Ponencia presentada en el XXXI International Congress of the Latin American Studies Association
Washington, DC. 29 de mayo al 1 de junio 2013

 RESUMEN

Durante las últimas tres décadas han surgido procesos de descentralización del Estado en América Latina, al calor de la democratización de la región. Así, se han impuesto gobernadores y alcaldes electos como nuevas figuras ejecutivas que hacen contrapeso al histórico poder centralizador del presidencialismo. Los gobiernos subnacionales crean novedoso espacios institucionales a través de los cuales se administran áreas y recursos reservados tradicionalmente al poder central.

En Venezuela se dio inicio a tal proceso en 1989, cuando se eligieron por vez primera a gobernadores y alcaldes. El experimento de este federalismo histórico duró diez años, hasta 1998. A partir de la entrada al poder de Hugo Chávez, la descentralización ha sido sustantivamente vulnerada toda vez que su lógica contraviene los objetivos revolucionarios de este gobierno y sus aspiraciones de perpetuación en el poder. El autoritarismo chavista-como todo autoritarismo- no acepta poderes compartidos.

Venezuela se encuentra en una encrucijada en la cual, por una parte, los poderes estadales y municipales representan uno de los principales activos de la precaria democracia y, en consecuencia, se convierten en actores fundamentales de la política. Por la otra, el régimen autoritario se propone imponer su modelo de Estado Comunal y eliminar gobernaciones y alcaldías. La ponencia que se propone estudiará la tensión entre ambos modelos en  los últimos catorce años.

 

INTRODUCCION

Venezuela vivió catorce años bajo un régimen personalista durante el cual se ejerció un Presidencialismo autoritario que disminuyó, casi hasta su asfixia, el ensayo de descentralización del federalismo iniciado en la década de los noventa.

Este período coincide plenamente con la Presidencia de Hugo Chávez, mandatario fallecido el 5 de marzo del presente año. Durante sus períodos de gobierno, el país estuvo sometido a una tensión profunda entre el objetivo de concentración del poder por parte del presidente y la existencia de gobernadores y alcaldes electos legítimamente a partir de 1989. Esta tensión no se resolvió. A pesar de que los estados y municipios quedaron constreñidos en sus aspiraciones, minimizándose la capacidad de gestión de gobernaciones y alcaldías, todavía Venezuela elige funcionarios territoriales, en medio de una indefinición sobre el futuro de modelo de desarrollo que se impondrá en el país.

En la presente ponencia, nos interesa discutir los rasgos resaltantes de la tensión Concentración de poder-Descentralización, con miras a derivar lecciones que puedan fundamentar reformas futuras.

En una primera parte del documento, se aborda con detalle las características del arreglo institucional decidido para impulsar la descentralización del federalismo a partir de 1989. Allí se expondrán tanto los contenidos formales de la reforma en el plano político, administrativo y financiero como los impactos derivados de la dinámica iniciada. Así, se podrá apreciar cómo se alteran las relaciones de poder entre el centro y la periferia cuando se otorgan nuevos incentivos a los actores políticos, lo que supone la limitación del ejercicio del poder por parte de otros. De igual manera, es conveniente discutir sobre los impactos que la descentralización puede generar alrededor de la gestión de los servicios públicos. En esta última vertiente, se analizarán las limitaciones que surgen para avanzar en la construcción de un tipo de Estado descentralizado.

En las partes siguientes, que ocupan la mayor extensión del texto, se abordarán tres factores determinantes en la aparición y profundización del ejercicio de Presidencialismo autoritario y su tensión con la dinámica descentralizada. El primero se refiere al proceso constituyente de 1999 que culminó con la aprobación de un nuevo Texto constitucional. El segundo contiene la discusión de lo que Chávez denominó La Nueva Geometría de Poder, concepto determinante en la estrategia de concentración de poder y su concreción territorial. Y el tercer factor está representado en la conceptualización e implantación del denominado Estado Comunal.

Existe, como se verá, una continuidad entre los tres factores mencionados. Todos forman parte del mismo proyecto político que, finalmente, se conocería como Socialismo del Siglo XXI. En esa continuidad, Chávez fue reelecto tres veces, manteniendo el acoso pertinaz contra los poderes territoriales. No cabe duda de que el objetivo último sería la eliminación de tales poderes y la instauración del Estado Comunal, con una estructura territorial no electa y dependiente de su persona.

En la última parte del documento, se ofrece una breve reflexión sobre el devenir de federalismo descentralizado de Venezuela. Para el momento en que se culmina la redacción de la ponencia, el país se encuentra en medio de una profunda y compleja crisis política, con dos sectores de la población numéricamente iguales, que reclaman la legitimidad o no de las elecciones presidenciales recién efectuadas el 14 de Abril. No es fácil prefigurar un desenlace. En todo caso, la estructura federal venezolana así como las reivindicaciones políticas de mandatarios estadales y municipales electos, representan un factor de poder insoslayable en la resolución de la crisis.

 

1. TRAYECTORIA DE LA DESCENTRALIZACIÓN DEL FEDERALISMO VENEZOLANO

La vida republicana del país se ha caracterizado por una constante tensión entre ideas federalistas y centralistas. La primera Constitución, la de 1811, estaba regida por las nacientes ideas federalistas como fórmula para integrar las disgregadas provincias existentes, acostumbradas a vivir autónomamente (Brewer 1994). La fallida federación originaria, luego de un largo período de autocracias centralizadoras, desembocó en la cruenta Guerra Federal de 1859-1863. A partir de allí, el país transitó un inestable camino de autocracias caudillistas que culminaron con el período de integración nacional que impuso la larga dictadura de Gómez (1908-1935), quien consolidó el perfil centralista de la federación y que se convirtiera en rasgo fundamental del Estado que aún prevalece.

Las Constituciones de 1947 y 1961, si bien incorporan la tensión Federalismo-Centralismo, la resuelven a favor de la segunda tesis, quedando la federación como forma constitucional pero vaciando a las entidades federales de todo contenido. Sin embargo, esa tensión determinó la incorporación de una previsión en la Constitución de 1961, a partir de la cual sería posible la futura elección directa de los gobernadores de estado y la transferencia de competencias a estados y municipios.

Luego de casi tres décadas de aprobado el Texto de 1961, el parlamento acordó discutir las reformas que permitieran la descentralización territorial de la federación, en los términos que se entendía, y se continúa entendiendo, la idea de descentralización del poder del Estado universalmente: la autonomía política a través de elecciones, la autonomía fiscal y la autonomía administrativa en función de la transferencia o cesión de competencias a los entes subnacionales.

La descentralización venezolana se inscribió en el marco de los consensos sociopolíticos logrados en América Latina durante la década de los ochenta. Como se recordará, descentralizar el poder del Estado se convirtió, para muchos países, en un paradigma, sobre todo en aquellos que como Brasil, Argentina, Perú, Bolivia o Ecuador, transitaban un camino de vuelta desde férreas dictaduras militares hacia la democratización de sus sociedades. Las expectativas autonómicas de las elites y sociedades locales se transformaron en un medio para impulsar la institucionalidad democrática y modificar las relaciones Estado-sociedad. La promesa de distribuir beneficios por su intermedio, hizo de la descentralización un fenómeno cuasi-autónomo, con el cual todos los actores estaban de acuerdo, facilitándose el consenso sociopolítico para su aprobación.

Para 1983 nadie dudaba en Venezuela sobre la impostergable necesidad de reformar el Estado, certeza que condujo al consenso por la descentralización entre 1984-1989. La estrategia descentralizadora formó parte de las negociaciones entre los partidos políticos, la academia, la Iglesia, la sociedad civil, los empresarios y el liderazgo regional, actores representados en la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado, COPRE, institución creada en 1984 para intentar conjurar los elementos de crisis política. Dicha estrategia, obviamente, se convirtió en una confrontación abierta contra el centralismo partidista imperante. Por ello, la reforma que se negociaría suponía la instauración de nuevos arreglos institucionales que normaran la relación de los entes federados con el poder central, lo que supondría el desarrollo de soberanías compartidas que en los esquemas de descentralización se encuentran sometidas a normas explícitas en la Constitución y las leyes (Affonso 1998)

Así entonces, en el marco de la Constitución de 1961, se aprobaron las reformas que permitieron desarrollar la descentralización venezolana. Las mismas introdujeron una nueva lógica en el desempeño del Estado y del sistema político en Venezuela, estableciéndose contrapesos al poder central. A su vez, el incentivo de la descentralización indujo la movilización de las sociedades locales para su inserción en los beneficios que la reforma ofrecía (Mascareño 2000). Con los defectos de una cultura clientelar-rentista incrustada en el corazón del sistema político venezolano, la relación Estado-sociedad asistía a nuevas formas de interacción ciudadana a nivel territorial.

A lo largo de la siguiente década (1990-1998), el impacto de la reforma pudo constatarse en tres planos. En primer término, la elección directa, universal y secreta de gobernadores y alcaldes, alteró la dinámica del sistema político en lo que respecta a la distribución y legitimidad del poder. Por su parte, el desarrollo de las competencias para administrar servicios, determinó nuevas características en las relaciones intergubernamentales, lo que abrió las puertas para relaciones de poder centro-provincias inéditas en la historia republicana. Así, el principio de subsidiariedad implícito, procuraría el acercamiento de los decisores a los ciudadanos y la recreación constante del federalismo (Parejo Alfonso 2000). Finalmente, las nuevas reglas fiscales lograrían incrementar la masa de recursos presupuestarios en manos de los entes territoriales, a partir de lo cual el ingreso territorial respecto al ingreso nacional pasó de un modesto 17% en 1998 antes de la descentralización al 28% en 1998.

El contenido formal y los impactos generados por la apertura descentralizadora, son objeto de análisis detallado a continuación.

 

I.1. Bases formales del proceso de descentralización

 

Las bases que dieron lugar a la descentralización que vivió Venezuela en el período 1990-1998 permitieron un arreglo institucional particular que se expresa en la aprobación de los siguientes instrumentos jurídicos:

 

Primer momento, 1988-1989

• Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado.
• Ley sobre el Período de los Poderes Públicos de los Estados.
• Reforma de la Ley Orgánica de Régimen Municipal para la creación y elección de la figura del alcalde.
• Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.

 

Segundo momento, 1993-1996

• Decreto Ley que regula los mecanismos de participación de los Estados y municipios en el producto del impuesto al valor agregado (IVA) y el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (Fides).
• Ley de asignaciones especiales para los Estados derivadas de minas e hidrocarburos.

 

A partir de dicho arreglo, se inició una compleja dinámica en los ámbitos político, financiero y de competencias de los Estados y municipios, acompañada de mecanismos para su coordinación. Las características básicas del arreglo en cuestión se presentan a continuación.

 

1. Ámbito político de la descentralización

 

La elección directa de los gobernadores era una aspiración asociada al federalismo. Su concreción en un entorno de democracia plena se logró por primera vez con la promulgación de la “Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado” contenida en la Gaceta Oficial Nº 34039 del 29 de agosto de 1988, reformada en abril de 1989 para convocar las elecciones en ese año. A su vez, la reforma permitió ampliar el horizonte de gestión de los gobernadores, previendo su reelección por un período adicional, norma no contemplada en la primera ley. Con ello dispuso del detonante del proceso de descentralización, de acuerdo con la estrategia propiciada por la Copre en los años anteriores.

 

Vale la pena señalar que el mismo día de la promulgación de la ley de elección, se aprobó el texto de la “Ley sobre el Período de los Poderes Públicos de los Estados”, que determinó un período de tres años para gobernadores y asambleas legislativas.

 

Por su parte, la Ley Orgánica de Régimen Municipal, vigente desde 1978, fue reformada el 9 de agosto de 1988 y luego el 14 de junio de 1989. Allí se consagró la creación de la figura del alcalde, su elección directa y las formas de elección de los  concejales (GO 4109, 15 de junio de 1989).

 

Así, quedó definido el ámbito político en el que se desenvolvería la descentralización en los años noventa. Se trata de una normativa que desencadenó cambios importantes en el sistema político, sobre todo un momento en que la legitimidad del poder central estaba en entredicho.

 

1. Ámbito de las competencias

 

En la exposición de motivos de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público se afirmaba que:

 

Nos encontramos frente a un gobierno central que acumula en sus manos una desmesurada cuota de poder, dada su condición de actor principal del proceso de modernización del país… tenemos que soportar una pesada maquinaria burocrática centralizada que cada día encuentra mayores dificultades para procesar los problemas de distinto orden […] la descentralización es uno de los ejes de la reforma, diseñado para dar respuesta al reclamo social de mayor acceso a las decisiones y de incremento de la eficiencia de los servicios públicos y la administración. Implica la transferencia de competencias y funciones desde el gobierno central hacia los gobiernos estatales y municipales (Congreso de la República, Diario de debates, 1989, 1571-1572).

 

Esta Ley –luego de establecer en el Art. 3 las competencias exclusivas que estaban previstas en el Art. 17 de la Constitución Nacional– estableció en el Art. 4 la lista de materias que se considerarían como “competencias concurrentes”, expresión que reconocía de manera expresa la centralización vigente hasta ese momento pues se trataban de asuntos que pertenecían constitucionalmente al poder nacional, estatal y municipal y, sin embargo, aquél los había asumido (Brewer 1994).

 

Parte sustantiva del procedimiento de transferencia previsto en la Ley son los convenios de transferencia (Art. 6) que se celebrarían entre la República, por medio del Ministerio de Relaciones Interiores, y el Gobernador del Estado respectivo.

Por otro lado, la Ley Orgánica de Descentralización utilizó el Art. 137 de la Constitución para transferir a los Estados competencias que estaban reservadas al poder nacional. El mecanismo de transferencia de competencias exclusivas era expedito y dependería de la voluntad de la entidad federal respectiva. En todo caso, esta disposición modificó la Constitución en virtud de que el Art. 137 hace irreversible el proceso, salvo una enmienda constitucional.

 

Una vez enunciadas las competencias concurrentes y exclusivas de los Estados surge una pregunta natural: ¿por qué la Ley no previó transferencia hacia los municipios? Hay que tener presente que los municipios habían sido objeto de descentralización once años antes, cuando se especificaron sus competencias, inspiradas en lo que dispone el Art. 30 de la Constitución. Así, los municipios venezolanos contaban con sus propias competencias (GO 4109, 15 de junio de 1989).

 

En líneas generales, son muy diversas las materias que se atribuyen a los municipios cuando se dice que son aquellas propias de la vida local. De allí que en el momento de aprobar esta reforma no hubo presión ni peticiones concretas sobre la transferencia de servicios o competencias del poder nacional a los municipios. En cualquier caso, la marcha del proceso indicaría esa necesidad y entonces sería indispensable modificar la Ley de Descentralización o crear una nueva ley. Sin embargo, para que los Estados y municipios ejercieran las competencias era preciso definir la manera de financiar los servicios. Este aspecto se aborda en la siguiente sección.

 

1. Ámbito financiero

 

El situado constitucional

 

Con el espíritu de redistribución prevaleciente en la Constitución de 1961, el Art. 13 de la Ley de Descentralización determinó que para el año 1990 el Situado Constitucional sería el 16% de los ingresos ordinarios del presupuesto y que se incrementaría en 1% anual hasta alcanzar el 20%. Y a los Estados se le aumentaría el Situado cuando los ingresos ordinarios se incrementaran en el mismo período fiscal. El Art. 14 de la Ley determinaba que los Estados incorporarían una partida destinada al municipio denominada Situado Municipal y que para 1990 sería del 10% del total de los ingresos ordinarios, incrementándose en 1% anual hasta alcanzar el 20%.

 

En este marco, los Estados captaron el 20% de los ingresos ordinarios de la República en 1994 y en el año 2000, los municipios captaban el 20% de los ingresos ordinarios de las entidades federales. De modo que el Situado Constitucional ha sido la fuente de financiación del proceso de descentralización.

 

Ingresos derivados de la participación de Estados y municipios en el producto del IVA y creación del Fides

 

Puesto que el IVA es un impuesto al consumo, en el año 1993, cuando se iba a crear, se discutió su carácter nacional o estatal toda vez que dentro de las competencias exclusivas de los Estados se había previsto la organización, recaudo, control y administración de los impuestos específicos al consumo, no reservados por la ley al poder nacional. La argumentación técnica que se utilizó en ese entonces llevó a que el IVA se estableciera como un impuesto nacional con un régimen centralizado de recaudo. Una vez creado en septiembre de 1993 y prevista en su normativa la participación de los Estados y municipios, el Presidente de la República, Dr. Ramón J. Velázquez, dictó el Decreto Ley Nº 3265 del 25 de noviembre de 1993 que regulaba dicha participación y creaba el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (Fides)(Decreto-Ley GO 35359, 13 de diciembre de 1993). Se introducía por vez primera una modalidad de transferencia de fondos desde el poder nacional a los Estados y municipios diferente al Situado, bajo un régimen de condicionalidad por proyectos.

 

Ley de asignaciones especiales para los Estados derivados de minas e hidrocarburos (LAEE)                                                                          

El Art. 136 de la Constitución de 1961 previó la posibilidad de una Ley que estableciera un sistema de asignaciones especiales a los Estados en cuyo territorio se encuentran minas, hidrocarburos, salinas, tierras baldías y ostrales de perlas, beneficio que podría incorporar a otros Estados y cuyo uso se efectuaría con apego a las normas de coordinación con el poder nacional. Por iniciativa de las entidades petroleras, con apoyo de los legisladores de la provincia, se logró aprobar dicha Ley el 26 de noviembre de 1996 (GO 36110, 8 de diciembre de 1996). Al igual que el Fides, la LAEE introdujo un nuevo factor de transferencia fiscal que oxigenaba al progresivamente menguado Situado Constitucional.

 

Transferencias por servicios asumidos

 

Como ya se señaló, los Estados debían recibir los recursos asignados por el Poder Nacional a la prestación de determinado servicio, que antes estaba a su cargo y, ahora, previo acuerdo, se había entregado a determinada entidad federal. La Ley contempla el ajuste anual de dicho monto en función de los ingresos ordinarios. El monto por este concepto ha añadido una nueva fuente de ingresos a los Estados, atados a cada servicio, que no afecta a lo que perciben por el Situado Constitucional.

 

Ingresos propios de los Estados y municipios

 

Llegados a este punto, donde las transferencias fiscales del Poder Nacional parecen abundar, los ingresos propios de los Estados resultan exiguos. En efecto, “nacionalizado” el IVA, los Estados quedaron con la administración del papel sellado, de las piedras de construcción y adorno no preciosas y minerales no metálicos, de las salinas, el aprovechamiento de carreteras, autopistas, puentes, aeropuertos y puertos comerciales.

 

Por su lado, con base en lo previsto en la Constitución del 61, la Ley Orgánica de los municipios estableció sus ingresos ordinarios respectivos, a saber: impuestos y tasas, sanciones y multas, intereses, administración de bienes y servicios, dividendos por acciones y cualquier otro asignado por la Ley. En tal sentido, se establecieron en la Constitución los impuestos por patentes de industria, comercio, vehicular, inmuebles urbanos y espectáculos públicos, así como el producto de sus ejidos.

 

A todas luces, el arreglo institucional de la descentralización en cuanto a la posibilidad de ingresos territoriales propios ha privilegiado durante estos años a los municipios y condenado a los Estados, que se benefician de las transferencias.

 

I.2. Impacto del proceso descentralizador

 

1. Alteraciones del sistema político

Es indudable que la descentralización alteró la dinámica del sistema político. La elección de gobernadores y alcaldes y la transferencia de competencias y recursos generó cambios en la concentración del poder, desagregándolo territorialmente en los Estados y municipios, a diferencia del esquema en el que todas las negociaciones confluían en el gobierno central y las cúpulas de los partidos nacionales (Arenas y Mascareño 1996). Cabe recordar que cuando los gobernadores eran designados, todos pertenecían al partido de gobierno, las asambleas legislativas eran mayoritariamente del gobierno y los concejales municipales estaban distribuidos entre AD y Copei. En la nueva situación, los gobernadores elegidos se han distribuido entre varias organizaciones políticas con un fuerte rompimiento del bipartidismo territorial en las elecciones de 1998 (cuadro 1). Este fenómeno es menos intenso en las alcaldías, en las que AD y Copei mantuvieron la mayoría en las tres elecciones efectuadas, y sólo el 13% de los alcaldes fue elegido con el apoyo de otras organizaciones.

 

Cuadro 1

Distribución de gobernadores elegidos por fuerzas políticas

 

Fuerzas políticas	1989	1992	1995	1998
Acción Democrática (AD)	11	7	11	7
Partido Socialcristiano (Copei)	6	9	4	4
Movimiento al Socialismo (MAS)	1	4	4	3
La Causa Radical (LCR)	1	1	1	1
Movimiento Quinta República (MVR)	1	1	1	33
Proyecto Carabobo-Venezuela (Proca)2	1	1	1	1
Convergencia	1	1	1	1
Patria para Todos (PPT)	1	1	1	3
Total	20	22	22	23
1. La organización no existía en el momento de la elección. 2. El Proyecto Carabobo se creó luego de la elección de 1992. 3. Número de gobernadores luego de las nuevas elecciones en los Estados Apure y Nueva Esparta, donde ganaron los candidatos del MVR. Fuentes: Molina y Pérez (1996), Maingón y Sonntag (1999).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Las nuevas figuras del espectro político, los gobernadores y alcaldes elegidos, fueron aceptadas y por la sociedad, con nuevas formas de relación entre los nuevos liderazgos descentralizados y el sistema político nacional, es decir, la posición de los partidos políticos y la opinión de la población.

 

La estructura financiera de las entidades federales

La estructura de ingresos de los Estados venezolanos en el período 1990-1998 no varió sustancialmente con respecto a su comportamiento histórico en el marco del modelo centralista: se mantuvo la absoluta dependencia de las transferencias del gobierno nacional. Si bien la participación de las entidades federales en los ingresos se incrementó –del 13% en 1989 al 20% en 1998 y al 18% en 1999– los ingresos propios estimados para 1999 son del 1,61%, no mucho más del 0,97% que representaban en 1989, antes de la descentralización. Aunque durante 1991-1994 los ingresos propios registraron leve incremento debido al inicio de las operaciones de servicios portuarios, de las autopistas y carreteras, disminuyeron a sus niveles iniciales una vez entraron en vigencia, a partir de 1994, las transferencias por concepto de las competencias asumidas por la ley de política habitacional, el Fides y la Ley de Asignaciones Especiales. Los recursos por concepto de transferencia de competencias llegaron al 14, 02% de los ingresos totales en 1999, mientras que los del Fides se ubican alrededor del 10%, porcentaje similar a los de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales.

 

La estructura financiera de los municipios

La evolución de los ingresos municipales a partir de la descentralización se puede sintetizar de la manera siguiente:

1998. El porcentaje de ingresos propios con respecto a los ingresos totales ha disminuido. Del 65% en 1986, que se mantuvo en 1994, descendió al 52% en 1997 y 1998.
1999. Esta reducción obedece, en primer término, al incremento de las transferencias del situado en 1997 cuando hubo aportes extraordinarios del nivel central; y, en segundo lugar, a que en 1998 creció la proporción de aportes especiales, llegando en conjunto al 14,71%.
2000. Estos nuevos ingresos están determinados por las transferencias del Fides y de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales a partir de ese año.
2001. El incremento de las transferencias municipales por diferentes conceptos lleva a que este nivel de gobierno aumente su proporción en el total de los ingresos públicos, del 4,19% en 1990 al 8,38% en 1998.

 

El ingreso público territorial

 

Con el incremento de las diferentes transferencias, el ingreso global de las entidades territoriales venezolanas (Estados y municipios) registró un significativo incremento durante el período 1990-1998. El cuadro 2 muestra el comportamiento anual de la participación de estos ingresos en el ingreso nacional (Mascareño 2000):

 

 

 

Cuadro 2

Ingreso territorial con respecto al ingreso nacional

(Porcentaje)

Año                       Estados                Municipios                                        Total

_______________________________________________

1989                     12,99                                   4,19                                     17,18

1990                     15,35                                   3,32                                     18,67

1991                     16,50                                   4,40                                     20,90

1992                     12,96                                   4,40                                     17,36

1993                     14,25                                   5,68                                     19,93

1994                     15,91                                   5,30                                     21,21

1995                     15,65                                   5,75                                     21,40

1996                     18,27                                   3,96                                     22,23

1997                     22,16                                   4,89                                     27,05

1998                     20,01                                   8,38                                     28,39

____________________________________________________

 

Los datos anteriores evidencian el sustancial incremento de la participación de los Estados y municipios en el ingreso público. Como ya se indicó este incremento obedeció a las nuevas transferencias del  Fides y de la Ley de Asignaciones Económicas, así como por el ajuste del Situado Constitucional.

El aumento de la participación contribuyó, sin duda, a hacer posible la administración de los servicios públicos en los niveles estatal y local, y tuvo impacto sobre ellos, como veremos a continuación.

 

1. Impacto en los servicios públicos

Uno de los supuestos centrales de la descentralización del Estado es que mejora la prestación de los servicios públicos, pues el traslado de recursos y del poder de decisión a los niveles territoriales de gobierno es un incentivo para ampliar su cobertura y calidad. Además, se supone que la población está más cerca del responsable de prestar cada servicio, lo que genera una mayor interacción y presiona para lograr los objetivos.

Esta sección se divide por sectores para examinar los servicios relacionados con las competencias concurrentes y exclusivas de los Estados, como junto a los servicios de competencia municipal, como el agua y el saneamiento ambiental.

 

Los servicios de salud

En el marco de la crisis de gestión de la salud, la descentralización del sector pasó a ser uno de los ejes de la reforma y, luego de la transferencia de los servicios a varios Estados en 1996, se observaron avances en los modelos de gestión de las entidades federales.

Puesto que la transferencia de los servicios de salud es un proceso complejo, la descentralización del sector apenas llegó a una primera fase, las del traspaso de recursos y responsabilidades del nivel central a los Estados; esta mera transferencia no garantizó per se el éxito de la experiencia.

 

Los servicios educativos

En el período 1988-89/1997-98 se registró un incremento sustancial de la proporción de la matrícula preescolar administrada por las direcciones estatales de educación y una disminución de la matrícula de la administración nacional. También descendió la proporción de la matrícula de educación básica nacional y aumentó la oferta privada, así como la participación de los centros educativos de carácter estatal.

Otro aspecto que llama la atención es que la educación estatal participó con mayor peso en la matrícula entre 1º y 6º grado, con el 34% del total en 1997-1998. En cambio, la participación estatal en educación básica entre 7º y 9º, y en media diversificada y profesional fue insignificante. Así, los principales esfuerzos de las entidades federales durante el período 1990-1998 se han centrado en la oferta de matrícula hasta el 6º grado, incluido el preescolar.

 

El deporte descentralizado

El servicio deportivo fue, sin lugar a dudas, el más conocido y aceptado en las entidades federales del país. La causa de esta aceptación fue la consolidación de los juegos juveniles nacionales, cuya organización, animación y ejecución han sido asumidas plenamente por los niveles territoriales. La población percibe en estos juegos una sana y necesaria competencia que incentiva el desarrollo de los atletas.

Estos resultados fueron logrados mediante dos esfuerzos que armonizaron una política conjunta: por una parte, las entidades incentivaron el deporte desde comienzos de la descentralización sin haber asumido la competencia; por la otra, durante el período 1994-1998 el nivel central de gobierno, a través del Instituto Nacional del Deporte, condujo las negociaciones de transferencia con acierto, logrando que todos los Estados asumieran la competencia. Como resultado, el Instituto estableció un marco jurídico adecuado a nivel regional y municipal, que permitió precisar la distribución de competencias entre los niveles de gobierno, los que a su vez obtuvieron mayor autonomía para manejar los recursos y los programas.

 

Vivienda y desarrollo habitacional

El área de la vivienda es una de las competencias concurrentes que no fue  asumida formalmente a través de convenios de transferencia, pero que era objeto de atención prioritaria en todas las entidades federales. En efecto, en todas ellas se crearon instituciones estatales para atender la problemática habitacional.

Ello obedeció a una circunstancia bastante particular del sector: la existencia de una política pública nacional en la materia, basada en un incentivo para la acción; el ejecutivo nacional, a través del Ministerio de Desarrollo Urbano (hoy de Infraestructura), y por intermedio del Consejo Nacional de la Vivienda (Conavi), ejecuta y regula la Ley de Política Habitacional, que desde 1989 determinó la transferencia de recursos hacia los Estados y municipios bajo dos condiciones: una, la creación de una institución ejecutora de la política habitacional en cada entidad y, segunda, la asignación presupuestal del 5% de sus ingresos ordinarios. Contra ese monto, el Ministerio transferiría una suma similar, una palanca financiera lo suficientemente atractiva como para que las entidades se movilizaran en su búsqueda. Así se dio un gran impulso al desarrollo habitacional en los Estados y en algunos municipios con mayor capacidad para crear y mantener las instituciones requeridas.

 

Transporte y comunicaciones: puertos, aeropuertos y vías

Este sector correspondiente a las competencias exclusivas de los Estados mostraron gran dinamismo y un incremento de la calidad de los servicios. Todas las entidades federales del país asumieron la competencia, lo que se tradujo en un mejoramiento de las vías interurbanas y de los servicios portuarios y aeroportuarios.

 

Los programas sociales

Hasta 1989, en el campo del desarrollo social, las gobernaciones y las alcaldías venezolanas solo habían acumulado una capacidad de gestión orientada a satisfacer las demandas individuales de la población, en forma de ayudas puntuales como medicinas, pasajes, materiales de construcción, becas o pensiones.

Con el proceso de descentralización, las demandas variaron en cantidad y en calidad. Esto llevó a que las autoridades territoriales estructuraran programas más complejos y orgánicos, reduciendo la ayuda puntual e incorporando a la población en el manejo de la nueva oferta. Esta dinámica fue apareciendo junto con el desarrollo de los programas compensatorios del gobierno central a partir de 1989, obligado por la política de ajuste macroeconómico que, como se sabía, generaría grandes desequilibrios entre la población. Así, durante los años noventa, se puso en marcha la programación de los Estados y municipios junto con los programas sociales de ajuste, en algunos casos con integración de propósitos pero, en la mayoría, cada nivel de gobierno impuso sus ritmos y sus criterios.

La nueva oferta de desarrollo social de los Estados y municipios al calor de la descentralización es múltiple y variada, llena de limitaciones y virtudes, en el propósito de responderle a la población que eligió a sus autoridades.

 

I.3. Limitaciones de las relaciones intergubernamentales durante el período

El siglo XX venezolano había transcurrido en un franco camino de construcción de un federalismo centralizado, en el cual los estados, como elementos sustantivos de la federación, terminaron convirtiéndose en cascarones vacíos de contenido político, administrativo y fiscal. Ese modelo fue claramente funcional a la consolidación del Estado-nación, tal como sucediese en América Latina.

Uno de los primeros problemas a resolver era el diseño de una estructura de relaciones intergubernamentales que rompiera, progresivamente, con la lógica precedente de absoluta sujeción al poder central. Aquí encontramos uno de los retos más complejos de los federalismos descentralizados: introducir innovaciones institucionales que adecuen el Estado a una fisonomía descentralizada. En el caso venezolano se intentó con severas restricciones. La concreción de los Convenios de Transferencia desde el poder nacional hacia los estados, fue una dura tarea que frustró muchas iniciativas de transferir servicios a los gobiernos subnacionales.

Un segundo problema no resuelto fue el de la estructura fiscal intergubernamental. Si bien los estados y municipios vieron incrementados sus ingresos y la proporción de los ingresos territoriales se incrementó sustancialmente respecto al total nacional, las transferencias que soportaron ese incremento eran vulnerables. Por ello, quedó pendiente la tarea de crear una verdadera hacienda pública estadal que procurara la estabilización de los ingresos fiscales.

También es menester señalar la complejidad que encerraba la transformación de la burocracia del Estado en su conjunto, para adaptarla a los tiempos. Si bien hubo múltiples proyectos de fortalecimiento institucional en estados y municipios, estos no surtieron el impacto necesario como para alterar un conjunto rutinas y prácticas atadas a la visión centralizada de poder. Tampoco fue posible cambiar sustancialmente las formas de actuación del funcionariado del poder nacional, para quienes la descentralización era más una obligación que un compromiso.

La convicción que quedó luego de diez años, fue la de que existían demasiadas rémoras culturales impregnadas de una visión centralizada del poder, que funcionaban como claros límites para el cambio que se proponía. No podemos asombrarnos de este comportamiento pues, casi un siglo de férrea centralización del federalismo, deja un sello difícil de alterar en apenas una década. Sobre todo, las relaciones entre niveles de gobierno, acostumbradas a mecanismos de sujeción al poder central, son difíciles de alterar y garantizar su giro hacia formas más horizontales.

El período de descentralización transcurrió, además, en medio de un abierto ambiente de deslegitimación de sistema político venezolano. La credibilidad de los partidos políticos, soporte fundamental de la democracia de 40 años, se había deteriorado. La crisis social y fiscal de los noventa aumentaba la certeza de que el país no estaba funcionando como antes y que se requería un cambio radical en la conducción de la sociedad. En ese ambiente, el federalismo descentralizado de los noventa, avanzó con plomo en sus alas. La lección es clara: para renovar los federalismos hacia un estadio de cooperación descentralizada de los niveles de gobierno, se requiere un máximo de estabilidad política y social que inserte ese cambio en un proyecto nacional en un período prolongado que puede llevar varias décadas. Ello no existió en la Venezuela de los noventa.

4. CONSTITUYENTE DE 1999 Y BASES PARA NUEVAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

Una nueva elite política llegó al poder en las elecciones del 6 de diciembre de 1998. Fue electo Presidente de la República Hugo Chávez Frías, uno de los comandantes del frustrado golpe de estado del 4 de febrero (4F) de 1992. Junto con él, llegaron al poder los militares que le acompañaron en el golpe antes citado, así como también un grupo de dirigentes de la izquierda venezolana y personalidades que, en su inmensa mayoría, eran tradicionalmente opositoras al anterior régimen bi-partidista de Acción Democrática y el Partido Socialcristiano COPEI. Esta coalición fue denominada como el Polo Patriótico, y tuvo como principal núcleo organizador al partido Movimiento V República, creado por Chávez y sus aliados para participar en las elecciones de 1998. Este nuevo partido, fundado en julio de 1997, tenía sus raíces en el Movimiento Bolivariano Revolucionario 200 (MBR-200), impulsado en 1983 por Chávez y los militares del 4F. En él confluyeron líderes civiles insatisfechos que no habían formado parte de la anterior era del bi-partidismo, constituyéndose así en un movimiento cívico-militar (Lalander 2004, 198 y 219).

La anterior precisión es de fundamental importancia para que los lectores, sobre todo aquellos que no están familiarizados con el desarrollo del sistema político venezolano contemporáneo, puedan comprender los cambios de perspectivas que sobre el federalismo, la descentralización, el Estado y la sociedad en su conjunto, se han venido sucediendo a partir de 1999. Es decir, es necesario asumir que con la entrada de Hugo Chávez a la presidencia de la república, Venezuela experimentó un cambio que introdujo alteraciones sustantivas sobre el concepto territorial del Estado venezolano.

 Se rompe el consenso sobre la descentralización del federalismo

El consenso que el bi-partidismo había logrado en los años 80 alrededor de la descentralización, se rompió con la entrada en escena de Hugo Chávez. Si bien la Constitución de 1999 mantuvo elementos formales y reafirmó su fe en la descentralización y el federalismo, otra sería la agenda de la nueva elite que asumió el poder, precisión basada en los siguientes argumentos.

El primero  se fundamenta en el pensamiento que poseían los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) de 1999 sobre la descentralización. En un estudio efectuado por la Unidad de Investigación del Diario El Universal (03/08/99; p. 1-10), se revelaba  que apenas el 31% de los miembros del Movimiento V República,  principal plataforma política de Chávez, se asumieron descentralizadores y un 19% se declaró abiertamente no descentralizador. Una franja amplia del 50% se ubicó  en opiniones intermedias. La mayoría de los asambleístas pro-gobierno (predominantes en la Constituyente), se declararon en contra de la autonomía de los estados y, más bien, optaban por proclamar la autonomía de los municipios. Era claro como la nueva elite prefería eliminar el contrapeso de los gobiernos intermedios y entenderse con un poder diseminado entre la mayor cantidad de alcaldes, contraviniendo el espíritu federal prevaleciente. El nuevo pensamiento suponía una visión del territorio diferente al consenso de los ochenta.

En segundo término, el nuevo eje del consenso para el Polo Patriótico sería la participación del pueblo, concepto que se le antepondría al de democracia representativa. Figuras como la de gobernador de estado o legisladores provinciales dejaban de tener importancia en el ideario revolucionario instaurado. Se instaló una nueva visión del poder según la cual un liderazgo “probo” y conocedor de las necesidades del pueblo, acompañaría al pueblo en la solución de sus problemas. Por ello, la idea de participación atraviesa literalmente al texto constitucional de 1999.

El tercer argumento acerca del nuevo consenso gravitaba alrededor del asunto militar. La Constitución de 1999 alteró la anterior sujeción de lo militar a lo civil y coloca el control sobre los militares en manos del Presidente de la República, eliminando la prohibición de su participación activa en la política. Esta renovada presencia del estamento militar en los asuntos públicos, trastoca la anterior ecuación en el equilibrio del poder venezolano (Levine 2003). ¿Qué relación tiene este factor con el federalismo y sus relaciones intergubernamentales? Mucha. Se traducirá en el control de programas territoriales por parte de militares, el ascenso al cargo de gobernadores de militares retirados y, en fin, la instalación de un andamiaje institucional en poder de este estamento que procuraría controlar acciones de gobierno en estados y municipios.

No cabe duda de que una nueva visión territorial se instaló en Venezuela. Por ello, la manera de concebir la descentralización a partir del consenso de 1989-1998 no existió más.

 El federalismo descentralizado y relaciones intergubernamentales en la Constitución de 1999

El gobierno que se inició en 1999, heredó una situación en la cual el poder en Venezuela había comenzado a desagregarse territorialmente, por lo que sería necesario desarrollar capacidades de convivencia para mantener dentro de límites manejables las relaciones intergubernamentales. Es importante tener presente que en un ambiente descentralizado, este tipo de relaciones se ven alteradas tanto por la existencia de soberanías compartidas que articulan de manera incremental los intereses regionales y locales, como por la aparición de coaliciones políticas que introducen una lógica diferente al ejercicio del poder (Affonso 1998). Por esta razón, aunque la nueva elite en el poder era ostensiblemente opuesta a la descentralización, en la ANC terminó imponiéndose un esquema que, formalmente, respetaba los avances descentralizadores del federalismo y proponía nuevas instituciones para las relaciones intergubernamentales.

La nueva Constitución fue aprobada por la ANC el 17 de noviembre de 1999, votada favorablemente en referéndum nacional el 15 de diciembre de ese año y publicada en la Gaceta Oficial n° 36.860 del 30/12/1999. Al igual que la Constitución de 1961, ésta refrendó el carácter federal de la República y le agregó el calificativo de descentralizada (Artículo 4°), a saber:

“La República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos consagrados por esta Constitución, y se rige por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad”

Ello supuso, a su vez, mantener los tres niveles de gobierno y ratificar la elección directa, universal y secreta de los gobernadores y los alcaldes. También las competencias de estados y municipios quedaron, en general, similares a las pre-existentes, solo que, en adelante, las competencias concurrentes serían sometidas a la regulación por intermedio de leyes de base.

En ese contexto, los principales postulados y mecanismos para el funcionamiento del federalismo y de sus relaciones intergubernamentales, serían las siguientes:

1. En el artículo 185 del texto, se previó la creación del Consejo Federal de Gobierno (CFG) como órgano encargado de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional hacia los estados y los municipios. Estaría presidido por el Vice-presidente de la República e integrado por los ministros, gobernadores, un alcalde por cada estado y representantes de la sociedad organizada.
2. Del CFG dependería un Fondo de Compensación Interterritorial (Art. 185), institución que financiaría las inversiones públicas para promover el desarrollo de las regiones, la cooperación y coordinación entre las entidades públicas territoriales y la dotación de obras en las comunidades de menor nivel de desarrollo. EL CFG discutiría y aprobaría los recursos anuales del Fondo, con base en criterios de inversión prioritaria.
3. Se mantuvo el Situado Constitucional como principal transferencia de recursos hacia estados y municipios. Sin embargo, al mismo se le estableció un tope de 20% del presupuesto nacional, cifra que era la cifra mínima en la reforma de los noventa, como ya se analizara. Esta norma, de manera especial, ha tenido una repercusión extremadamente negativa en las finanzas de estados y municipios. Como se verá más adelante, el gobierno central nunca ha transferido un Situado equivalente al 20% del gasto fiscal. Como era de suponerse, la proporción ha sido menor y ha acusado un promedio de 13% anual en el período 2000-2010, lo que retrotrae las finanzas subnacionales al estadio de centralismo antes de 1990.
4. La Constitución mantuvo también la figura de las Asignaciones Económicas Especiales provenientes de la explotación de minas e hidrocarburos, que fuera creada en la reforma de los noventa y que había sido prevista en la Constitución de 1961. Sin embargo, nada se dijo respecto a la existencia o no del FIDES; se supondría que este fondo daría paso, en su respectivo momento, al Fondo de Compensación Interterritorial.
5. Un cambio fundamental en el diseño del federalismo venezolano, fue la eliminación de las dos cámaras del parlamento nacional. Efectivamente, la Cámara del Senado constituida por representantes de los estados, quedó eliminada en la nueva Constitución. En su defecto, se creó un parlamento con una sola cámara denominada Asamblea Nacional (Art. 186).
6. A los estados se le mantuvieron las competencias exclusivas (Art. 164) previamente establecidas en la Ley Orgánica de Descentralización de 1989. Sin embargo, las competencias concurrentes, aunque algunas de ellas habían sido objeto de convenios entre los estados y la República (Salud, deporte, entre otras), quedarían sometidas a la regulación de leyes de base dictadas por el Poder Nacional y leyes de desarrollo por parte de los estados (Art. 165). En este mismo artículo, también se estableció la posibilidad de la transferencia de competencias desde los estados hacia los municipios.

De esta manera, el federalismo venezolano tendría que enfrentar la yuxtaposición de esquemas de concurrencia de competencias: por una parte, los estados deberían continuar funcionando con las competencias concurrentes establecidas en la Ley Orgánica de Descentralización aprobada en 1989[1], mientras el poder nacional elaborase las Leyes de base previstas en la nueva Constitución. Como se verá más adelante, no habiendo sido derogada la ley de 1989, el país ha transitado durante más de once años un camino ambiguo en esta materia, que somete a indefiniciones y tensiones a las relaciones intergubernamentales.

1. Por su parte, a los municipios se les asignaron amplias competencias exclusivas, de servicios y fiscales, similares a las previamente establecidas en la Ley Orgánica Municipal que le precedió.
2. En la disposición transitoria cuarta, se estableció que, dentro del primer año de funcionamiento de la nueva Asamblea Nacional, se aprobaría una Ley de Hacienda Pública Estadal, la cual contemplaría los tributos de este nivel de gobierno y los mecanismos de aplicación.
3. En el plano de las relaciones intergubernamentales dentro de estados y municipios, la Constitución de 1999 consagró la creación de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas (Art.166) y de los Consejos Locales de Planificación Pública (Art. 182). Los primeros serían presididos por los gobernadores e integrados por los alcaldes, representantes de entes nacionales, legislatura estadal y comunidad y los segundos. Serían presididos por los alcaldes y lo constituirían los concejales, las juntas parroquiales y las organizaciones vecinales.

Como se anotara, el proceso constituyente de 1999 respetó el espíritu descentralizado del federalismo que venía gestándose desde los años 80 y que diera lugar al consenso logrado para la elección de gobernadores y alcaldes en 1989, a pesar de las disposiciones centralizadoras antes expuestas. Ante esta realidad, un lector alejado de la realidad venezolana se preguntará, con suma razón,  ¿No existirá una contradicción entre las posiciones anti-descentralización de la nueva elite y los resultados plasmados en la nueva Constitución? ¿Han funcionado los mecanismos de relaciones intergubernamentales previstos en el nuevo Texto constitucional? Las respuestas a estas interrogantes fundamentales serán ensayadas en los siguientes apartados del texto.

5. EL FEDERALISMO EN LA NUEVA GEOMETRÍA DEL PODER

Luego de la entrada en vigencia de la nueva Constitución aprobada en diciembre de 1999, la sociedad venezolana esperaba que el federalismo descentralizado anunciado en el Texto, entrara progresivamente en vigencia. No sucedió así. Por el contrario, surgieron situaciones que negaron lo allí planteado.

En una vertiente, las instituciones previstas para mejorar las relaciones intergubernamentales entre los tres niveles de gobierno no se implantaron y, por la otra, el Ejecutivo avanzó sostenidamente hacia la centralización del poder tanto por el camino del control de los recursos fiscales como por el de la supresión de las competencias de los estados. Unido a ello, el gobierno que presidía Hugo Chávez, en los últimos cinco años, se propuso abiertamente la instauración de un nuevo tipo de Estado, el Estado Comunal, no previsto en la Constitución de 1999, y que apunta hacia la supresión de la base territorial del federalismo es decir, de la vigencia de los estados y, en su defecto, propone una Nueva Geometría del Poder basada en unidades territoriales denominadas Comunas hacia las cuales se transfieren las competencias y los recursos fiscales de estados y municipios.

Este camino es inédito en los federalismos latinoamericanos. Ni en Argentina, Brasil o México, los gobiernos democráticos han pensado en la supresión o  vaciamiento de los estados como parte sustantiva de sus federaciones, ni siquiera en implantar restricciones para su desempeño. A pesar del presidencialismo imperante en Latinoamérica y de las constantes tensiones entre el poder nacional y los poderes territoriales, en la cual el primero intenta condicionar recursos y competencias a las unidades subnacionales [2], esas federaciones continúan teniendo plena vigencia, soportadas en una vigorosa autonomía política de sus gobernadores de estado, legítimos ante el poder central y ante la población que les elige. Por el contrario, el federalismo venezolano y su descentralización, transcurre con dificultades en medio de un ambiente que algunos autores han denominado como de hiperpresidencialismo (Penfold 2010).

En el presente capítulo, se analizarán los principales rasgos del fenómeno antes enunciado. Este análisis resulta, a su vez, un intento de evaluación del federalismo y de sus relaciones intergubernamentales en esta etapa.

¿Qué de lo previsto en la Constitución de 1999 no se ha cumplido?

Como se afirmara, Venezuela ha marchado a la inversa en materia del desarrollo de las instituciones de relación intergubernamental para profundizar el federalismo descentralizado. La base fundamental para su funcionamiento  nunca ha sido materializada. Los principales rasgos de este incumplimiento de lo previsto constitucionalmente son los siguientes[3]:

2. En primer lugar, la principal institución de relaciones intergubernamentales prevista, el Consejo Federal de Gobierno (CFG), no contó con voluntad política para instrumentarse. Varios fueron los anteproyectos de Ley sin que se incorporaran en la agenda del gobierno. En marzo de 2001, el poder nacional deseaba imponer una propuesta elaborada por la Vicepresidencia, proyecto según el cual el CFG concentraría todos los fondos territoriales de Venezuela, sin que se cumpliera el papel coordinador que se le asignó en la Constitución. Esta propuesta nunca fue aprobada. Posteriormente, una nueva Ley del Consejo fue presentada por la Comisión Permanente de Participación Ciudadana, Descentralización y Desarrollo Regional, habiendo sido aprobada en primera discusión de la Asamblea Nacional el 28/11/02. El texto quedó en reposo y solo fue distribuido el 29/03/05 para la segunda discusión. Finalmente, la Ley del CFG ha sido aprobada recientemente (febrero de 2010) luego de diez años de vigencia de la Constitución, con un contenido que, como se expondrá luego, contradice el espíritu federal y descentralizador de la Carta Magna.

 

1. Un segundo rasgo de evasión de la descentralización es el referido a los instrumentos fiscales previstos, los cuales nunca fueron discutidos. Por un lado, el Fondo de Compensación Inter-territorial, vinculado al Consejo Federal, apenas se sancionó en el 2010 y se usa centralizadamente. Por el otro, la Ley de Hacienda Estadal no logró el apoyo necesario y nunca se ha implantado. En este sentido, si bien el parlamento había elaborado el respectivo anteproyecto de Ley, el Ejecutivo ofreció grandes resistencias para avanzar en este camino.
2. En materia de competencias se ha producido una evidente  involución. En consecuencia, la situación de las competencias y servicios retrocedió, encontrándose casos de organismos públicos centrales, como el Ministerio de Salud, que reasumieron competencias que ya estaban negociadas mediante convenios entre la República y los estados en los años noventa. Además, en el año 2009 fue reformada la Ley Orgánica de Descentralización a los efectos de suprimir competencias exclusivas de los estados, como se analizará más adelante.
3. La resultante de esta inercia ante el mandato constitucional, fue el represamiento de los recursos de los estados y municipios a nivel central. Desde el año 1999 los gobernadores y alcaldes se quejan de tal situación. El gobierno central juega con los créditos adicionales de fondos que por Situado Constitucional correspondían a los territorios.  De esta manera, la participación de los ingresos de estados y municipios en el presupuesto nacional que había logrado ascender hasta el 28,4% en el año 1998, disminuyó  hasta el 20,6 % en el 2004, tendencia que retrocedía a los entes territoriales a niveles que se creían superados y que harían insostenible la operatividad de las estructuras de gobierno descentralizadas.

La elite gobernante que arribó al gobierno en las elecciones de 1998, demostró, desde sus inicios, la poca voluntad política existente para llevar adelante  el proyecto de federalismo descentralizado previsto en el artículo 4° de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. La razón para ello fue apareciendo paulatinamente y emergió cuando el Presidente Chávez había logrado un alto grado de poder en el país. Se trataba de adelantar un proyecto de territorio diferente al previsto constitucionalmente, contemplado en lo que el Presidente denominó la Nueva Geometría del Poder.

Nueva Geometría del Poder: desplazamiento de estados y municipios por el poder comunal

El Presidente y sus aliados ganaron las elecciones regionales del 31 de octubre de 2004.  El chavismo se quedó con 21 de las 23 gobernaciones de estado y con 236 de las 334 alcaldías del país, incluyendo la alcaldía metropolitana de Caracas, ayudados por la dispersión y la debilidad de la oposición en estas elecciones. Diez gobernadores, a su vez, eran militares retirados que formaban parte del grupo golpista de 1992. Esta nueva realidad electoral llevó a Chávez a convocar una masiva reunión con sus alcaldes y gobernadores recién electos a los efectos de instruirlos, de manera directa, sobre los pasos que deberían dar en adelante, en lo que se denominó  “el nuevo mapa estratégico” de la revolución. En esta reunión, efectuada en el Teatro de la Academia Militar de Venezuela el 12 de noviembre de 2004, el Presidente alineó a los alcaldes y gobernadores alrededor de la lealtad a la revolución bolivariana. Para ello, varias fueron las exigencias y advertencias formuladas por el Presidente. En primer lugar, pidió al Vicepresidente de la República, abrir un libro de control a cada gobernador y cada alcalde, lo cual marcaba la pauta para el nuevo estilo de relaciones intergubernamentales en el  país. En segundo término, les advirtió a los mandatarios territoriales que, a pesar de no poder destituirlos, podía controlarlos. Finalmente, el Presidente dejo claramente establecida su relación con los gobernadores y alcaldes, cuando les dijo: “Disciplina, disciplina. No se hacen revoluciones sin unidad de mando” (Harnecker 2004)[4]. De esta manera, los gobernadores y alcaldes chavistas, la gran mayoría del país, habían perdido la mínima autonomía que les confería, formalmente, el haber sido electos en su territorio[5]. En adelante, estarían al servicio de la revolución y a los designios de su líder. Esta alineación vertical, en consecuencia, definiría el tipo de relaciones intergubernamentales que se viviría en adelante.

Posteriormente, para el año 2006, el Presidente Chávez había logrado una de las mayores concentraciones de poder que mandatario alguno hubiese tenido en la historia republicana del país. En lo que a la descentralización concierne, habida cuenta de que casi todos los mandatarios territoriales electos estaban bajo su control y, en consecuencia, dependían de sus decisiones, el ingreso  de estados y municipios descendió a un ínfimo 19% en 2006, cercano al existente en 1989 antes de iniciarse la descentralización (Mascareño 2007). Con tan importante activo, el Presidente fue a la campaña de 2006 y ganó su re-elección con suma facilidad.

A partir de este momento, se hizo explícito el objetivo a lograr en materia territorial: la Nueva Geometría del Poder. Este objetivo se inscribía dentro de los “Cinco motores del socialismo de siglo XXI”, propuesta lanzada el día de la juramentación para el nuevo período presidencial el 10 de enero de 2007. Este concepto representaba la manera como el Presidente Chávez concebía la distribución del poder en la geografía, lo cual suponía una revisión político-territorial del país. La propuesta era la siguiente:

Crear un sistema de ciudades federales y territorios federales transitorios, que le darían paso a un sistema de vida comunal donde no hicieran falta los estados, las juntas parroquiales, las alcaldías ni los Concejos Municipales, sino el Poder Comunal, en el marco de un Estado Comunal que es el objetivo hacia el cual deberá ir la revolución (Chávez 2007)[6](Cursivas nuestras).

Una manera de avanzar en esta propuesta, podía ser sobre la base de los Consejos Comunales y de consolidarse, se derrumbaría definitivamente el proceso de descentralización venezolano, como contrapeso vertical del poder (Arenas 2007).

Los Consejos Comunales[7] fueron creados según Ley publicada en la Gaceta Oficial del 10 de abril de 2006 y tendrían como función, según el artículo 2°, constituirse “como instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones, grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permitan al pueblo organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas….”. Si bien esta iniciativa perseguía ampliar el espectro de participación poblacional, su nacimiento contenía el signo del régimen: serían vehículo ideal para la concentración del poder. Los recursos para su funcionamiento dependerían de la discrecionalidad del poder central y al estar obligados a inscribirse en una oficina destacada en la Presidencia de la República, estarían bajo la línea de control directa del Presidente. Se trataba de un mecanismo de participación centralizada que facilitaría la conexión del líder con las masas que reclamaban su acceso a la renta (Mascareño 2007).

Con la confianza que le inspiraba su triunfo del 2006, Chávez propuso y llevó adelante un referéndum para reformar la Constitución, reforma que estaría inspirada en los “Cinco Motores del Socialismo del Siglo XXI”. Su principal aspiración era la aprobación de la  reelección presidencial indefinida. En esa reforma, la unidad primaria de organización territorial serían las Comunas, soporte del nuevo Poder Popular que sería creado para fundar el Estado Socialista venezolano. Este poder, instaurado sin mediar elección alguna, expresaría el autogobierno de las ciudades a través de los Consejos Comunales, de obreros, campesinos, estudiantiles y otros (Arenas 2008). El Presidente fue derrotado  en el referéndum  del 2 de diciembre de 2007, deteniéndose, momentáneamente, el tránsito hacia la instauración de la Nueva Geometría del Poder.

Para noviembre del 2008 se convocaron las elecciones regionales y locales. Las mismas se efectuaron precedidas de una arremetida contra los líderes de la oposición, inhabilitando a través de la Contraloría Nacional varios de los potenciales candidatos con opción de triunfo[8]. Aún así, Chávez no salió victorioso de esta contienda. No en la medida a la que aspiraba. Perdió los principales estados y capitales de país, aquéllos dónde se genera la opinión política del país: Caracas, Zulia, Carabobo y Miranda; además, había perdido el estado Táchira, estado dónde se ubica la frontera más activa de país y una de las más vivas de América Latina y el estado Nueva Esparta, el principal destino turístico del país, además de la Alcandía Metropolitana de la Capital, a pesar de la inhabilitación del principal candidato de la oposición aludido.

Las acciones para eliminar, de facto, estados y municipios

¿Cuál sería la opción para enfrentar la presencia de cinco gobernadores de estado ubicados en territorios estratégicos del país y de un alcalde metropolitano de la ciudad de Caracas que le haría evidente contrapeso? La respuesta era previsible: había que contrarrestar su poder. Y esa es la realidad que se vivió a lo largo del año 2009: gobernadores y alcaldes asediados desde el poder central, menguados de recursos y perseguidos políticamente, logrando la salida del país de uno de los principales líderes de la oposición, Manuel Rosales, ex -alcalde triunfante de la alcaldía de Maracaibo y ex – candidato presidencial unitario en las elecciones del 2006.

El año 2009 pasará a la historia del país como uno de los momentos más oscuros en contra del federalismo y la descentralización del Estado. Ha sido el año del arrebato de los pocos poderes territoriales que quedaban en pie y que eran producto de una elección legítima. Las principales actuaciones del poder nacional contra el federalismo venezolano, entre otras, fueron las siguientes:

39. Se reformó la Ley Orgánica de Descentralización (Gaceta oficial 39.140/ 17-03-2009), en función de lo cual se despojaron a los estados de sus competencias exclusivas en la administración de puertos, aeropuertos, carreteras y autopistas (Art 13°). Adicionalmente, se incluyó un  nuevo artículo que autorizó al ejecutivo nacional a revertir “por razones estratégicas, de mérito, oportunidad o conveniencia, la transferencia de las competencias conferidas a los estados, para la conservación y aprovechamiento de los bienes y servicios considerados de interés público nacional” (Art 8°). Como se podrá apreciar, lo que había significado una difícil reforma en 1989 al aprobarse la transferencia de competencias a estados y municipios, hoy quedaba supeditada a las decisiones de quien detente el poder central. A partir de esta última disposición, los estados  quedaron vacíos de contenido. Tal como lo afirma Rodríguez Zerpa (2009), han sido cercenadas las autonomías de los estados, lo que representa una severa limitación al federalismo y la descentralización.
40. En las siguientes semanas, luego de la aprobación de esta reforma, la Fuerza Armada Nacional tomó militarmente las instalaciones de los puertos y aeropuertos del país. Ningún gobernador podía hacer resistencia a aquél avasallamiento. Se reiniciaba una historia que se creía superada.
41. La Asamblea Nacional procedió a aprobar una Ley Especial sobre Organización y Régimen del Distrito Capital (Gaceta Oficial 39.156, 13-4-09), a partir de la cual a la Alcaldía Metropolitana se le sustrajeron sus competencias y recursos, que serían administrados por una autoridad designada por el Presidente de la República.
42. El 9 de julio de ese año, se publicó en la Gaceta Oficial 39.217, la Ley que derogó la designación de los contralores estadales por parte de la legislatura estadal. Estos pasaron a depender directamente del Contralor Nacional.
43. La arquitectura institucional que legalizaba la re-centralización del Estado, fue rematada con la aprobación el 15 de diciembre de ese año de la Ley del Consejo Federal de Gobierno por parte de la Asamblea Nacional, figura que fue convertida en un medio para la eliminación de la descentralización.  Esta Ley corona un estatus de control territorial desde la Presidencia y, por su importancia, se analizará con detalle a continuación.

 El Consejo Federal de Gobierno (CFG) como instrumento para eliminar la federación

Como se indicara anteriormente, el gobierno de Chávez estaba en mora con la Constitución y su espíritu federal en tanto que en sus casi doce años de vida, no había promovido la creación de la figura del CFG previsto en el artículo 185° del Texto. Cualquiera podrá sostener que, por fin, este régimen estaba cumpliendo con una vieja aspiración. Sin embargo, el gobierno terminó creando un CFG que viene a cumplir un rol absolutamente contrario a lo previsto en la Constitución en materia de consolidación de la federación.

La Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno fue publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria 5.963 de 22 de febrero de 2010. El principal objetivo del ente será, según el artículo 1°, la coordinación de la transferencia de las competencias entre los entes territoriales –léase estados y municipios-, y “las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado”. Se trata de un vaciamiento programado y revestido de formas  legales, de las estructuras territoriales que soportan a la descentralización, que conducirá a la Nueva Geometría del Poder cuyas bases son las aludidas organizaciones que detentan el poder originario. En consecuencia, el CFG deberá, según el artículo 2°, planificar y coordinar la transferencia de atribuciones de los entes territoriales hacia las organizaciones de base del poder popular. Este poder, que  no existía ni contaba con entidad jurídica para el momento de esta Ley, sería el depositario del poder territorial del país.

Una nueva división territorial centralizada serán los Distritos Motores de Desarrollo[9]. Los mismos serán creados por el Presidente de la República en Consejo de Ministros (Art. 6°) “…con la finalidad de… “impulsar en el área comprendida en cada uno de ellos un conjunto de proyectos económicos, sociales, científicos y tecnológicos  destinados a lograr el desarrollo integral de las regiones y el fortalecimiento del Poder Popular, en aras de facilitar la transición al socialismo (cursivas nuestras)”

¿Quiénes son las organizaciones del poder popular? Según su artículo 4°, son “Los Consejos Comunales, las Comunas y cualquier otra organización de base del Poder Popular”. Téngase en cuenta que los Consejos Comunales, las Comunas o el Poder Popular son figuras  territoriales inexistentes en la Constitución. Por lo tanto, no son sujetos de transferencia de competencias a los efectos de la descentralización.

Finalmente, el  presidencialismo contenido en los anteriores artículos se fortalece en la Ley estableciendo en su artículo 14° que el CFG (solo) propondrá al Presidente de la República las transferencias de competencias y servicios desde los entes territoriales hacia el Poder Popular. A su vez, propondrá (solo) al Presidente de la República las modificaciones para la eficiencia de la organización político-territorial de los estados.

Días después, el 9 de marzo del mismo año, fue publicado en la Gaceta Oficial n° 39.382 el Reglamento de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno. Es allí donde se expresa con total claridad la visión del gobierno sobre lo que debe ser el federalismo venezolano es decir, su Nueva Geometría del Poder. Por su profunda importancia y el impacto que ello está teniendo en las relaciones intergubernamentales venezolanas, desplegaremos un conjunto de definiciones sin las cuales el lector, sobre todo aquél que no vive el día a día de  los sucesos del país, no comprendería las tendencias territoriales.

En su artículo 1°, el Reglamento establece el objeto del CFG el cual, entre otros elementos, tendrá el de impulsar el régimen de transferencia de competencias hacia las comunidades y otras organizaciones de base del poder popular, sin hacerse mención alguna a estados y municipios. Es decir, ya en el léxico del gobierno comienza a desaparecer el mapa del federalismo venezolano.

Así, en su empeño de imponer el proyecto socialista, aparecen en el artículo 3°- como salidas de la nada, pues nada de ello está en la Constitución-, una lista de definiciones que pretenden establecer el catecismo del nuevo federalismo[10]. Algunas son las siguientes:

“Federalismo: Sistema de organización política de la República Bolivariana de Venezuela…para la construcción de la sociedad socialista (…)

“Descentralización: Política estratégica para la restitución plena de poder al Pueblo Soberano, mediante la transferencia paulatina de competencias y servicios (…)

“Transferencia de competencias: Proceso a través del cual las entidades territoriales restituyen al Pueblo Soberano, a través de las comunidades organizadas y las organizaciones de base del poder popular, las competencias (…)

“Sociedad Organizada: Constituida por consejos comunales, consejos de trabajadores y trabajadoras, de campesinos y campesinas, de pescadores y pescadoras, comunas y cualquier otra organización de base del Poder Popular debidamente registrada en el Ministerio de Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana (cursivas nuestras)

“Comuna: Es un espacio socialista definido por la integración de comunidades vecinas (…) (cursivas nuestras)

“Socialismo: El socialismo es un modo de relaciones sociales de producción centrado en la convivencia solidaria y la satisfacción de las necesidades materiales e intangibles de toda la sociedad, que tiene como base fundamental la recuperación de valor de trabajo como productor de bienes y servicios para satisfacer las necesidades humanas y lograr la Suprema Felicidad Social (…)

En definitiva, el CFG se ha constituido en el instrumento para crear y fundamentar un Estado paralelo que, como lo advierte el constitucionalista Gerardo Blyde (2010), “irá asfixiando al Estado Constitucional, federal y descentralizado…estos textos atentan contra la división política-territorial existente en Venezuela y persigue otros fines: la muerte de la descentralización y la imposición inconstitucional del Estado Central”.

Los resultados reales del federalismo desde 1999

1. La asfixia fiscal de estados y municipios

Lo primero que hay que reiterar es que la norma prevista en la Constitución de 1999 según la cual el Situado Constitucional a distribuir a los estados es de un máximo de 20%, ha traído una perniciosa consecuencia: el gobierno central es quien determina el % a repartir y este, desde el año 2000, siempre ha estado por debajo de ese 20%. El promedio general anual en el período 2000-2011 ha sido de 13,02%[11].

Adicionalmente,  el gobierno ha mantenido su estrategia de restringir la transferencia de recursos a los estados y municipios a través del manejo del diferencial de ingresos petroleros. Ha sido la norma desde el año 2006, momento desde el cual el presupuesto nacional se ha calculado sobre la base del barril de petróleo a $ 40 mientras que el verdadero precio de la canasta petrolera ha sido superior. Es conveniente explicar que en el año 2005 el gobierno central creó una empresa pública bajo la figura de Sociedad Anónima denominada Fondo de Desarrollo Nacional, FONDEN (Gaceta oficial 38.269 del 9-9-2005). En esta empresa se han depositado los excedentes derivados de “situaciones esenciales, nacionales e internacionales”. Esas “situaciones especiales” se refieren, entre otras, a aumentos en los precios del petróleo o a devaluación de la moneda, factores que colocan a disposición del ejecutivo nacional recursos adicionales a los presupuestados en cada Ley de Presupuesto. De esta manera, al FONDEN se le han inyectado $ 65793,55 desde su creación hasta el año 2011 (Ver Memoria y Cuenta, Ministerio de Finanzas 2011).

En esa perspectiva, los precios promedio del  barril petrolero han sido los siguientes: en el 2005[12] fue de  $ 45,39, para el 2006 fue de $56, 3, de $64,7 en el 2007, $86,49 en el 2008, $57,02 en el 2009, $82 en el 2010 y $101,06 en 2011.

¿Qué repercusión posee esta medida sobre las regiones? El impacto negativo es determinante. El poder nacional se apropia de recursos que pertenecen a los estados y municipios pues, de acuerdo a la disposición constitucional, el Situado Constitucional a distribuir se calcula sobre la base de los ingresos ordinarios reales del fisco y no sobre lo estimado en el presupuesto[13]. Desde hace seis años es una costumbre que el diferencial quede en las arcas del poder central. De allí que el verdadero ingreso territorial para el año 2010 fue apenas del 18,6 % descendiendo a 12,42% en el año 2011, muy por debajo al preexistente antes de la descentralización en los ochenta. Además, el máximo del índice en el período fue sólo del 21,8%, tal como se puede observar en el cuadro 3. Se trata de una decisión de política fiscal que se ha hecho norma sin contrapeso alguno, a pesar de los continuos reclamos de los gobernadores y alcaldes no alineados con la revolución bolivariana.

La Ley de Presupuesto aprobada por la Asamblea Nacional para el año 2011, incorporó nuevos conceptos de asignación de recursos no previstos en la Constitución. Así, obliga a la transferencia de recursos, bienes y servicios a las Comunas[14] y no a los estados y municipios, por la vía del Consejo Federal de Gobierno. Como ya se ha dicho, la figura de las Comunas no está contemplada en la Constitución como sujeto de transferencia de competencias ni de recursos. Sin embargo, el gobierno, en la procura de su Nueva Geometría del Poder, ha impuesto tales criterios de distribución fiscal.

CUADRO 3

INGRESOS FISCALES DE ESTADOS Y MUNICIPIOS EN VALOR REAL (AÑO BASE 1989)

E INDICE DE INGRESO TERRITORIAL PERÍODO 2000-2010

AÑO               INGRESO NACIONAL (A)     INGRESO TERRITORIAL (B)      INDICE B/A

(Millones Bolívares Fuertes)      (Millones Bolívares Fuertes)

2000                            517,8                                           97,5                                   18,83

2001                            549,6                                         113,4                                   20,64

2002                            472,8                                           78,1                                   16,51

2003                            488,5                                           99,2                                   20,31

2004                            595,8                                         121,3                                   20,37

2005                            882,0                                         182,6                                   20,69

2006                          1119,7                                         228,4                                   21,39

2007                          1035,0                                         223,8                                   21,62

2008                          1013,7                                         217,6                                   21,46

2009                            842,5                                         183,7                                   21,80

2010                            756,3                                         141,0                                   18,65

2011                            908,5                                         122,34                                 12,42

Fuente: Este cuadro ha sido elaborado a partir de las Memorias y Cuenta del Ministerio de Finanzas 2000-2011 y de la información de la Oficina de Estadísticas de Finanzas Públicas. Consultado en la web: www.mf.gov.ve. Para el período 2005-2011, al gasto fiscal declarado por el Ministerio en la Memoria, se ha agregado el ingreso fiscal extraordinario depositado en el FONDEN, por ser estos ingresos sujetos a la aplicación del Situado Constitucional. Los datos del ingreso territorial de 2011 provienen de la Memoria y Cuenta de la Vicepresidencia de la República.

 

En definitiva, la tendencia de aumento de los ingresos de estados y municipios en relación al total de ingresos fiscales registrada en la década de los noventa, ha sido revertida, tanto por el cambio introducido en la Constitución de 1999 como por el represamiento de los recursos por parte del poder central.

 

1. La devolución o anulación de las competencias

Progresivamente, los estados venezolanos han quedado vacíos de contenido en cuanto a las competencias que se les habían transferido con la reforma de 1989. No se ha tratado de una acción única y definitiva sino el desarrollo de un proceso lento pero continuo de anulación o vaciamiento de competencias.

En primer término, debe destacarse la anulación por la vía de los hechos de los convenios de transferencia de servicios que los estados habían suscrito con la República. Acá destaca la reversión de los establecimientos de salud adscrito a la Alcaldía Metropolitana de Caracas y los adscritos a la gobernación del estado Miranda[15]. En segundo lugar, la reforma de la Ley Orgánica de Descentralización en el 2009 que permitió la reversión de las competencias exclusivas, introdujo una rotación notable en el eje de las relaciones intergubernamentales del país. Los Puertos, Aeropuertos y la estructura vial interurbana se habían convertido en patrimonio administrativo y fiscal de los estados del país. Desde el momento en que cada uno de esos servicios es devuelto al poder central, cesan en sus funciones las estructuras estadales que se habían creado adhoc para esos fines. De esta manera, la relación entre el poder estadal y el poder nacional en esos servicios dejó de existir al desparecer la materia sobre la cual transcurrían las negociaciones intergubernamentales.

El desmantelamiento progresivo de estados y municipios, tanto por la vía de la eliminación de sus competencias como por la de la asfixia fiscal, forma parte de los objetivos asociados a la Nueva Geometría del Poder. En el fin del año 2009, Aristóbulo Istúriz, ex -ministro de Educación del gobierno, ex alcalde de Caracas en los noventa y miembro connotado de la Dirección Superior del Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV)[16] en su discurso de celebración de los diez años de la Constitución emitió dos sentencias lapidarias. La primera, “Hay que desbaratar los poderes públicos y sustituirlos por un Estado Comunal”, traduce con claridad la estrategia del régimen en su camino de largo plazo hacia la sociedad socialista de base comunal. La segunda, arropada en la sombra de la primera aludió directamente al fin de la descentralización y la federación venezolana: “Los mejores gobernadores y alcaldes serán aquellos que primero desbaraten las gobernaciones y alcaldías (…) y transfieran competencias y poderes a los consejos comunales” (Psuvelhatillo,Blogspot, 16-12-2009). Casi un año más tarde,  Istúriz[17] (2010)  reiteró su llamado a eliminar a las gobernaciones y las alcaldías.

Cualquier evaluación de la marcha del federalismo venezolano en los doce años del actual gobierno, deberá asumirse no por la vía de cuánto se han ampliado las competencias y recursos fiscales territoriales sino, por el contrario, en función de cuántos cambios se han introducido para minimizar su vigencia.

6. EL EJE DE LAS NUEVAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES: LA IMPLANTACIÓN DEL ESTADO COMUNAL Y LA SUPRESIÓN DEL ESTADO FEDERAL DESCENTRALIZADO

La Asamblea Nacional, con la abierta mayoría de parlamentarios afectos al gobierno, abordó finalmente el espinoso tema del Poder Popular. Esta intensa faena se llevó a cabo entre el mes de octubre de 2010 y el 4 de enero de 2011, luego de que el gobierno perdiera la mayoría calificada en el parlamento en las elecciones del 26 de septiembre de 2010 y antes de que se instalara el nuevo parlamento, en el cual se encontrarían con severas resistencias por parte de los 67 nuevos diputados de la oposición del total de 165 que ella posee.

Finalmente, el Presidente Chávez presentó lo que sería la sociedad ideal: aquélla conducida por un Estado Comunal que elimina todo tipo de contrapesos de poder e instaura una relación directa de los pobladores con el líder del régimen y el partido que le apoya, el Partido Socialista Unido de Venezuela. Así, el parlamento que feneció el 4 de enero de 2011, procedió a aprobar, en apenas tres meses, la batería de leyes que no se habían atrevido a sancionar en los cinco años anteriores: había que darle piso jurídico a los objetivos de la revolución.

Se ha tratado, como lo sostiene Brewer (2010), del montaje de un Estado paralelo que no existe en la Constitución. Este montaje se sustenta en los siguientes instrumentos, además de la ya analizada Ley del CFG: La Ley del Poder Popular; la Ley de las Comunas; la Ley del Sistema Económico Comunal; La Ley de Planificación Pública y Comunal; la Ley de Contraloría Social; la Reforma de la Ley del Poder Municipal y la aprobación en primera instancia del Sistema de Transferencias de Competencias y Atribuciones de los Estados y Municipios a las Organizaciones del Poder Popular.

Esta madeja de disposiciones, es la definición de un Estado Socialista por el cual nadie ha votado, y que tiene como eje la Ley omnicomprensiva del Poder Popular pues este concepto se aplica repetidamente a todas y a todo, representando una pieza de legalidad en la formación, ejecución y control de la gestión pública (Ob. Cit.) y, por ende de las relaciones intergubernamentales.

Cuando se dice, en el artículo 2° de la Ley Orgánica del Poder Popular (Gaceta Oficial Extraordinaria N° 6.011), que “El Poder Popular es el ejercicio pleno de la soberanía de pueblo en lo político, económico, social, cultural, ambiental, internacional(…) a través de sus diversas y disímiles formas de organización, que edifican el Estado Comunal   (Resaltado y cursivas nuestras)” , y al estar presente este concepto como premisa en el resto de las leyes, no puede caber duda alguna de la pretensión de la instauración de otro Estado que no es el consagrado en la Constitución, que es Federal descentralizado, Democrático y Social de Derecho y Justicia.

Cuando se expresa taxativamente en el artículo 7° de dicha Ley, que el Poder Popular tiene como fines, entre otros, “ impulsar el fortalecimiento de la organización del pueblo, en función de consolidar la democracia protagónica revolucionaria y construir las bases de la sociedad socialista, democrática, de derecho y de justicia”(cursivas nuestras), estamos frente a una contradicción con el artículo 2° de la Constitución vigente, la cual establece que “Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de derecho y de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político”(cursivas nuestras). En ninguna parte de la definición de la sociedad venezolana, la Constitución de 1999  la define como Socialista ni, menos aún, se cataloga a la democracia como “protagónica revolucionaria”. Siendo estas nuevas definiciones las bases del Estado Comunal que el actual gobierno se propone, estamos ante un conflicto de orden constitucional. Así, el Estado federal descentralizado consagrado en el artículo 2° de la Carta Magna, queda vacío de contenido ante la nueva propuesta. Este es el tenor de la tensión que se vive en el presente momento en Venezuela.

Para comprender con propiedad  las bases territoriales del nuevo Estado Comunal, es indispensable que el lector tenga presente que, en esta nueva legislación del Poder Popular, en su artículo 8°, se introducen un conjunto de definiciones que establecen la fisonomía del nuevo Estado. Una de ellas, que conforma la médula espinal del Estado, es la siguiente:

Estado Comunal. Forma de organización político social, fundada en el Estado democrático y social de derecho y de justicia establecido en la Constitución de la República, en la cual el poder es ejercido directamente por el pueblo, con un modelo económico de propiedad social y de desarrollo endógeno sustentable, que permita alcanzar la suprema felicidad social de los venezolanos y venezolanas en la sociedad socialista. La célula fundamental de conformación del Estado Comunal es la Comuna” (cursivas nuestras).

Comunidad organizada. Constituida por las expresiones organizativas populares (…) articulada a una instancia del Poder Popular debidamente reconocida por la Ley y registrada en el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana.

Es decir, se trata de un Estado atado a la ideología socialista, cuya unidad territorial será la Comuna y, en esa Comuna, tendrán derecho a participar sólo aquéllas comunidades organizadas que estén registradas y reconocidas por un Ministerio del Poder Central.

Más adelante, en su artículo 15°, se establece que “La Comuna(es un) espacio socialista (cursivas nuestras) que como entidad local es definida por la integración de comunidades vecinas con una memoria histórica compartida…”.

En definitiva, se trata de ir hacia un nuevo régimen territorial catalogado de socialista con base en la Comuna que desplazará, paulatinamente, a las unidades territoriales previstas en la Constitución de 1999, los estados y los municipios, los cuales quedarán como cascarones vacíos al sustraérseles sus competencias y recursos.

Siendo que las Comunas se convierten, en la propuesta del gobierno, en el nuevo sujeto territorial venezolano, y que se regirá, como se establece en el artículo 2° de la Ley Orgánica de las Comunas (Gaceta Oficial Extraordinaria n° 6011),  por “los principios y valores socialistas”, se concluye que la dinámica territorial venezolana, por imperativo de la Ley, más no de la Constitución, deberá estar inspirada en los valores de una doctrina, la del socialismo. A este mandato se le agrega el hecho de que, estando las Comunas regidas por un Parlamento Comunal (artículo 2° de la Ley de Comunas), los miembros del parlamento no son electos de manera directa sino por intermedio de voceros de los Consejos Comunales que integran la Comuna. Es decir, se trata de un retroceso a una elección de segundo grado que contradice abiertamente el espíritu y el texto constitucional que impone la elección directa de los cargos de representación.

Un avance en firme hacia la supresión de la base territorial constitucional y la implantación del nuevo Estado Comunal, ha sido la Reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, aprobada por la Asamblea Nacional que cesó en sus funciones el pasado 4 de enero, en su sesión del día 21 de diciembre de 2010. Dicha reforma, publicada en la Gaceta Oficial n° 39.582, estableció la eliminación de las Juntas Parroquiales venezolanas y la instalación de Juntas Parroquiales Comunales. Las primeras formaban parte del Municipio venezolano de acuerdo a la Constitución de 1999 (Artículo 173°) y sus miembros eran electos eran electos de manera universal, directa y secreta de conformidad con la legislación electoral del país desde la Reforma de la Ley Orgánica Municipal de 1989 (Art° 73°), decisión ratificada en el artículo 35° de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal sancionada en el 2005 (Gaceta Oficial n° 38.204). Ahora, esta unidad territorial de gobierno local pasa a ser un órgano elegido de manera indirecta  por los voceros de Consejos Comunales en cada Comuna. De esta manera, han sido eliminadas 3.027 Juntas Parroquiales con 12.400 miembros que habían sido elegidos democráticamente.

Como claramente lo ha definido Brewer (2010), el Estado Comunal  procura “ahogar y secar al Estado Constitucional, comportándose como en botánica lo hace el árbol Ficus benjamina L.(…) conocido como “Matapalo” que puede crecer “estranguladora”, como epifito, rodeando al árbol huésped hasta formar un tronco hueco, destruyéndolo” (p.22). En definitiva, la voluntad popular expresada en la elección de representantes del Estado Constitucional establecido en el Texto aprobado en 1999, no tiene valor alguno y al pueblo se le confisca su soberanía trasladándola de hecho a unas asambleas que no lo representan (p. 23).

Bajo esta concepción, el federalismo descentralizado y, aún el federalismo en general como concepto regulador de la convivencia entre niveles de gobierno, pierde su vigencia. En esta nueva visión se plantea, abiertamente, una relación directa, sin intermediación, entre el Poder Nacional liderado por la Presidencia de la República, con las organizaciones de base comunitarias reconocidas como tales por el mismo Poder Nacional.

7. EL VAIVÉN DEL FEDERALISMO VENEZOLANO: UNA REFLEXIÓN FINAL

El 5 de marzo de 2013, murió el Presidente Hugo Chávez, artífice e inspirador de la doctrina de concentración del poder analizada en las páginas anteriores.

Entre el año 2011 y hasta su muerte, la tensión contra la descentralización fue un continuo que formaba parte de su proyecto hegemónico. Dicho proyecto ya había ensayado múltiples pasos que conducían hacia el objetivo, a saber: a) experiencias de organización social popular controladas desde el poder central  como los Círculos Bolivarianos, las Cooperativas, los Núcleos Endógenos, las Empresas de Producción Social y los Consejos Comunales; b) construcción de un discurso contra la oposición como enemiga y no como adversaria; c) La eliminación de la división horizontal de poderes con el control del Tribunal Supremo de Justicia; d) El control del árbitro electoral; e) La captura e ideologización de las Fuerzas Armadas; f) La persecución y amedrentamiento político como modalidad de terrorismo de Estado; g) La asfixia del poder vertical (gobernaciones y alcaldías) y h) Ahora, las Comunas.

Sin embargo, el esperado “Asalto revolucionario” nunca se daba por completo. Con la certeza de que el propósito del régimen es el totalitarismo, el historiador venezolano Elías Pino precisa que Chávez estuvo atando los cabos de la soga con paciencia de orfebre, para el dominio de sus vasallos. Pero no pudo culminar su obra. ¿Porqué? “La respuesta se encuentra en la sociedad venezolana, buena parte de la cual se ha opuesto con éxito a la implantación del totalitarismo. Una resistencia inesperada por parte de una porción consistente de la sociedad que, a su manera, y desde distintos frentes, le ha puesto oportuno freno. El monstruo no se ha detenido porque tomó vacaciones o porque una enfermedad llegó para fastidiarle. Lo han detenido los escollos de un derrotero erizado por la espinas que hemos colocado a su paso los venezolanos (cursivas nuestras)”.

Evidentemente que la invención de las Comunas fue un medio para un nuevo escarceo revolucionario en su eterno camino para crear “la sociedad nueva”. Por su intermedio, se procuraría la eliminación de las elecciones directas, universales y secretas en estados y municipios, tal como ya lo hicieron  con las Juntas Parroquiales. La eliminación se intentaría a través de dos mecanismos: la asfixia financiera y de competencias para secar Estados y Municipios y un sistema de  elección Asambleario, que se inicia en los Consejos Comunales, continua con la creación de Comunas, avanza hacia el parlamento comunal y termina delegando en un Consejo Ejecutivo todo el poder para ejecutar las decisiones. Luego, las Comunas crearían “sistemas comunales de agregación” para el “autogobierno” en lo territorial, político, económico, cultural, social y seguridad.   Este sistema territorial desplazaría la actual división político-administrativa.

En el año 2012, a pesar de que Chávez seguía transfiriendo recursos a las Comunas en detrimento de estados y municipios, estos poderes continuaron siendo parte sustantiva de la política venezolana. Del estado Miranda surgió Henrique Capriles, el líder que compitió de igual a igual con el Presidente en octubre de 2012 y logró aglutinar a la oposición venezolana con el 45% de los votos. En las elecciones regionales de diciembre de 2012, decididas por el árbitro electoral de manera inmediata a las presidenciales sobre la base de que Chávez las ganaría, el chavismo logró un importante triunfo en 20 de 23 estados. Sin embargo, perdieron dos importantes entidades federales, una de ellas la que gobierna Capriles. Ante la inminencia de su muerte, Chávez ungió a Nicolás Maduro como su sucesor. Este, luego de unas reñidas elecciones contra el Gobernador, fue proclamado apresuradamente ganador por el árbitro electoral con apenas el 1,49% de diferencia. Se trató de unas elecciones cuestionadas por Henrique Capriles y que, para el momento en que se termina de redactar la presente ponencia, han sido impugnadas ante el Tribunal Supremo de Justicia. Se respira en Venezuela un ambiente de fraude electoral.

Qué sucederá con el federalismo y la descentralización? Es difícil vaticinarlo. Nicolás Maduro no posee las cualidades ni el poder de Chávez; por el contrario, es visto como débil por parte no solo de la oposición sino por sus propios partidarios. Los gobernadores chavistas electos en diciembre de 2012 poseen peso propio y no se dejarán sujetar como otrora lo hiciera Chávez. Vienen pronto las elecciones de alcaldes, cuyos resultados estarán signados por la división en dos mitades en que se encuentra el país. No es fácil visualizar el rumbo de la descentralización. Sin embargo, pareciera que con la muerte de Chávez y el avance sustantivo de la oposición que defiende el proyecto descentralizador, el poder concentrado se comenzó a desmembrar.

 

BIBLIOGRAFÍA

 

Documentos secundarios

Affonso, Ruy (1998). O processo de descentralizacao na America Latina: dilemas e perpectivas, Jornadas de Reflexión sobre el proceso de descentralización en Venezuela, PNUD/CEPAL, Caracas, mimeo.

Arenas, Nelly .2008. “El gobierno de Hugo Chávez: democracia, participación y populismo”, en  Venezuela ¿Más democracia o más populismo?, D. Avaro, D. Vázquez (comp.), Flacso Uruguay- Distribuendum, México, 15-124.

Arenas, Nelly ( 2007). Poder reconcentrado: el populismo autoritario de Hugo Chávez, Politeia, n° 39, vol. 30, 23-63.

Arenas, Nelly y Mascareño, Carlos (1997). “Descentralización y partidos políticos en Venezuela”, Cuadernos del Cendes, Nº 35, mayo-agosto, Caracas, pp. 35-54.

Brewer Carías, Allan (1994). “Bases legislativas para la descentralización política de la Federación centralizada (1990: el inicio de una reforma)”, en: Leyes y reglamentos para la descentralización política de la federación, Colección textos legislativos Nº 11, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, pp. 7-53.

Brewer Carías, Allan. 2010. Sobre el poder popular y el Estado comunal en Venezuela (O de cómo se impone a los venezolanos un Estado Socialista, violando la Constitución, y en fraude a la voluntad popular). Mimeo.

Blyde, Gerardo. 2010. Artículo de opinión. El Universal, 14/11, p4

Del Rosario, Helia y Mascareño, Carlos. 2002. “Las relaciones intergubernamentales en el marco de la descentralización venezolana”. En Gerenciando las relaciones intergubernamentales. Experiencias en América Latina, Sonia Ospina y Michael Penfold (editores), Nueva Sociedad, pp. 21-58.

Eaton, Kent y Tyler D., J. 2004. “The politics of re-centralization in Argentina and Brazil”, Latin American Reserch Review 39, 1, 90-122, LASA, Texas.

Gobierno Bolivariano de Venezuela (2007).“Poder Popular: alma de la democracia revolucionaria”. Folleto.

González, Rosa A. y Mascareño, Carlos (2004). Decentralization And Restructuring of Politics In Venezuela, in: Joseph Tulchin and Andrew Selee, Ed. Decentralization and Democratic Governance in Latin America, Woodrow Wilson Center for Scholars, Washington, pp.187-230.

Harnecker, Marta, editora. 2004. Intervenciones del Presidente el día 12 de noviembre del 2004. Teatro de la Academia Militar, Caracas.

Istúriz, Aristóbulo 2010. Declaraciones. Tal Cual, 20/10. p5

Istúriz, Aristóbulo(2009) .Psuvelhatillo,Blogspot, 16-12.

Lalander, Rickard (2004). Suicide of the Elephants?. Venezuelan Decentralization between Partyarchy and Chavismo,Renvall Institute Publications, University of Helsinsky

Levine, Daniel. 2003. “Democratic consensos in two timeframes: 1972-2002”, revista Politeia 30, 21-40.

Maingón, Thais; Sonntag, Heinz. 1999. Los resultados electorales de 1998 en Venezuela: ¿Del reacomodo al cambio político?, Proyecto “Cultura y compromiso político del venezolano”, Cendes−LUZ−UCV−IESA, mimeo.

Mascareño, Carlos .2007. “El federalismo venezolano re-centralizado”, Provincia, Universidad de Los Andes, n° 17, enero-junio, 11-22.

Mascareño, Carlos (coord.) (2000). Balance de la descentralización en Venezuela: logros, limitaciones y perspectivas, Editorial Nueva Sociedad /PNUD/ILDIS, Caracas

Parejo Alfonso, Luciano (2000). “El Estado social y administración prestacional”, Revista Vasca de Administración Pública, n° 57, mayo-agosto, pp. 17-47.

Molina V., José; Pérez B., Carmen. 1996. “Elecciones regionales de 1995: la consolidación de la abstención, el personalismo y la desalineación”, Cuestiones Políticas 16, 73-90, Iepdp-LUZ, Maracaibo.

Olivares, Jorge; D’Elia, Yolanda; Cabezas, Luis (Coord.)(2009). En defensa de la descentralización, ILDIS-CONVITE.

Pendfold, Michael (2010). “La democracia subyugada: el hiperpresidencialismo venezolano”, Revista de Ciencia Política, v.30, n.1, Santiago, pp. 21-40

Pino Iturrieta, Elías (2012).  “No ha podido”. El Universal, p. 4-7, 18/11

Rodríguez Zerpa, Armando. 2009. “La reciente modificación a la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del sector público: efectos sobre el proceso descentralizador y el desarrollo local venezolano”, Revista Provincia, n° 22, julio-diciembre,11-40.

Unidad de Investigación, Diario El Universal,03/08/99; p. 1-10

 

Documentos Jurídicos y públicos en orden de fecha

Constitución de la República de Venezuela. Gaceta Oficial Extraordinaria 662, 23/01/1961

Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado; Gaceta Oficial  (G.O)Nº 34039 del 29 de agosto de 1988,

Ley Orgánica de Régimen Municipal; GO 4109, 15 de junio de 1989.

Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del  Poder Público; GO 4.153, 28/12/1989

Congreso de la República, Diario de debates, 1989, pp. 1571-1572

Decreto Ley Nº 3265 del 25 de noviembre de 1993 que reguló la participación en el IVA y creó el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (Fides); Decreto-Ley GO 35359, 13 de diciembre de 1993.

Ley de Asignaciones económicas Especiales; GO 36110, 8 de diciembre de 1996.

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela;GO  n° 36.860 del 30/12/1999

Ley Orgánica del Poder Público Municipal, GO  n° 38.204. 8/06/2005.

Ley de creación de la Sociedad Anónima Fondo de Desarrollo Nacional, FONDEN; GO 38.269 del 9-9-2005.

Ley Orgánica de los Consejos Comunales; GO 10 de abril de 2006

Ley de creación de la Sociedad Anónima “Fondo Nacional de los Consejos Comunales”; GO 5.806 de 10/04/2006

Reforma de la Ley de Consejos Comunales; GO n° 39.335 del 2/12/2009,

Reforma de la Ley Orgánica de Descentralización; GO  39.140/ 17-03-2009

Ley Especial sobre Organización y Régimen del Distrito Capital; GO 39.156, 13-4-09

Ley que deroga la designación de los Contralores estadales por parte de la Legislatura estadal; GO 39.217, 9/07/2009

 

Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno; GO Extraordinaria 5.963 de 22 de febrero de 2010.

Reglamento del Consejo Federal de Gobierno CFG; GO n° 39.382 de fecha 9/03/2010.

Ley Orgánica del Poder Popular; GO Extraordinaria N° 6.011, 21/12/2010

Ley Orgánica de las Comunas; GO Extraordinaria n. 6.011, 21/12/2010.

Memorias y Cuenta del Ministerio de Finanzas 2000-2011

Memoria y Cuenta de la Vice-Presidencia de la República 2011.

 

 

 

[1] El artículo 4° de la Ley Orgánica de Descentralización de 1989, previó las siguientes competencias concurrentes: Planificación del desarrollo; Protección a la familia; Condiciones de vida del campesino; Educación; Cultura; Deporte; Empleo; Formación de recursos humanos; Promoción de la agricultura, industria y comercio; Ambiente; Ordenación del territorio; Obras públicas; Vivienda; Protección al consumidor; Salud pública; Investigación científica y defensa civil.

[2] Para mayor detalle de esta realidad en Brasil y Argentina, ver el trabajo de Eaton y Tyler (2004).

[3]  Una evaluación de este incumplimiento se encuentra a lo largo de diferentes trabajos publicados (Mascareño 2007); Del Rosario y Mascareño 2002; González y Mascareño (2004). Un trabajo importante para comprender esta dinámica es el de Olivares, D’Elia y Cabezas (Coord), 2009.

[4] En un importante documento elaborado por Marta Harnecker,  conocida militante del marxismo latinoamericano y asesora del Presidente Chávez,  recogió los elementos centrales del “nuevo mapa  estratégico” de la revolución bolivariana. Allí, el federalismo descentralizado quedaba desplazado para dar paso a una nueva imagen de poder territorial en Venezuela: el Poder Comunal.

[5] No olvidemos que uno de los rasgos principales de los federalismos descentralizados contemporáneos, es la autonomía política de los gobernadores de estado, tanto por ser electos directamente por su población, como por representar un mandato constitucional. Cuando esa autonomía se vulnera a través de mecanismos de sujeción al poder nacional, el perfil descentralizado de federalismo comienza a desdibujarse pues las relaciones intergubernamentales se transforman en una relación de control central de los recursos y de las actividades administrativas en los estados.

[6] Esta propuesta fue formulada con detalle en el discurso del Presidente Chávez en el Acto de juramentación de Consejo Presidencial para la Reforma Constitucional y del Consejo Presidencial de Poder Comunal, realizado en el Teatro Teresa Carreño en Caracas el 17 de enero de 2007. El discurso de Presidente puede encontrarse en la publicación  “Poder Popular: alma de la democracia revolucionaria”, enero 2007, Gobierno Bolivariano de Venezuela.

[7] De acuerdo a la Ley de creación, un Consejo Comunal es una instancia de participación circunscrita en un ámbito que agrupa entre 200-400 familias en el área urbana, 20 familias en la rural y 10 familias en la indígena. (art 3°).

La reforma de la Ley de Consejos Comunales del año 2009, publicada en la Gaceta Oficial n° 39.335 del 2/12/2009, estableció que estas organizaciones serían instancias de participación (…) en la construcción del nuevo modelo de sociedad socialista. (art 2°)

[8] Por ejemplo, Leopoldo López, quien fuera un exitoso alcalde de municipio Chacao en caracas, era el candidato para ocupar el cargo de Alcalde metropolitano pues contaba con el apoyo de la mayoría abierta de la población El Contralor Nacional lo inhabilitó políticamente y López no pudo inscribir su candidatura. Este caso se ventila actualmente en la Corte InterAmericana de los Derechos Humanos, CIDH, y se ha convertido en una polémica de interés latinoamericano, toda vez que se trata de un precedente que vulnera los derechos políticos en las democracias de la región.

[9] Este tipo de división territorial es creada a los efectos administrativos. Hasta que no se produzca una reforma constitucional aprobada por la población, no pueden suplantar la división político-administrativa del país basada en estados y municipios. Por lo tanto, se tata de figuras administradas por el poder central con autoridades designadas por la Presidencia de la República.

[10] Invitamos a los lectores interesados a leer este reglamento cuyo texto completo puede encontrarse en internet buscando la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n° 39.382 de fecha 9/03/2010.

[11] Cálculo elaborado a partir de la Memoria y Cuenta del Ministerio de Finanzas y de la información de la Oficina de Estadísticas de las Finanzas Públicas. Consultado en la web: www.mf.gov.ve.

[12] En el año 2005, el  gobierno central formuló un presupuesto basado en un precio de $ 20 /barril. Como se puede deducir, el diferencial del período fue de $25, 9/barril. Para el uso de este diferencial se creó, precisamente, el FONDEN.

[13] El artículo 167° de la Constitución vigente, establece que “en caso de variaciones de los ingresos del Fisco nacional que impongan una modificación del Presupuesto Nacional, se efectuará un reajuste proporcional del Situado”. Este es un aspecto fundamental en la regulación de las relaciones intergubernamentales en Venezuela desde principios de siglo XX. Cuando el Poder Nacional desconoce el derecho constitucional de los estados de acceder a los recursos fiscales extraordinarios, se generan tensiones que alteran sustantivamente el equilibrio del poder territorial del país.

[14] El 10 de abril del año 2006 fue creado la Sociedad Anónima “Fondo Nacional de los Consejos Comunales” (Gaceta Oficial 5.806 de 10/04/2006). Por su intermedio, se han  concentrado recursos que, en promedio, han sido el 2,2% del ingreso fiscal nacional. Adicionalmente, el gobierno central, a través de sus diferentes carteras ministeriales, destina fondos para los Consejos que formarán las Comunas. Por ejemplo, para el año 2009 los ministerios destinaron cerca de 4 mil millones de bolívares fuertes a estas organizaciones (www.abrebrecha.com), el 2% del ingreso fiscal nacional. Habiendo sido eliminado el FIDES, se espera que buena parte de los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial que maneja el Consejo Federal de Gobierno, deriven hacia las Comunas.

[15] Para mayor detalle de esta realidad, ver el trabajo editado en el 2009 por el Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales, ILDIS, y la Asociación Civil CONVITE, coordinado por Jorge Luis Olivares, Yolanda D’Elia y Luis Francisco Cabezas, previamente citado. Es una de las pocas evaluaciones recientes del federalismo y la descentralización venezolana.

[16] El PSUV es el nuevo partido del gobierno, creado en el año 2007 para suplantar al partido Movimiento V República.

[17] A partir del 5 de enero de 2011, Aristóbulo Istúriz es primer Vice-presidente de la Asamblea Nacional.