Documento preparado para el Taller de la Alcaldía metropolitana de Caracas. 2013

INTRODUCCIÓN

Los sistemas de gobierno metropolitanos, de distintas facturas y diseños, emergen no de diseños técnicos puros sino de la más profunda base normativa de las sociedades que las contienen. De eso se trata la construcción de gobernabilidad; de unas condiciones sine qua non que se desarrollan y cimientan o que, en algún momento de la historia de un país, pueden extraviarse. La hipótesis que se propone para analizar la gobernabilidad (o su ausencia) en el caso del Área metropolitana de Caracas es la del extravío de esas condiciones, que alguna vez existieron. No hay tiempo ni espacio para un análisis académico profundo del asunto. Por ello, en este documento, que es para la reflexión y la provocación de una discusión más allá del terreno técnico sobre la ciudad, apelamos a un artificio que puede ser útil. Buscaremos “Pistas” en la historia de la ciudad a ver que encontramos, siempre a sabiendas de que lo que buscamos son rastros de cimientos de acuerdos sociales que hayan soportado o puedan soportar la gobernabilidad metropolitana, que es de lo que trata el tema central del trabajo.

Si en definitiva, el arca pérdida para la conversión del AMC en una “moderna”, pujante y competitiva ciudad es la “obtención” de gobernabilidad, vale la pena indagar sobre una pregunta que puede contribuir con la reflexión: ¿“fue Caracas gobernable en algún momento? Y si se logró, ¿cuáles fueron las circunstancias que lo permitieron?

Por comodidad, para hablar de “lo moderno” nos ubicamos a partir del momento en que, para algunos historiadores e investigadores políticos[1], se inicia el proyecto moderno de la República: 1936, luego de la muerte de Gómez. Sobre todo, es así pues, con el Programa de Febrero de López Contreras, los historiadores contemporáneos ubican el inicio del proyecto democrático venezolano. En todo caso, en el documento referido exclusivamente al Proyecto de Modernización venezolano[2], se profundiza en esta discusión, central en la comprensión de las interrogantes planteadas.

PISTA I

Hacia 1936, el viejo orden urbano entra en crisis. Esto afirma Federico Villanueva en su trabajo “La casa azulada. El urbanismo de Caracas moderna”[3]. Es decir, hace casi setenta años, también podíamos hablar de una “crisis” de la ciudad capital. Esta se catalogaba de crisis en el orden urbano, ejemplificada con la emblemática “bola de acero” que demolió el añorado “Hotel Majestic” en 1946. A partir de ese momento, dice Villanueva, comienza la transformación radical de la estructura urbana, en un “agudo proceso de metropolización-modernización que aún persiste”. Hasta 1971, la población de Caracas se multiplica por 9, la necesidad de transporte por 8,5 y el área de la ciudad por 6.

PISTA II

En su conocida obra “Estado. Crisis y reforma”, editada en 1982, Brewer C. hablaba de “la crisis institucional de Caracas”, la cual se expresaba en dos sentidos: la crisis de centralismo regional y metropolitano y la crisis de descentralización política. Estas crisis generaban, a su vez, tres problemas: la ausencia de un gobierno único en Caracas; la ausencia de un gobierno integral de la ciudad capital y el centralismo de Estado y ausencia de descentralización política en el país. Por todo ello, recomendaba una urgente reforma institucional para mejorar la calidad de vida de la ciudad y controlar su crecimiento. Si se continuaba con la base institucional que databa del siglo XIX, Caracas seguiría siendo “ingobernable”, provocando la frustración de quienes pretendieran gobernarla.

Entonces, si para hace un poco más de treinta años ya existía la percepción de que Caracas se había salido de los cauces de la gobernabilidad (aunque se hablaba de déficit institucional), podemos suponer que, en épocas anteriores, la ciudad capital tuvo momentos gloriosos de gobernabilidad (aunque se hablase de la cuestión urbana). Es decir, momentos en los cuales sus habitantes y quienes dirigían sus instituciones, acusaban un aceptable grado de satisfacción con la calidad de vida que se respiraba en ella.

PISTA III

De los debates suscitados en la Asociación Plan Estratégico de Caracas hacia finales de los años noventa, se derivó la conclusión de que era el déficit de gobernabilidad la variable clave que tenía que abordarse como condición sine qua non para resolver los problemas de Caracas. Y ante los acontecimientos institucionales luego de la creación de la Alcaldía Metropolitana en el año 2000, Negrón[4] afirmaba que recomendaba “mantener un cauto pesimismo”. Tal advertencia obedecía al hecho de que seguía ausente una visión integral de la ciudad, a la vez que se “había desatado un enfrentamiento entre la recién creada Alcaldía con las alcaldías municipales”.

PISTA IV

Entre 1936 y 2013 han transcurrido casi ochenta años. Tres han sido las advertencias que han disparado iniciativas para enfrentar los déficits (denunciadas como crisis) de Caracas.

La primera advertencia fue la de “crisis urbana”. No podía ser catalogada de otra manera. Venezuela observaba asombrada ante sus ojos, el surgimiento de una nueva realidad nunca vista: el fenómeno urbano. Antes, se trataba de un país de pequeños poblados, asociados a actividades agrícolas y de comercio local. Parroquiana, con relaciones directas y personales. Y, de repente, surge con fuerza un tipo de vida distinto, precisamente en Caracas, que rompe con los patrones casi pastoriles de antes.  Por supuesto, como se ha dicho hasta el cansancio, esa nueva vida estaba atada al oxígeno de la renta de petróleo.

En este momento es importante decir que hasta los años setenta, el uso de las palabras “institución” y “gobernabilidad”, no pertenecía al léxico dominante. Las tesis que ocupaban la escena académica y técnica se relacionaban con la planificación y su instrumental.

Contra esa crisis urbana, las respuestas modernas serían las del abordaje del fenómeno urbano. Y la mejor arma que existía en aquellos momentos era el instrumental de lo que ya se conocía como la planificación urbana.

Caracas es entonces sometida a la constante “cirugía” de las nuevas técnicas. Se sucedieron varias y connotadas experiencias[5]. El Plan Monumental de Caracas de 1939; la Comisión Nacional de Urbanismo (1950), con una nueva generación de planes y la creación (y cierre) de la Oficina Municipal de Planeamiento Urbano (OMPU, 1960-1990).

Llama la atención pues que la respuesta a lo largo de más de cincuenta años (1936-1990), giró alrededor de la idea de “planificar” la ciudad, con técnicas y tecnologías de intervención urbanas que introdujeran cambios sustantivos para controlar las externalidades propias de la dinámica de la ciudad.

A juzgar por los criterios históricos sobre la vida moderna en Caracas entre la década de los cuarenta hasta los setenta, la ciudad se transformó en una “urbe” pujante, ejemplo para toda Latinoamérica. Problemas había (aquéllos adosados al crecimiento urbano), pero satisfacción de sus habitantes por vivir modernamente, también.

Por cierto, dos de las soluciones urbanas emblemáticas de Caracas más recientes, todavía son recordadas y usadas por los habitantes como hitos de la modernización: El Metro de Caracas (Primeras ideas: 1947; Anuncio de construcción: 1975; inauguración Línea 1: 1983) y los espacios del Ateneo de Caracas, sobre todo con la construcción del Teatro Teresa Carreño y la integración con las áreas circundantes (Centro Simón Bolívar, 1973-1983). Se habló con orgullo de la “Cultura Metro” y múltiples fueron los halagos al nuevo complejo cultural.

PISTA V

Pareciera que las respuestas a la “crisis urbana” de la Caracas moderna surtieron un efecto prolongado pues sólo hacia finales de los setenta y comienzos de los ochenta es que surge con fuerza la segunda advertencia: Caracas sufre de una “Crisis institucional”.

La idea de crisis institucional estuvo muy relacionada con la respuesta que en toda América Latina comenzaron a surgir a propósito de la re-democratización de la región: La Reforma del Estado. El eje de las soluciones de los problemas nacionales y, por ende, de los problemas urbanos, giró desde las soluciones de la planificación hacia las soluciones de las instituciones.

Uno de los pilares de esas reformas fue la descentralización del poder del estado. El tema se comenzó a discutir hacia finales de los setenta. Luego, la Copre se creó en 1984. Y la elección de gobernadores y alcaldes fue sólo posible en 1989.

La descentralización de entonces privilegió los poderes de estados y municipios. Allí, el asunto “urbano” no tuvo cabida. Menos aún, el asunto “metropolitano”. Esto no quiere decir que no se discutieran soluciones para la administración de los servicios municipales. Claro que sí. Desde la famosa Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1978, el asunto estaba planteado. Pero lo que deseamos advertir es que, desde el punto de vista de las soluciones dominantes a partir de 1980, fue la descentralización y el poder autónomo local la visión que imperó y marcó la pauta en las prescripciones sobre el territorio.

Entonces, podemos afirmar, como hipótesis a tener en cuenta, que a aquélla “crisis urbana” de Caracas, abordada por la vía de la planificación (con éxito, a partir de lo antes dicho), se le unió, cuarenta años después, la “crisis institucional”.

Las “soluciones” prescritas por la respuesta institucional, no fueron satisfactorias: se descentralizó el poder en la Capital, sin que hubiere previsión sobre la integración “institucional” para abordar problemas que ya no eran municipales.

Para cuando llegó la descentralización, ya Caracas era un problema metropolitano. La denominación databa de 1950 cuando se habló por primera vez del Área Metropolitana de Caracas para fines estadísticos y censales (Villanueva); pero como problema y crisis metropolitana, sólo fue en los setenta cuando surgen las advertencias, para lo cual la respuesta fue institucional.

PISTA VI

El uso corriente de la palabra “gobernabilidad” como concepto que alude a una calidad del sistema político, es reciente. Apenas a comienzos de los años noventa se inicia su adopción masiva hasta imponerse como explicación de variadas crisis hacia finales de los noventa. Hace apenas quince años.

Pero, como todo concepto que se fragua con el tiempo, en los setenta se habló de “gobernabilidad”[6]. Ante el asomo de la crisis del Estado del Bienestar, léase, de los acuerdos político-sociales fundamentales de la Europa de Postguerra, la palabra fue utilizada. Pero tuvieron que pasar más de veinte años de incubación hasta su surgimiento dominante en las ofertas de soluciones. Hoy nadie discute su poder explicativo, aunque todavía se discierne acerca de su eficacia a la hora de las soluciones. Las crisis continúan y se profundizan y con mayor ahínco, ante las cuales se demanda más “gobernabilidad”.

Surge así la tercera advertencia: “Caracas sufre una crisis de in-gobernabilidad”. Como se dijo, fue lanzada desde el Foro de la Asociación Plan Estratégico de Caracas a finales de los noventa.

La respuesta a esta advertencia tuvo su primer reflejo en la propuesta de la Asociación para la Asamblea Nacional Constituyente. Y para todos es historia reciente la incorporación de una cláusula para la creación de un sistema de gobierno metropolitano a dos niveles para la ciudad Capital (Art. 18° de la CRBV).

También es historia reciente y vivida por los interlocutores de este documento, las abiertas limitaciones de esta solución, que es también institucional, para intentar darle respuesta a una crisis que es de otro orden: “de in-gobernabilidad”. Y a las limitaciones en el diseño mismo de la solución, le acompaña una realidad socio-política que supera ese tipo de soluciones y conspira contra cualquier idea de orden metropolitano: la vuelta histórica a un modelo de autoritarismo decimonónico que creíamos superado y que ninguna capacidad posee para enfrentar, en el caso de Caracas, tres capas históricas de crisis: la urbana, la institucional y la de gobernabilidad.

PISTA VII: ¿Crisis de la ciudad o crisis del proyecto de sociedad?

Es indispensable, fundamental, discernir sobre los sustratos sociopolíticos, es decir, las valoraciones normativas de las elites, en cada una de las crisis señaladas y las advertencias asociadas. Se trata de ver si las pistas utilizadas nos conducen por un camino explicativo suficientemente convincente, como para derivar de allí estrategias para la acción política en procura de la gobernabilidad metropolitana a mediano y, sobre todo, a largo plazo.

La primera crisis, la urbana, contó con tres factores que permitieron el “salto hacia adelante” de Caracas en materia de modernización. En primer lugar, la legitimidad de las elites políticas nacientes que se impusieron, finalmente, a partir de 1958 con la incorporación de una base normativa democrática y otra asociada al mercado y la libre asociación y creación de empresas (a pesar del estatismo imperante, propio del desarrollismo de la Cepal). Estas elites, originadas en la dictadura gomecista, condujeron la escena política a la par del acontecer urbano. Cierto que hubo el paréntesis (largo) de la dictadura de Pérez Jiménez. Pero su óptica desarrollista, basada en lo que se dominó “El Ideal Nacional”, también jugó a favor de la solución modernizadora urbana.

El “Pacto de Punto Fijo”, maltratado hoy, ha representado uno de los acuerdos políticos más duraderos en la historia política de Latinoamérica[7]. Y también uno de los más exitosos para la consolidación de los soportes de una sociedad. Allí se lograba el otro pilar que unía a las elites emergentes: una visión aceptada de la democracia y de sobre un estilo de vida vinculado a la producción, la empresa y el consumo. Es decir, capitalista moderno, sin más. Y la tercera pata que soportaba el “salto urbano” sería la “savia” que todavía fluye por la sociedad venezolana: la renta petrolera. Pero en este caso, en esta época, la renta supuso algo que jamás se repetiría. El ingreso percápita de venezolano dio un salto de época al pasar de Bs. 7000 en 1936 a Bs. 27000 en 1973[8]. Ningún país latinoamericano había logrado aquella hazaña.

La confluencia de los tres factores hizo posible que la sociedad y sus elites asumieran sin complejos, sin resistencias, el proyecto modernizador urbano. En ese entorno, Caracas se convirtió en la metrópoli soñada de América Latina.

La segunda crisis de Caracas, la institucional, advertida, como se dijo, a principios de los ochenta, coincide plenamente con lo que se ha denominado el inicio del debilitamiento de la legitimidad de las elites antes reseñadas. Con ello, se coloca en tela de juicio uno de los pilares de la base normativa del acuerdo social venezolano: la democracia, y surgen serios cuestionamientos a los valores de “lo moderno”. Es la época de las reformas de estado y las soluciones institucionales, como vimos. Y también de las resistencias a una economía abierta, por parte de las mismas elites dominantes y de otras que no habían sido parte de ellas. El valor del mercado, de la libre empresa, entró en serios cuestionamientos. Las privatizaciones de principios de los noventa fueron duramente criticadas. Surgieron “Los Notables” con sus propuestas constituyentes. No surgieron propuestas para Caracas por parte de las elites dominantes. Sólo las voces de la Fundación Plan Estratégico de Caracas intentaban ofrecer nuevas soluciones.

La crisis de in-gobernabilidad, enunciada cuando ya el término “gobernabilidad” formaba parte de las alforjas académicas, advierte soluciones cuando ya el resquebrajamiento del modelo de modernización iniciado en los treinta era indetenible. Ya era moneda de circulante corriente el cuestionamiento a la democracia representativa, a los valores modernos (desde una óptica rural decimonónica, idílica y russeoneana de la vida) y, lo que era más grave aún, un cuestionamiento a los valores de las economías abiertas que se tradujo con el tiempo en frases anecdóticas tales como “hay que  volver al trueque”, “ser rico es malo”, etc. El segundo período de gobierno de Caldera transcurrió en una constante operación de remiendo para sostener lo que era insostenible. Las bases del Pacto se fracturaron.

Caracas había quedado a la deriva. Sin poder central capaz de promover una re-modernización. Sin renta petrolera que oxigenara la metrópoli. Pero, sobre todo, sin elites que la pensaran distinto. En medio de aquella tormenta emergió un proyecto político alternativo, que galvanizó todos los cuestionamientos presentes y los convirtió suyos. Un proyecto político sin consenso, radical, que sobrevive hasta el presente. La tercera crisis, la de in-gobernabilidad, se tornó dramática, por la impotencia que se ha vivido para encontrar salidas para Caracas.

Un rápido resumen entonces: la primera crisis se transformó en oportunidad. Caracas dio el salto hacia el mundo moderno. Hubo confluencia de condiciones sociales y económicas, bases normativas aceptadas socialmente e instrumentos de gestión. En la segunda crisis, tan sorpresiva como el viernes negro de febrero de 1982, se alejaron los caminos entre las soluciones para Caracas y las capacidades sociales para sostenerlas. Se inicia una bifurcación que no termina. Y en la tercera crisis, Caracas queda desvalida y cercada entre un proyecto político que nada tiene que ver con la gobernabilidad democrática y unas fuerzas políticas que, aunque modernas en tanto que democráticas y partidarias de la economía abierta, no poseen el piso suficiente para garantizar la gobernabilidad perdida.

Pareciera que las condiciones que han estado presentes en el desarrollo de otras metrópolis como Lima, Bogotá o Londres, no se encuentran en el caso del Área Metropolitana de Caracas. Puede sonar como exageración. Pero algo de ello hay para que la denuncia de crisis de in-gobernabilidad no solo se mantenga, sino que se profundice.

Esta conclusión exige un abordaje más riguroso de la trayectoria del proyecto de modernización de Venezuela. Dentro de él se podrá entender mejor los destinos que ha tenido Caracas. Pero, sobre todo, será posible extraer lecciones para trazar estrategias sostenibles. Trabajaremos el tema de manera sintética a partir de autores que han profundizado el asunto en otro documento.

[1] Manuel Caballero; Luis Salamanca; Germán Carrera Damas; Andrés Stambouli.

[2] Ver documento sobre el Proyecto Modernizador de Venezuela, Mascareño Agosto, 2013.

[3] http://www.lacasaazulada.com/2008/06/el-urbanismo-de-caracas-moderna.html

[4] Editorial de la Revista Urbana, N° 29, Caracas 2001.

[5] Avances del Plan Estratégico Caracas Metropolitana 2020.

[6] Crozier, Huntington y Watanuki (1975). The crisis of Democracy. Report on the Governability of democracies to the Trilateral Commission. Ed. New York University Press.

[7] Stambouli, Andrés. La política extraviada. Una historia de Medina a Chávez. Fundación para la cultura urbana.2002.

[8] Bolívares constantes de 1984. Asdrúbal Baptista. El relevo de Capitalismo rentístico. Hacia un nuevo balance de poder. Fundación Polar, 2004, gráfico 3.9.