización (El Nacional 05/01/97; A-6), sosteniendo que “la descentralización ha pronunciado el carácter caótico que ha caracterizado a la administración pública “(El Nacional 25-5-97; A-4), advirtiendo que se había entrado en un proceso de desarticulación del aparato nacional y de atomización del poder, lo que reclamaba una dirección nacional eficiente. En esa línea, el entonces Presidente de la República, Rafael Caldera, salía al paso acusando a la descentralización de instrumento para el clientelismo y que su objetivo como presidente era descentralizar, pero en forma armónica. Voceros de COPEI llamaban la atención sobre las desviaciones de la descentralización, llamando “reyezuelos” a los gobernadores (El Universal  30-1-97; D-2). También en AD aparecían voces que asociaban a la descentralización con la anarquía(El Globo  25-6-97; 20).

A todas luces, factores fundamentales de la elite del país habían iniciado un ataque al “lado feo” de la descentralización, lo que traducía un alto grado de incomprensión con los objetivos originalmente planteados. Se trataba de un esquema de reparto del poder que encontraba lógicas resistencias en la conciencia nacional, por acción u omisión.

Mientras, el gobierno de Caldera (1994-1998) tendría que transitar un camino de espinas, con un país fracturado y dirigido al despeñadero, a pesar de los llamados al diálogo entre el estado y los actores sociales como medida para conjurar los impactos de los golpes de estado de 1992. “ No es lograble un consenso global sobre todos los aspectos del desarrollo”(CORDIPLAN 1995;33), se afirmaría en el documento “Un Proyecto de País. Venezuela en Consenso” que sirvió de base programática al gobierno en aquel difícil período.

En esas circunstancias se arribó a las elecciones de 1998. La descentralización había entrado en una zona pantanosa, de dudas acerca de sus bondades y de restricciones  en cuanto al avance de los servicios y las finanzas. Se requeriría, en adelante, la incorporación de nuevas energías y esfuerzos inéditos para contribuir a la búsqueda de nuevos consensos que apuntalaran el camino transitado. Como se verá, hasta hoy, esas energías no se han logrado.

V I I. 2.  La recentralización del poder o la ruptura del consenso original

El Teniente Coronel ® Hugo Chávez llegó al poder montado sobre la ola de la profunda crisis económica y del descrédito de los partidos. Su triunfo fue la lápida del Pacto de Punto Fijo de 1958. Sus principales consignas de campaña, “ arrasar con las cúpulas podridas” o “freiré las cabezas de AD y COPEI”, advertían sobre el quiebre de un proceso político y el inicio de otro. Una nueva elite había asumido el poder del estado en Venezuela y su conformación fundamental, materializada en el nuevo partido Movimiento V República, poco tenía que ver con aquella que posibilitara el consenso inicial que dio marcha a la descentralización del país. El MAS y La Causa R, partidos que habían apoyado a Chávez y formado previamente parte de la generación de gobernadores electos, dejarían prontamente la nueva alianza. El partido Patria Para Todos, PPT, quien contaba en sus filas con un ex alcalde de Caracas, Aristóbulo Istúriz, se radicalizaría y terminaría denostando de la descentralización y, sobre todo, avalando la centralización autoritaria del presidente. El Coronel ® Francisco Arias Cárdenas, compañero de Chávez en la intentona golpista de 1992 y factor fundamental en la alianza de 1998, siendo gobernador reelecto del estado Zulia, daría un paso atrás al observar con preocupación los primeros síntomas de recentralización. En el mismo comienzo del nuevo gobierno, Arias Cárdenas anunciaba “una rebelión cívica contra la ofensiva centralista del Presidente”, título de una noticia de gran impacto que saliera el día 28 de marzo de 1999 ( El Universal; 1-10), luego de que el Presidente Chávez, en un largo discurso en la noche del 25 de marzo, se había referido en tono duro a los gobernadores, anunciándoles que no habría flujo de dinero a las regiones pues ya bastaba de corruptelas y desorden. Arias respondería diciendo que “ corremos grave riesgo si se trata de frenar el proceso. Ningún estado podrá soportar una vuelta al modelo centralista(…) decir que no habrá un bolívar para las gobernaciones es ahogar al Zulia. No podemos aceptar distorsiones en un proceso que marcha hacia la constitución de gobiernos provinciales fuertes. No podemos aceptar que se paralice el flujo de recursos al estado por desconfianza”(Ibid; 1-10).

Didalco Bolívar, gobernador reelecto del estado Aragua y líder del MAS, presentó en enero de 1999, siendo Presidente de la Asociación de Gobernadores de Venezuela, sus ideas federalistas etiquetadas como “Un concierto fiscal para la Venezuela de 2000”, las cuales traducían nuevas relaciones intergubernamentales y la implantación de una base tributaria para los estados(El Universal 27-1-99;1-16). Tres días después, Bolívar renunciaría a la Presidencia de la Asociación producto de la escasa acogida de sus propuestas en el seno de la nueva alianza, el Polo Patriótico, liderada por Chávez (El Universal  30-1-99;1-17). El gobernador de Aragua ha continuado apoyando el gobierno de Chávez pero, con discreta distancia, diría tiempo después en un seminario sobre la descentralización efectuado en Caracas, que había engavetado sus ideas federalistas pues observaba que no tenían sentido alguno ante un clima de dominio centralista ( Bolívar 2002).

LA NUEVA CONSTITUCIÓN: MITOS Y REALIDADES DE LA DESCENTRALIZACION

La Asamblea Nacional Constituyente se instaló el 3 de agosto de 1999. Su composición reflejaba la nueva estructura de la elite en el poder, lo que se traduciría en un giro evidente respecto a las posibilidades de un consenso alrededor de impulsar el proceso descentralizador. En un estudio efectuado por el diario El Universal acerca del grado de inclinación de los miembros de la Asamblea Constituyente hacia la descentralización, los resultados fueron los siguientes: a) el mayor índice de aceptación se registraba en los miembros del MAS, 60%, mientras que en el Movimiento V República (MVR), principal sostén del gobierno, ésta era de apenas 31%; b) El MAS apoyaba la autonomía de los gobernadores en un 55%, mientras que en el  MVR era de apenas 29%; c) Finalmente, en relación a la autonomía de los municipios, en el MAS el apoyo era de 100%, pero en el MVR también era muy alto, con el 77% de aceptación(El Universal 3-8-99; 1-10). Las cifras reflejaron con bastante precisión lo que sería el comportamiento futuro de la alianza respecto a la descentralización: un esquema basado más en la idea de la “participación” a nivel comunitario, por encima de las autoridades estadales, con lo cual se entraba en otra forma de entender y asumir la descentralización que inicialmente había surgido del consenso de 1989.

La nueva Constitución, llamada por Chávez “Bolivariana”, mantuvo el carácter federal de la República, agregándole el término” descentralizado”. Los constituyentes incorporaron la novedad de un Consejo Federal de Gobierno que sesionaría con presencia de los tres niveles de gobierno y del cual dependería un fondo de compensación interterritorial. A su vez, en las disposiciones transitorias, se previó la creación de la hacienda pública estadal, como instrumento para fortalecer las finanzas de las entidades federales. Casi cuatro años después, las anteriores previsiones para profundizar la descentralización han sido cumplidas. Adicionalmente, como una clara medida de recentralización, la nueva Constitución dispuso que el Situado Constitucional  oscilaría en una banda de entre el 15% y 20%. Finalmente, fue eliminado el carácter bicameral del parlamento, carácter que pertenece a la tradición de los estados federales, con lo cual las entidades federales perdían su representación igualitaria para la construcción de las leyes del país y la defensa de los intereses de la provincia en dichas leyes.

RUPTURA DEL CONSENSO POR LA DESCENTRALIZACIÓN

La proporción de los recursos territoriales (estadales y municipales) en relación al presupuesto nacional han caído dramáticamente desde un 29% en el año 1998 hasta 22% en los actuales momentos. A ello se suma el hecho de que el Ejecutivo Nacional ha acumulado una cuantiosa deuda con los territorios al no trasferirle cuotas del Situado, del FIDES o de la Ley de Asignaciones Especiales que normativamente les corresponde. Cuatro mil quinientos millones de dólares es la deuda acumulada por el gobierno central con los gobiernos territoriales, declaraba recientemente el Presidente de la Asociación Nacional de Alcaldes(Bijani 2003). Esto indica una elocuente concentración del poder, coherente con el proyecto político cargado de personalismo y autocracia del actual Presidente venezolano. En esa vertiente, la subordinación de los poderes constituidos ha diezmado el equilibrio característico de los gobiernos republicanos (Gómez y Arenas 2001). De esta manera, “la personalización del poder político se muestra de este modo como inhibidora de las posibilidades de construcción de ciudadanía y negadora de la necesaria horizontalización del poder a partir de procesos como el de descentralización” (Ibid;114). Es importante saber que para la nueva elite de gobierno, la reforma del estado no constituyó el centro de sus prioridades pues, en su esquema ideológico, lo dominante sería la transformación del mismo. En esa óptica, una instancia de conciliación de intereses como la COPRE no tenía cabida: la Comisión fue suprimida al comienzo del gobierno revolucionario.

Existe una clara contradicción entre la retórica federalista-descentralizadora de la actual Constitución y la línea recentralizadora de la nueva elite de poder. Los gobernadores y alcaldes, otrora líderes del proceso de descentralización, se encuentran replegados, ocupados de resolver los problemas domésticos de sus aparatos de gobierno, a sabiendas de que no tiene sentido gastar energías enarbolando la bandera federal.

Para el gobierno de Chávez, la tensión fundamental no es con la descentralización; por ello no asume las negociaciones propias de todo modelo federal. Por encima de ello, priva un concepto ideológico de sociedad que se pretende imponer desde el estado y, en consecuencia, el problema es con la sociedad venezolana misma que, hasta los momentos, se resiste a renunciar a los valores democráticos adquiridos a lo largo de décadas de ejercicio de la tolerancia.

En un momento histórico de la humanidad en que “los ciudadanos de todo el mundo reivindican mayor autonomía e influencia en las decisiones de sus gobiernos”(Banco Mundial 2000; 107), la elite que hoy gobierna en Venezuela se empeña en ir en sentido contrario, haciendo resurgir viejos esquemas decimonónicos de autocracia que se creían desterrados.

Esa contradicción histórica hace posible augurar severas crisis de dirección jerárquica en Venezuela, toda vez que el poder desparramado a través de la descentralización y el fortalecimiento de la sociedad civil organizada, sirve cada vez más para enfrentar la complejidad, lo cual echa por tierra las pretensiones de una planificación racional centralizada. El creciente fraccionamiento de los cuerpos políticos a nivel regional y local, hace cada vez más complejo el control legal y el ejercicio democrático en las decisiones político-administrativas (Vallespín 2000;135). ¿Hasta dónde se ha institucionalizado la descentralización del federalismo centralizado venezolano como medio para regular las relaciones entre los niveles de gobierno y de estos con la ciudadanía?, es una interrogante que no tiene respuesta fácil en los actuales momentos. Mientras tanto, la población espera salidas que la reinserte en el camino de la tolerancia, valor que tiene en la  descentralización un factor de primera magnitud para crear una mejor cultura democrática.

CONCLUSIÓN

La introducción de alteraciones sustantivas en la orientación de las estructuras públicas, exige la construcción de sólidos consensos sociopolíticos que le confieran un mínimo de viabilidad a los cambios que se pretenden. Como en todo consenso, es el poder su principal sustancia, el cual se distribuye de manera asimétrica entre aquellos actores que tienen el privilegio de acceder a las decisiones fundamentales que orientarán los resultados.

La descentralización del poder en un federalismo centralizado como el venezolano, es, inequívocamente, una alteración radical en el perfil del estado y de su administración pública. Fue este el propósito que persiguieron las reformas pactadas entre 1984 y 1989. Para ello, hubo de concretarse un acuerdo básico en el cual concursaron los partidos, principales actores del sistema político moderno, el parlamento y la sociedad civil territorial – dirigentes provinciales y locales – , teniendo a la COPRE como telar institucional que, con dificultades, maniobró para entretejer los hilos del poder y darle nueva forma a un estado que, habiendo querido ser federal y descentralizado al inicio de la República, terminó amoldándose a los patrones centralizadores de los federalismos formales que cristalizaron en América Latina en las primeras décadas del siglo XX, tal como lo afirmara Carmagnani.

Pudiera pensarse que el consenso de los ochenta no fue efectivo porque los resultados de la descentralización, catorce años después, distan de aquellas metas doradas de eficiencia y democracia que inspirara el diseño original de la reforma. Sin embargo, no es conveniente detenerse sólo en aquellas promesas; es necesario ser más acuciosos, despejar las ramas caídas que el tiempo produce y mirar hacia las nuevas raíces del poder en Venezuela, aquellas que, débiles aún, son capaces de oponer resistencia a las pretensiones autocráticas de hoy para concentrar de nuevo el poder. En ese sentido, la distribución del poder para la mejor administración del estado lograda por aquel consenso, introdujo un factor adicional de contrabalanza al exacerbado centralismo muy propio de los gobiernos de América Latina. Pudiera decirse, finalmente, que la virtud de ese  tipo de consenso, logrados en cierto grado y no para siempre, al decir de Bobbio, hay que juzgarla más por lo que evita al introducir nuevos equilibrios en el poder que por los resultados visibles y rimbombantes que de él se esperan. Sus logros pertenecen más a la realidad de la política que a las pretensiones del idílico paraíso de la eficiencia administrativa.

 

NOTAS

 

(1) El Federalista es el nombre de la publicación en forma de libro de una serie de ochenta y cinco artículos escritos por Alejandro Hamilton,  Santiago Madison y  Juan Jay en tres periódicos de New York entre 1787 y1788. Hamilton y Jay formaron parte de la Convención de Filadelfia; Jay ocupaba el cargo de Secretario de relaciones exteriores en el gobierno de la Confederación (Velasco 2001).

 

(2) Superada la segunda Guerra Mundial y estando en expansión el Estado de Bienestar, se celebró en 1954 la “Conferencia Bicentenal sobre Federalismo”, convocada por la Universidad de Columbia. Con la asistencia de estudiosos europeos y americanos del tema, se declaraba como principio general de los sistemas federales maduros que “ el federalismo(…) presenta el problema del hombre libre que busca alcanzar el mayor bien posible de la inevitable mezcla de elementos de centralización y descentralización”  (Macmahon 1959;17).

 

(3) Este problema se encuentra en la base de la formulación federal prevista en la Constitución venezolana de 1961 y que será objeto de estudio más adelante.

 

(4) Como se verá, en la construcción del consenso para la descentralización en Venezuela, este aspecto cobró un valor particular en el diseño del mecanismo que operaría la búsqueda del consenso.

 

(5) Este fue una de los argumentos para  el consenso de la descentralización en Venezuela.

 

(6) Diario de Debates de la Convención Nacional, serie 3ª, nº 64, Valencia, 30/7/1858, en Gabaldón,(Ed.) 1987,p.81.

 

(7) Teodoro Petkoff del Movimiento al Socialismo, MAS; Marco Tulio Bruni Celli de Acción Democrática, AD; Ramón J. Velásquez, reconocido historiador e intelectual venezolano cercano a AD y quien sería

Presidente de la transición venezolana en 1993; Ramón Escobar Salóm, Canciller en los gobiernos de AD, Eduardo Fernández del partido Socialcristiano COPEI; David Morales Bello de AD; Américo Martín, dirigente de Izquierda; Monseñor Ovidio Pérez Morales; Argelia Bravo de la izquierda radical; Allan Brewer Carías y Juan Carlos Rey, ambos académicos y analistas políticos.

 

(8) Es el Pacto acordado por Acción Democrática, el Partido Socialcristiano COPEI y Unión Republicana Democrática, URD, el 31 de octubre de 1958, para garantizar un programa mínimo durante el período de gobierno 1959-1964, el primero de la naciente democracia. El mismo se convertiría en símbolo del modelo político que se prolongaría hasta 1998. Punto Fijo se llamaba la casa donde vivía Caldera, lugar donde se concretó la firma ( Ver: Rafael Caldera, 1999;141-150).

 

(9) Para algunos autores, la crisis de legitimidad por la que atraviesa el sistema político venezolano desde los años setenta es expresión de orígenes más remotos en la historia del país: la crisis se encontraba en el mismo momento que se iniciaban los intentos democráticos en los años cuarenta toda vez que “ las ideas de “ libertad” y “modernización” representarían revestimientos de nuestra cultura (…) vale decir, no tuvieron un rol constitutivo e inmanente(…) el rentismo petrolero –visto de modo pesimista o de modo pragmático- , se convirtió en una matriz explicativa que inhibió la capacidad de comprensión desde otras posibilidades” (Astorga 1995; 14).

 

(10) Sobre la idea de normalidad histórica, en contraposición a la de crisis, ver  Burckhardt (1980).

 

(11)Corpozulia(1970);Corporiente(1971);Corpoccidente(1972);Corpollanos(1982);Corpocentro(1983).

 

(12) Los presidentes de corporaciones de desarrollo, al inicio de los ochenta, se movilizaron para defender el esquema regional. En 1981 se efectuó la IV Asamblea Anual de la Asociación Latinoamericana de Corporaciones de Desarrollo en la ciudad de Cumaná, bajo la presidencia de Fernando Chumaceiro, líder zuliano que presidía a Corpozulia. En 1982 se llevó a cabo en Maracaibo, estado Zulia, el evento nacional “El Desarrollo Regional en Venezuela. Pasado, Presente y Futuro”, en el cual se insistió sobre el anacronismo del modelo de estado centralista (Chumaceiro 1982). En ese año, los presidentes de Corporaciones refrendan un documento público difundido por los medios de comunicación, donde se defendían las reivindicaciones regionales. En 1983, se realiza en Barquisimeto el Primer Congreso Nacional de Desarrollo Regional, en el cual se aprueba el documento “Declaración de Barquisimeto”, cuyo contenido denunciaba la crisis del modelo centralista.

 

(13) Fedecámaras, en tanto que cúpula empresarial del país, se constituyó en el  principal interlocutor de las políticas económicas ante el estado.

 

(14)  “ Radicado en la ciudad de Acarigua, pero con una  influencia y unos intereses económicos que se extienden a gran parte del estado Portuguesa y sus alrededores, el “grupo Acarigua”( en alusión al nombre de la principal ciudad del estado Portuguesa) constituye un buen ejemplo de la gestación de una burguesía regional a partir de la actividad productiva agrícola(…) Bajo la influencia de este núcleo gravita una periferia de productores agrícolas y empresarios comerciales y agroindustriales locales, cuyos intereses corporativos o regionales pretende representar, y en la que se incluyen también funcionarios o administradores de empresas de origen nacional y extranjero (Llambí 1986;69)

 

(15) Los resultados de la consulta se encuentran compilados en el libro “Documentos para la Reforma del Estado “,Vol. I “El Liderazgo Nacional”, editado por la COPRE  en marzo de 1986. Para comodidad de consulta, en el texto se refiere la sección del libro y sus páginas, cada una de las cuales se vincula con la opinión de cada líder.

 

(16) Gonzalo Barrios, Presidente de AD, y Manuel Peñalver, Secretario General, eran opuestos a otra candidatura de Pérez. Estos ocupaban el lugar nº 1 y nº4 en la jerarquización de los líderes de ese partido mientras Carlos Andrés ocupaba el segundo lugar, de acuerdo al estudio realizado por Coppedge (1988)

 

(17) En el argot popular venezolano se dice que cuando una persona no quiere que se le identifique con determinada posición, opta por “pasar agachado” . En este caso, Pérez “pasó agachado” en el tema de la descentralización.

 

(18) La descentralización pudo no haber cristalizado, lo cual formaba parte de las probabilidades en la ocurrencia de eventos complejos como el que se analiza. Por ello se insiste en la importancia que reviste el

estudio de las condiciones históricas, de las posiciones de los actores y de las ideas presentes en el ambiente de una determinada reforma, para poder entender el proceso que conduce a un acuerdo específico que permite introducir cambios sustantivos en la conformación y desempeño de las estructuras públicas.

 

(19) En alusión a posiciones como las de Herrera Campins y Gonzalo Barrios.

 

(20) Isaías Medina Angarita fue Presidente de Venezuela entre 1940-1945. Era militar prominente surgido del ejército profesional creado durante la dictadura de Juan Vicente Gómez . Junto con el anterior Presidente, General Eleazar López Contreras (1936-1940), abrió compuertas hacia la transición democrática en Venezuela.. Fue derrocado por un golpe cívico-militar en el cual participó Acción Democrática.

 

(21) Miembros fundadores del MEP, cuando pertenecían a AD en los años cuarenta, asumieron la defensa de la elección de los gobernadores en la Constituyente de 1947.Su tesis fue derrotada por el ala centralista liderada por Rómulo Betancourt. Sólo se incluyó una disposición que permitía la consulta de su conveniencia en los próximos dos años. Esta consulta nunca se realizó porque el gobierno de AD fue derrocado en noviembre de 1948.

 

(22) Se registran cinco etapas en la creación y desempeño de las Comisiones de Administración Pública en Venezuela: la primera, durante la presidencia de Rómulo Betancourt(1959-1964); la segunda bajo la regencia

de Raúl Leoni(1964-1969), una tercera con la presidencia de Rafael Caldera (1969-1974); la cuarta con Carlos Andrés Pérez y la quinta, cuando se advierte una tarea de reforma administrativa ya deteriorada y sin aliento, bajo el mandato de Luis Herrera Campins( COPRE 1990 )

 

(23) Dentro del grupo de actores consultados se encontraban líderes regionales. Algunos de ellos habían sido gobernadores tales como Pedro Cabello Poleo (estado Monagas), Omar Barboza(estado Zulia) y Juan Pedro del Moral(estado Portuguesa). Otros eran pioneros del desarrollo regional, como Froilán Álvarez Yépez, presidente-fundador de FUDECO.

 

(24) La Ley Orgánica de Régimen Municipal fue promulgada en 1978, utilizándose las previsiones del artículo 137 de la Constitución. Si bien es cierto que se trató de un paso importante, su implantación no tuvo el suficiente peso como para alterar sustancialmente el omnímodo centralismo imperante.

 

(25) Rachadell es especialista en derecho administrativo y había formado parte de sucesivas Comisiones de Administración Pública desde los años setenta, habiendo sido su presidente en 1982. En posteriores conversaciones, ha insistido sobre la importancia que tuvo la apuesta por esa elección como estrategia política para derrumbar resistencias ante la descentralización.

 

(26) Por ejemplo, se discutió si la Ley debía o no contener normas acerca del período de gestión de los gobernadores. Finalmente, se decidió remitir a otro instrumento legal este tema. También hubo diferencias acerca de si se procedía a la reelección inmediata o se dejaba transcurrir dos períodos como era la tradición presidencial. Se optó por un período de tres años con posibilidad de una reelección.

 

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