Artículo elaborado para el libro publicado por la Universidad Católica Andrés Bello, UCAB, sobre el desarrollo de la región Guayana. 2016. 

INTRODUCCIÓN

Este artículo ha sido elaborado en el marco del proyecto de la Universidad Católica Andrés Bello “Diseño de una agenda estratégica para una mayor contribución de la Universidad al desarrollo sostenible de la región Guayana”, coordinado por el prof. Ronald Balza del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales de esa universidad.

Su contenido pretende servir de marco general para propiciar una discusión sobre el tema del desarrollo local, asunto poco tratado con rigurosidad en los últimos quince años en Venezuela, aunque ampliamente elaborado en Iberoamérica. La profundización del concepto en América Latina,  ha generado una amplia gama de proyectos de desarrollo en ámbitos territoriales que combinan los aportes de los gobiernos regionales, las municipalidades, los empresarios, las universidades y la sociedad organizada. Los mismos acusan  notables impactos en la mejor calidad de vida de la población del espacio territorial de que se trate, introduciendo novedosos patrones de gestión de los asuntos públicos, el desarrollo económico y la sostenibilidad, en donde destaca la articulación del estado y la sociedad alrededor de proyectos comunes que apuntan a la creación de espacios institucionales de decisión para el desarrollo local, en los cuales la autonomía local en el marco de procesos de descentralización del poder, juegan un papel fundamental.

Sobran los argumentos para concluir acerca de la importancia de esta reflexión conceptual en nuestro país. Por ello, este trabajo apunta, sobre todo, hacia la construcción de una base teórica que pudiera servir para promover un debate sobre la materia.

El documento se ha estructurado de la siguiente manera: en la primera parte se abordan visiones sobre experiencias del desarrollo de varias localidades (Europa, Latinoamérica y Venezuela) que permiten comparar, someramente, las diferencias de grados de desarrollo local. Luego, y en función de hipótesis esbozadas en esa primera parte, se ensaya una elaboración conceptual acerca del desarrollo local, que incluye aportes de importantes teóricos de Iberoamérica. La tercera parte ofrece un panorama de la realidad venezolana: un pronunciado proceso de reconcentración del poder que hace inviable cualquier iniciativa para el desarrollo local. Finalmente, a partir de la propuesta de modelo de desarrollo para América latina formulado por Carlota Pérez, hemos elaborado un enfoque para el desarrollo local con centro en la innovación, el desarrollo tecnológico y la creación de nuevas instituciones.

 

VISIONES

 

                                                (I)

El Valle De Orcia es parte de la Provincia de Siena, en la Toscana.  Se inscribe en el hinterland de la ciudad de Siena, integrada a esta ciudad-estado en los siglos XIV y XV.

Esta hermosa zona fue decretada Parque artístico, natural y cultural, para preservar y garantizar la herencia que el valle encierra: paisajes labrados por el hombre por siglos, riquezas culturales del renacimiento y producción de bienes agrícolas reconocidos mundialmente (The Tourist Boards of Siena, 2010).

En 1996 se fundó la compañía The Val d’Orcia srl, la cual lidera las investigaciones y análisis de proyectos para el desarrollo sustentable del área, a la vez que  coordina la promoción y comercialización de los productos agrícolas locales y las artesanías, todo dentro de la marca de calidad del Valle, unido a la promoción del turismo y eventos culturales.

La autoridad de esta zona italiana, está integrada, en primer lugar, por las cinco municipalidades de Montalcino, Pienza, San Quirico, Castiglione y Radicofani; a ellas se integran la autoridad de la Provincia de Siena, la Comunitá  Montana Amiata Senese, empresarios, asociaciones locales, consorcios y otras autoridades locales. Así, esta autoridad, integra los factores políticos, culturales, económicos y sociales, lo que viabiliza el desarrollo de proyectos para el desarrollo económico de la zona, en el marco de la preservación del patrimonio allí existente. La coordinación con el nivel nacional de gobierno está dada en tanto que el Parque es un Área Natural de Interés Local (ANPIL), cuya definición forma parte de la política de desarrollo regional italiana.

El Valle es expresión de riqueza y reconocimento: allí se produce el vino Brunelli di Montalcino, que en el 2006 fue elegido como el mejor vino del mundo por la revista Wine Spectator; también alberga el queso pecorino de Pienza,  protegido reglamentariamente por certificación de origen dentro del llamado Pecorino Toscano (se dice que el de Pienza, es uno de los mejores de Italia). Remata el espectro de riquezas del Valle la ciudad de Pienza; ha sido catalogada por la Unesco como el mejor ejemplo de planeación de nuevas ciudades, siendo fundada por el Papa Pío II en 1459, quién previó construcciones que incorporaran todas las ideas e innovaciones de la Escuela Sienesa, una de las más importantes del renacimiento.

No siempre los pobladores y productores del Valle tuvieron la calidad de vida de la que hoy gozan; tampoco la preservación de su herencia estaba garantizada décadas atrás. En los años 80, Siena y, en general, La Toscana y regiones cercanas, atravesaron una pronunciada crisis económica (Istituto Nazionale per il Commercio Estero,1989); ni qué decir de la dura atmósfera de guerra y postguerra que se prolongó hasta los setenta. La realidad de hoy, si bien aprovecha tan rica herencia, ha necesitado de una intervención deliberada, pensada y coordinada por parte de los agentes políticos, económicos y culturales que allí hacen vida, para acordar un tipo de desarrollo que les garantizara la sustentabilidad de su producción y riqueza cultural.

Pudiera decirse que, utilizando las lecciones de Putnam (1994) acerca del desarrollo regional italiano, esta zona cumple con la premisa de combinación entre la modernidad socioeconómica como resultado de la revolución industrial y la existencia de una comunidad cívica que impone patrones de participación y solidaridad.

Pero, adicionalmente, hay que agregar a las premisas de Putnam, la introducción de la innovación y de desarrollo tecnológico -presente en la producción agropecuaria del Valle-, de manera deliberada y concertada. Se trata de propiciar la existencia de un entorno creativo e institucional que facilite el surgimiento de desarrollo local como el de Orcia.  Las ideas acerca de capital social de Putnam fueron publicadas a finales de los ochenta, a partir de la constatación del desarrollo regional italiano a lo largo de décadas de investigación; la iniciativa de la empresa de desarrollo del Valle, surge a mediados de los noventa, bajo el influjo de nuevas ideas acerca del desarrollo de los territorios.

                                                       (II)

Medellín acaba de ser designada como la ciudad más innovadora del mundo 2013; compitió con 50 ciudades quedando finalista con New York y Tel Aviv.

Para su nominación, evaluaron el funcionamiento del Metro, que reduce en las emisiones de CO2 en 175 mil toneladas al año; las escaleras eléctricas de la Comuna San Javier, obra sostenible y que mejoró sustancialmente la de calidad de vida y el funcionamiento de la empresa pública de la ciudad de servicios públicos y las empresas públicas, las cuales contribuyen con el logro de las metas y objetivos comunitarios públicos, especialmente en la educación.

Medellín, capital del Departamento de Antioquia de Colombia, era famosa a comienzos de los noventa por ser el territorio del conocido y también famoso narcotraficante Pablo Escobar Gaviria. Pensar en esa ciudad era remitirse a cuadros de violencia generalizada bajo el control de las mafias.

Colombia experimentó una constituyente en 1991 que condujo a la descentralización del país (Fescol-Faus 1992). Así, sus departamentos adquirieron la autonomía política y financiera que hasta hoy ostentan; pero la reforma del estado colombiana también apostó al municipio y desarrollo de sus ciudades. Harto conocidos son los logros en Bogotá, bajo una autoridad única metropolitana que logró transformar a la capital en una de las metrópolis más desarrolladas de Latinoamérica. 

En este siglo, saliendo con dificultades de la herencia de violencia, Medellín decidió transitar el camino del cambio de la mano de la innovación. Se trata de una historia de encuentros y búsqueda de acuerdos institucionales que logró concretarse en una apuesta a la innovación como centro del desarrollo de la localidad.

En el año 2011, la municipalidad lanzó pomposamente el Proyecto Ruta N (rutanmedellin.org), una estrategia para fortalecer los ecosistemas de tecnología e innovación, dirigida a crear una “Ciudad Emprendedora”. Se habla entonces de convertir a Medellín en una Ciudad Cluster, en la cual se busca crear la “Cultura E” (www.culturamedellin.gov.ve). 

Ruta N como proyecto de ciudad, contempla variados programas que transitan desde la relación con los ciudadanos que deseen convertirse en emprendedores y aprovechar la oferta de Ruta N, pasando por la inserción de la ciudad en la Red Global del MIT, hasta la ejecución de iniciativas que crean incentivos: concursos de innovación, laboratorios de mercado, concursos de ingenio, talleres y conferencias, entre otras.

La clave de la apuesta, se sustenta en la integración de intereses y agentes de la vida local. Ruta N es una corporación pública creada por la alcaldía de Medellín en el año 2009; en su directorio se encuentra la Unidad Estratégica de Telecomunicaciones, propiedad del Grupo EPM y de la Millicom International Cellular S.A. A las iniciativas de Ruta N, se ha incorporado activamente la Cámara de Comercio de Medellín, registrándose la cooperación de universidades locales y nacionales. Uno de los tres edificios del complejo urbano de Ruta N, es ocupado por el Centro Global de Servicio de la Hewllet Packad.

                                                           (III)

En la Serranía del estado Lara se ubica una de las zonas con mayor producción cafetalera del país. Encontramos a las poblaciones de Cubiro, Sanare y Guarico, atractivas localidades por su agradable clima y oferta paisajística. Algunas veces hemos hablado, entre amigos y familiares, de que allí se encuentra  la “Toscana Larense”. La primera pertenece al municipio Jiménez, capital Quíbor. Desde hace muchas décadas, se le conoce por poseer un sitio   turístico y de esparcimiento conocido como “Las Lomas de Cubiro”, caracterizado por la belleza del paisaje y su frescura todo el año; en la zona han proliferado pequeñas posadas que albergan numerosos temporadistas del estado y de Venezuela. Una de ellas pertenece al llamado “Circuito de la Excelencia” (1), red-institución en la que se organizan el “Top” de las 21 mejores posadas del país.

 

En las últimas décadas, han proliferado las críticas por la falta de sustentabilidad de la actividad económica de la zona y las amenazas al medio ambiente por parte de los visitantes.

En el municipio Andrés Eloy Blanco, capital Sanare, laboran más de 5.000 familias dedicadas al Café. En su mayoría, son pequeños productores con no más de 5 hectáreas. Desde siempre, son familias con alta propensión a la organización social, habiéndose caracterizado por iniciativas de asociación que les confiere fortalezas a la hora de la gestión cafetalera (Valera, Adalberto 2009). La zona de la serranía de Sanare, también se conoce por sus bondades paisajísticas y de buen clima, que es la base para la creación de numerosas posadas desde hace más de tres décadas. Allí también existe una posada que pertenece al citado “Circuito de la Excelencia”.

Además, Sanare es conocida como centro poblado desde el cual se acude a atractivas zonas de valor turístico y recreativo como el Parque Yacambú y las artesanías del Yay; a lo que se unen las famosas Zaragozas que se celebran el 28 de diciembre, día de los inocentes. En Sanare se puede disfrutar buena gastronomía local y dulcería todo el año.

La zona de Guarico se ubica en las montañas del municipio Morán, capital El Tocuyo. Desde que se arriba al pueblo, se observa la intensa actividad agrícola, con epicentro en el café y la papa. Son centenares de pequeños productores que se organizaron desde los años cincuenta en cooperativas y asociaciones. Con paisajes y frescura envidiables, cuenta con recursos para el turismo reposado que atrae a visitantes estadales y nacionales. Allí también se fundó una posada del “Circuito de la Excelencia”.

Las Serranías de Lara, sin embargo, no logran asentar a su población más joven pues cada vez hay menos posibilidades de trabajo y educación. Tampoco muestra servicios consolidados tanto para sus habitantes como para el visitante. La producción de café y papa ha disminuido sustancialmente. Pero la proliferación de islas de excelencia turística nos habla de la presencia de emprendedores que, contra todas las adversidades, han apostado a la inversión local.

 

                                                             (IV)

¿Qué hay de igual y diferente en D’orcia, Medellín y la Serranía de Lara?

En los tres territorios brevemente presentados, nos encontramos con una base productiva y un stock de recursos naturales, históricos y culturales que se han acumulado al paso del tiempo, soportando crisis y dificultades. El mantenimiento de esa base y el uso del stock, solo ha sido posible gracias a la presencia de una cultura del trabajo y una propensión asociativa que permite transmitir el conocimiento y aptitudes necesarias para que la naturaleza existente, pródiga en recursos, pueda ser transformada en productos y servicios para el bienestar de la comunidad y el disfrute de los visitantes. En general, existe un capital social, para utilizar el concepto de Putnam, que  permanece y se adapta a las crisis y amenazas que pudieran, eventualmente, alterar el orden de organización existente y que, en definitiva, es producto de relaciones sociales forjadas al paso del tiempo.

Ahora bien, el grado de bienestar, consolidación y sostenibilidad que acusan los territorios de d’orcia y Medellín, no es posible observarlo en las Serranías de Lara. Algo hay de diferente que determina tal situación. En esa perspectiva, es posible encontrar ausencias que pueden explicar la brecha de desarrollo.

En primer lugar, las instituciones locales y regionales en las dos primeras son fuertes y con visión de desarrollo. En las serranías no encontramos esta base institucional. Por el contrario, la dinámica económica, de servicios y, en general, ciudadana, se encuentra disociada de las políticas del estado. Es importante destacar que, en ese sentido, los municipios son débiles y, en consecuencia, los productores y ciudadanos terminan dependiendo de las actuaciones del gobierno central  que le resulta ajeno y lejano.

Ello hace que la sinergia socio-institucional no posea la fuerza como para promover nuevos desarrollos a la vez que las redes público-privadas son débiles, cuando no inexistentes. De igual manera, el deterioro de la infraestructura de servicios atenta contra toda consolidación productiva.

En otra vertiente, la institucionalidad vigente en el país, castiga la iniciativa individual, creativa y empresarial. Por lo tanto, los productores locales, se inhiben de introducir innovaciones y emprender inversiones, ante el riesgo que ello supone. En consecuencia, es imposible que surjan espacios articulados para la innovación, los cuales requieren de un clima de confianza para promover las iniciativas locales, y este está ausente en las serranías. 

                                                           (IV)

Conclusión. De la comparación entre los tres territorios, es posible deducir una máxima: no basta tener los recursos naturales, paisajísticos, humanos e inclusive monetarios para conferirle sostenibilidad al desarrollo de las localidades. Las experiencias en el mundo demuestran que es indispensable la presencia de una plataforma institucional que articule las iniciativas privadas con las públicas, creando un clima de confianza que propicie la innovación y la iniciativa de los emprendedores.

CONCEPTOS

Desde los años setenta del pasado siglo, se inició un cambio lento y sostenido de las perspectivas sobre el desarrollo de los territorios. Anteriormente, se habló de desarrollo regional como una función dependiente de las políticas dirigidas desde los gobiernos centrales los cuales, con políticas de fomento, orientaban la localización de actividades económicas, muchas veces con prescindencia de los intereses de los agentes locales.

La irrupción de los procesos de descentralización del estado a partir de los setenta (en Europa) y los ochenta (en Latinoamérica), comenzó a cambiar el mapa de las relaciones intergubernamentales y de los gobiernos con las localidades y los agentes que en ellas hacían vida. A lo largo de tres décadas, hasta los noventa, se consolidó una atmósfera institucional que jugaba a favor de la creación de nuevos proyectos territoriales, formulados y ejecutados bajo nuevas reglas de juego: eran los agentes económicos, culturales o sociales del territorio, los que comenzaban a establecer los parámetros de lo que había o no qué hacer en sus localidades, generando organizaciones asociativas que se convertían en soporte para la articulación de la acción privada y la pública. Uno de los pilares de esa atmósfera era el cambio que muchos países habían introducido en la dinámica de sus estados, al fortalecer a los gobiernos regionales y municipales para que adquirieran destrezas y capacidades orientadas a manejar los problemas de sus territorios.

Este nuevo fenómeno en la dinámica de los territorios, mereció profusa elaboración por parte de muchos autores cuya lista sería largo enunciar. Vale la pena mencionar los comentarios que Albert Hirschman (1986) hacia principios de los ochenta, a propósito de su viaje por América Latina, visitando proyectos populares. Al respecto, expresaba admirado la emergencia de una red de organizaciones populares e intermedias cuyos esfuerzos estaban dirigidos a mejorar la situación de pobreza en vasta comunidades latinoamericanas. Sergio Boisier (1999), en los noventa, advertía sobre los cambios de perspectiva en los enfoques para entender los fenómenos territoriales. En “Teorías y Metáforas sobre el desarrollo territorial”, el autor nos proponía la construcción de un “nuevo paradigma de desarrollo territorial”, en el cual la articulación social y los cambios en el ejercicio de los gobiernos regionales y locales, fueran la palanca para “despegar” los territorios. La Fundación Friedrich Ebert, por su parte, contribuía con el debate en esa misma época, ofreciendo sus experiencias en materia de desarrollo local a partir de nuevos enfoques territoriales basados en la construcción de tejidos productivos locales y la concertación entre los actores (Göske, Ed. 2001). En Junio de 2003, en Arequipa, se realizó la I Cumbre Latinoamericana por el Desarrollo Local, Regional y la Descentralización (Leyton et. Al, ed., 2004); luego, en el 2005, se efectuó la II Cumbre en San Salvador (Gallichio y Camejo, ed, 2005). En ambas se presentaron decenas de casos y distintas perspectivas sobre lo que era en ese entonces un fenómeno en observación: la confluencia de la descentralización del estado, con énfasis en los municipios y localidades, y la mayor presencia de las formas asociativas locales, tanto en lo económico como en lo social.

Han pasado diez años, a lo largo de los cuales la discusión y producción de ideas sobre el tema se ha potenciado. Pero, a su vez, han surgido nuevas realidades en la dinámica global que, como la innovación y la implantación de las tecnologías de la información y las redes, han cambiado las formas de relación entre países, economías, agentes y territorios.

III.1. DESARROLLO LOCAL

El desarrollo territorial es, según Vásquez Barquero (1999), un problema de la integración de emprendedores locales, de redes de innovación y de comunidad territorial en el cual, la capacidad para liderar su propio proceso de desarrollo, permite utilizar el calificativo de desarrollo endógeno. Siendo que en este enfoque se pueden identificar las dimensiones económica (sistema productivo),  sociocultural (integración de actores e instituciones) y  política, se trata de un acto deliberado de pensar y actuar el desarrollo, de crecimiento económico y cambio estructural que, liderado por la comunidad territorial, busca utilizar el potencial del territorio y alcanzar mejores niveles de vida.

En este enfoque, la descentralización del estado conforma un ámbito institucional político-administrativo que sirve para la articulación de actores económicos y sociales. Sin embargo, hablar de desarrollo territorial supone la presencia de una cultura institucional y de innovación que trasciende los límites de la reforma descentralizadora. Supone cambios sustanciales en los gobiernos territoriales (la sola elección de mandatarios locales no basta) que propendan a la creación de espacios de innovación entre el empresariado y el gobierno (Mascareño, 2003). En definitiva, el desarrollo territorial se trata de crear condiciones aprovechando las ventajas institucionales que la descentralización ofrece pero evitando la inercia administrativo-burocrática que se cierne como peligro y limitante del proceso mismo, adentrándose en el espacio de la economía, la sociedad y la cultura para articular lo público con lo privado, lo político con lo económico y los intereses de los individuos con los derechos colectivos.

Ir más allá de la descentralización como acto institucional (aunque aprovechando sus oportunidades), al encuentro con los actores del territorio, sobre todo los agentes productivos, implica tener presente algunas premisas fundamentales (Mascareño, 2005). Lo primero es que debe asumirse que el desarrollo económico en el territorio es un acto deliberado, consciente, en el cual los agentes acuerdan el diseño y ejecución de cambios estructurales en la base productiva. En segundo lugar, que para que ello tome lugar, se requiere de alianzas estado-agentes productivos que facilite para poder introducir el conocimiento pertinente que genere cambios en los procesos productivos. La tercera premisa supone el aprovechamiento de las cadenas productivas exógenas (Vásquez Barquero, 1999), para lograr transferencia de recursos-financieros y de conocimiento- para una adecuada gestión de la innovación en las unidades productivas. Finalmente, en cuarto lugar, un cambio en el territorio supone alterar la cualificación de la mano de obra-capital humano-existente e insertarlo en corrientes de conocimientos que conectan con las cadenas globales. Como afirmara Taichi (2001), exministro de planificación económica de Japón, se trata de la existencia de un ambiente global en donde las personas y organizaciones están compitiendo sobre la base de valor de conocimientos diferenciados; ya no responden a los esquemas taylorianos de principios del siglo XX o de la producción en masa fordista. Es un ambiente en el cual los grupos tienden a organizarse por afinidad de intereses y problemas comunes, por comunidades temáticas, interconectados con la ayuda de las tecnologías de la información (Tics).

Para principios del siglo XXI ya se asomaba la existencia del nuevo paradigma del desarrollo económico local (Llorens, Alburquerque y Del Castillo, 2002). En el estudio de casos de desarrollo económico local en América latina, preparado para el BID, los autores advertían que, luego de décadas de marginalidad teórica, la idea del desarrollo económico local había surgido con entidad propia, deslastrado de los viejos conceptos fordistas. En consecuencia, se le tenía que asociar a las nuevas formas de producción difusas y flexibles que florecían a nivel local. En su enfoque, los conceptos de desarrollo económico local, desarrollo territorial y desarrollo local, terminan fusionándose, toda vez que se trata de un solo fenómeno caracterizado por los siguientes elementos: a) la nueva gestión económica y social del territorio va de la mano de poder político que allí exista, sobre todo a través de las instituciones creadas por la descentralización; b) la participación de los grupos sociales en el manejo de los asuntos públicos; c) el desarrollo local trasciende al crecimiento económico, y se vincula a la creación de calidad de vida; d) el foco de atención de las políticas varían desde las tradicionales fomentistas y proteccionistas, hacia las orientadas hacia la creación de conocimiento y de institucionalidad; e) la autorganización de los recursos locales, a partir de una mayor autonomía de los agentes del territorio y f) la mejora de la productividad y competitividad local, se convierten en criterios de éxito del desarrollo local.

En estudios más recientes (CAF, 2010), se muestra como en América latina persisten marcadas diferencias entre territorios y localidades, lo cual advierte sobre el hecho de que no basta la existencia de una política nacional de descentralización o del desarrollo territorial misma. Hay territorios más competitivos que otros y, por tanto, con mayores niveles de calidad de vida. Lo interesante de la advertencia es que, más allá de las desigualdades, sí existen localidades exitosas que han podido superar lastres y desventajas relacionadas con modelos desfasados de producción y administración política. En estos territorios se encuentran factores comunes que son susceptibles de ser controlados por la población y que no provienen, en consecuencia de variables exógenas. Ellos son tres: a) políticas dirigidas a la formación del recurso humano; b) atracción de inversiones para la conformación de cluster y cadenas productivas y c) desarrollo de instituciones para el intercambio de ideas, la participación ciudadana y la transparencia en las decisiones colectivas (Prólogo de Enrique García, Presidente Ejecutivo, en CAF 2010).

La evolución de las ideas acerca del desarrollo local confirman las diferencias que se pueden encontrar entre territorios como el Valle d’orcia y Medellín, que cumplen con las condiciones antes citadas, y las serranías del estado Lara, que acusan severos déficit de los recursos institucionales, de innovación y capacitación, a los efectos de conducir el territorio hacia mejores estadios de vida.

Entonces, a partir de las ideas formuladas y la observación de casos territoriales, es posible ejercitar una definición de Desarrollo Local que sea, no sólo cómoda, sino, sobre todo, útil por estar adaptada a los cambios suscitados en los procesos productivos, políticos y socioculturales en el presente siglo. Entenderemos Desarrollo Local, como

Un complejo proceso de concertación (deliberado)  entre los agentes —sectores y fuerzas—que interactúan dentro de un territorio determinado con el propósito de impulsar un proyecto común que combine la generación de crecimiento económico a partir de la innovación y el conocimiento, para procurar la equidad, cambio social y cultural, sustentabilidad ecológica, la igualdad de género, calidad y equilibrio espacial y territorial, con el fin de elevar la calidad de vida y el bienestar de cada familia y ciudadano que viven en ese territorio o localidad, en un ambiente de autonomía institucional, libertad y tolerancia.

La idea de proyecto deliberado, exige un esfuerzo sostenido de concertación, en consecuencia de tolerancia y ejercicio de la democracia. La innovación y el conocimiento supone la inserción en las corrientes globales de la economía, en procura de mayores niveles de productividad y competitividad, en el marco de la sustentabilidad del medio ambiente; y, como factor indispensable, es imperativo la presencia de un referente institucional de autonomía que le confiera libertad a las decisiones de los agentes del territorio, respetando la integración con las políticas nacionales. 

Este marco último tiene que ver con los procesos de descentralización, tema que trataremos a continuación.

III.2. DESCENTRALIZACIÓN (2)

La descentralización del poder del Estado es un proceso que se le conoce más por su perfil en el ámbito de lo político y su contribución a la democracia y la participación ciudadana, que como una realidad posiblemente articulada al mejoramiento del desempeño de la economía en los espacios subnacionales y, en consecuencia, capaz de coadyuvar con los indicadores nacionales, sobre todo el incremento del empleo o del producto territorial.

La reflexión no es tan expedita como pudiera pensarse. No existe una relación mecánica entre descentralización y desarrollo económico es decir, no puede esperarse que mejoren las condiciones generales de la producción por la aplicación de esta reforma. Tal vez es conveniente asumir la premisa de que la descentralización sería una condición necesaria más no suficiente o, de otro modo, deseable pero no omnímoda.

Lo que si pareciera existir como relación más directa es la incidencia de este proceso en la apertura de caminos democráticos, toda vez que con la elección de alcaldes y de gobernadores de estado o provincias, se tiende a introducir contrapesos a las tentaciones autocráticas, personalistas o, simplemente, concentradoras del poder, como suele suceder en naciones que, como las latinoamericanas, transcurren por una larga tradición centralista y autocrática de Estado.

Sin lugar a dudas, la descentralización del poder introduce reacomodos en la red de intereses de la sociedad territorial receptora de la reforma. La población y las organizaciones vinculadas a problemas sociales, por su parte, giran su eje de atención desde las agencias del Estado central que tradicionalmente prestaban todos los servicios y administraban los programas sociales, hacia aquellas nuevas estructuras que, progresivamente, se van formando en los gobiernos intermedios y municipales, al ritmo de la negociación de la transferencia de nuevas competencias sociales y de recursos fiscales.

También puede observarse cómo los agentes económicos vinculados al sector de la construcción, para citar una vieja relación entre agentes económicos y Estado, diseñan sus estrategias para participar en programas asociados a las competencias de vivienda, vialidad e infraestructura pública asumidas por los niveles subnacionales de gobierno. De igual manera, otros actores económicos como los pequeños y medianos empresarios tanto del agro como de la manufactura, buscan insertarse en las ofertas de fomento y financiamiento que puedan crearse a la luz de las autonomías territoriales.

Este comportamiento inmediato se encuentra asociado a la lógica del arreglo institucional que el modelo clásico de descentralización supone: por una parte, la dimensión política de la elección directa obliga a una relación más estrecha entre electores y elegidos alrededor de una nueva legitimidad; en segundo término, el ámbito administrativo se traduce en la precisión y negociación de espacios de competencias para la provisión de servicios y aplicación de regulaciones que, ahora, se manejarán con relativa autonomía en cada unidad subnacional y, en tercer término, se trata de un nuevo ambiente de política fiscal que tendrá expresión en las decisiones presupuestarias en las cuales intentarán incidir los actores, que lógicamente, esperan parte de los beneficios que ello supone.

Sin embargo, a pesar de sus posibles ventajas, la descentralización no significa estar delante de un “piloto automático” (Cortés 2003) que garantiza la materialización de resultados deseables. Los mismos, en términos de mayor o menor desarrollo de las sociedades territoriales, obedecen a dinámicas más complejas, una vez asumida la descentralización. Por una parte, habrá de tenerse presente la eficacia con que responda el modelo a nivel nacional en el plano del equilibrio entre legitimidad, fiscalidad y administración de competencias, a sabiendas de que la política territorial no podrá pretender superar las limitaciones que imponen las políticas regulatorias y de ajustes nacionales (Haldenwang 1999). Por la otra, es necesario tomar en cuenta la creación de condiciones socioculturales que permiten emerger proyectos de desarrollo sobre la base de pactos entre actores del territorio, lo que remite a la perspectiva del desarrollo territorial, en la cual la descentralización aporta el ámbito institucional para facilitar la negociación entre actores.

Descontando el carácter de panacea de la descentralización, parece haber coincidencias acerca de la base política e institucional que ella brinda a los procesos de desarrollo, ofreciendo un espacio de realización autónomo de la sociedad que le confiere “el fundamento ontológico de la descentralización política territorial” (Boisier 1991;37). Siendo que la perspectiva del y para el desarrollo ya no se soporta sólo en la recreación del Estado nacional y su respectivo aparato central de organización sectorial, se viene manejando, desde los años setenta, una lógica institucional que, entre otras aristas, replantea las reivindicaciones sociales y las ubica en un plano territorial, lo que obliga a revisar el marco regulativo de lo económico, lo político e institucional que organizó el estado cepalino (Restrepo 1998). Pareciera ser este el camino conceptual para buscar respuestas a la siempre difícil pregunta ¿cuál es el aporte de la descentralización al proceso de desarrollo?

Pero si quisiéramos indagar más a fondo y explicar el carácter de condición necesaria( deseable) más no suficiente(omnímoda) de ella, tendríamos que coincidir con Putnam (1994) en que la creación de institucionalidad asociada al desarrollo apunta más a la presencia de factores constantes de relacionamientos entre los actores, aprendizajes, hábitos culturales y modelajes que pueden orientar hacia la cooperación (reciprocidad/ confianza) o a la prevalencia de comportamientos escurridizos (dependencia/ explotación). Esto se ilustra cuando al evaluarse el desempeño de los gobiernos regionales italianos, se encuentran grandes y profundas diferencias entre regiones como Milán donde se localizan centenares de empresas que procesan datos, con un gobierno con un imponente edificio y funcionarios bien dotados gerencialmente, y regiones como Potenza en dónde apenas podrá encontrarse una empresa de datos, o con indefinibles estructuras de gobierno regionales en “polvorientas plazas de varias regiones del sur”(ibid 105).Tanto en una como en otra región, ha existido un proceso sostenido de descentralización desde los años setenta. Sin embargo, la redistribución fiscal que la reforma comporta no parece compensar las profundas diferencias de desarrollo en infraestructura socioeconómica y tecnológica entre el norte y el sur.

Se habla ahora del desarrollo territorial sistémico e integrador, para aludir a la confluencia de actores en el territorio en pos de mejorar las condiciones sociales y económicas de la sociedad subnacional. Allí entra a jugar un papel fundamental la creación de un entorno empresarial innovador que supere la anterior visión antípoda Estado-actores y se ubique en el marco de la cooperación público-privada que incentive un tejido productivo local. Esta visión prescribe, en consecuencia, la creación de servicios nuevos que supone un concepto más amplio de la infraestructura, distinguiendo entre los servicios básicos (carreteras, aeropuertos, etc) y los intangibles (acceso a información, asesoría empresarial, tecnologías). De allí que se requiera una nueva institucionalidad que garantice una plataforma más allá de la coyuntura política, a través de la creación de agencias público-privadas en el marco de un contexto educativo-cultural favorable (Göske 2001).

Esta perspectiva de desarrollo territorial, según Alburquerque (2001), obliga a las administraciones públicas descentralizadas a ir más allá del modelo asumido en el plano de lo político administrativo. Se trata de un problema de cambio en la gestión pública en la cual el rol de los líderes pasa a ser el de animadores y creadores de espacios de concertación entre actores, estimulando nuevas formas de institucionalidad que den respuesta a las exigencias de la modernización productiva local.

Se trata, según Boisier(1999), de nuevas interacciones entre actores institucionales y personales que se suceden en el nivel mesoeconómico, en dónde el territorio representa un medio socialmente construido en el cual la presencia de múltiples actores con variadas cuotas de poder, obliga a la implantación de nuevos modelos de negociación, donde los gobiernos, como un actor más, deberán propiciar proyectos regionales que permitan incorporar recursos más allá de los convencionales naturales o fiscales.

Es el desarrollo territorial entonces, como se anotara anteriormente (según Vásquez Barquero, 1999), un problema de la integración de emprendedores locales, de redes de innovación y de comunidad territorial en el cual, la capacidad para liderar su propio proceso de desarrollo, permite utilizar el calificativo de desarrollo endógeno. Es, en definitiva, un acto deliberado de pensar y actuar el desarrollo, de crecimiento económico y cambio estructural liderado por la comunidad territorial. 

De esta manera, la descentralización ofrece un ámbito institucional político-administrativo que puede servir de articulador de actores económicos y sociales. Sin embargo, hablar de desarrollo territorial supone la presencia de una cultura institucional y de innovación que trasciende los límites de la reforma. Supone cambios sustanciales en los gobiernos territoriales (la sola elección de mandatarios locales no basta) y la creación de espacios de innovación entre el empresariado y el gobierno. 

 

REALIDAD VENEZOLANA: DE LA DESCENTRALIZACIÓN A LA RECONCENTRACIÓN DEL PODER. LA EVIDENTE INVIABILIDAD INSTITUCIONAL DEL DESARROLLO LOCAL

IV.1. INICIO Y DESARROLLO DE LA DESCENTRALIZACIÓN COMO REFORMA TERRITORIAL DEL ESTADO. 1989-1998.

Luego de casi tres décadas de aprobada la Constitución de 1961,  el parlamento venezolano acordó las reformas para la descentralización, consagrando la elección directa, universal y secreta de gobernadores, la creación de la figura del alcalde y su elección y estableciendo la transferencia de competencias y recursos hacia las entidades federales. La elite  partidista dominante creyó, ante la crisis prolongada de deslegitimad del sistema político, que era el momento de relanzar la democracia, utilizándose para ello un esquema de cambio institucional que respondiera a las  nuevas  exigencias  y  permitiera reformar al estado. 

La descentralización formó parte de  las negociaciones entre los partidos políticos, la academia, la iglesia, la sociedad civil, los empresarios y el liderazgo regional, actores  representados en la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado, COPRE, institución creada en 1984 precisamente para intentar abordar los elementos de la crisis que comenzaba a vivirse. 

La estrategia propuesta por la COPRE representaba una confrontación  con el centralismo, sobre todo el de los partidos. Ello suponía el reconocimiento de que existía una relación directa entre la centralización de los poderes nacionales y la concentración de los poderes en los partidos, particularmente en sus cúpulas. En Venezuela, el esquema extremadamente centralizador del siglo XX determinó relaciones de absoluto control de los gobiernos estadales y municipales. La aprobación de las reformas de 1989 introdujo la posibilidad de una nueva orientación en la interacción entre niveles de gobierno en el país. Es importante destacar en ese sentido, que los procesos de descentralización requieren e implican nuevos arreglos institucionales para relacionar a los entes federados, toda vez que la nueva fiscalidad y las elecciones directas, generan soberanías compartidas que deberán estar sometidas a normas explícitas en la constitución y las leyes (Affonso 1998).

Las bases que dieron lugar al proceso de descentralización que vivió Venezuela en el período 1.990-1.998, permitieron un arreglo institucional particular que se expresa en la aprobación de los siguientes instrumentos jurídicos:

Primer momento: Años 1.988-1.989 

• Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado. 
• Ley sobre el Período de los Poderes Públicos de los Estados.
• Reforma de la Ley Orgánica de Régimen Municipal para la creación y elección de la figura del Alcalde.
• Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público

Segundo momento: Año 1.993.-Año 1996

• Decreto – Ley que Regula los Mecanismos de Participación de los Estados y Municipios en el producto del impuesto al valor agregado y el Fondo Intergubernamental para la Descentralización, FIDES.
• Ley de Asignaciones Especiales para los Estados derivadas de minas e hidrocarburos. 

A partir de dicho arreglo, se inició una compleja dinámica en los ámbitos político, de las competencias y financiero de estados y municipios, acompañada de mecanismos para su coordinación. Así, las competencias exclusivas de administración de puertos, aeropuertos, carreteras, minerales no metálicos y las concurrentes de deportes, salud, educación, desarrollo económico, entre otras, pasarían a formar parte de la estructura de gestión de los estados. De igual manera, los municipios, que poseían un estamento jurídico que le confería amplias competencias, desarrollaron una nueva dinámica producto tanto de la figura electa del alcalde como del incremento de las transferencias fiscales.

Indudablemente, además de una nueva dinámica política con la legitimación electoral de gobernadores y alcaldes, la descentralización introdujo un cambio sustantivo en la distribución de los recursos fiscales entre niveles de gobiernos. Entre 1989 y 1998, la proporción de recursos administrados por estados y municipios, se incrementó desde un 17% hasta 28,4%. Este notable aumento, mejoró las capacidades de gestión de gobernaciones y alcaldías, asociada a las competencias que les correspondía administrar. En el cuadro siguiente, puede apreciarse la evolución de ingreso territorial de estados y municipios en el período de la descentralización.

 

                                                        CUADRO N° 1

             INGRESOS FISCALES DE ESTADOS Y MUNICIPIOS EN VALOR REAL

                        E INDICE DE INGRESO TERRITORIAL PERÍODO 1989-1999

                                                     AÑO BASE= 1989

 

AÑO               INGRESO NACIONAL (A)     INGRESO TERRITORIAL (B)     INDICE B/A 

                       (Millones Bolívares Fuertes)      (Millones Bolívares Fuertes)

1989                          286,4                                           49,0                                   17,18

1990                          410,8                                           76,9                                   18,72

1991                          374,6                                           78,3                                   20,90

1992                          406,5                                           70,5                                   17,35

1993                          319,9                                           63,6                                   19,88

1994                          329,9                                           69,9                                   21,18

1995                          317,4                                           67,9                                   21,39

1996                          353,1                                           78,5                                   22,23

1997                          426,9                                         118,3                                   27,71

1998                          371,0                                         105,3                                   28,39

1999                          336,4                                           91,1                                   27,08

 

Fuente: Mascareño 2000, Balance de la descentralización en Venezuela, PNUD, con base en Estadísticas de la Oficina Central de Presupuesto, OCEPRE.

Varias iniciativas en materia de desarrollo territorial comenzaron a fraguarse. Destacan los casos de promoción de inversiones de Proinlara y Monagas Siglo XXI  y los parques tecnológicos en Mérida y Barquisimeto. También se asomó la creación de unidades de desarrollo económico en gobernaciones y alcaldías, así como la promoción de programas de formación para el empleo (Ver Mascareño 2000).

La dinámica brevemente descrita se detuvo radicalmente en 1999, luego del cambio de gobierno, cuando se inició una época que, hasta la fecha, ha navegado en sentido contrario de la descentralización del poder.

IV.II. LA RECONCENTRACIÓN DEL PODER Y LA ELIMINACIÓN DE ESPACIOS INSTITUCIONALES PARA EL DESARROLLO LOCAL

Venezuela ha vivido más de dieciséis años, desde 1999, bajo un régimen personalista durante el cual se ha ejercido un presidencialismo autoritario que disminuyó, casi hasta su asfixia, el ensayo de descentralización del federalismo antes señalado.

En este período, que coincide plenamente con las Presidencias de Hugo Chávez y Nicolás Maduro, el país ha estado sometido a una tensión profunda entre el objetivo de concentración del poder y la existencia de gobernadores y alcaldes electos legítimamente a partir de 1989. Esta tensión no se ha resuelto. A pesar de que los estados y municipios quedaron constreñidos en sus aspiraciones, minimizándose la capacidad de gestión de gobernaciones y alcaldías, todavía Venezuela elige funcionarios territoriales.

La descentralización en la nueva geometría del poder

Luego de la entrada en vigencia de la nueva Constitución aprobada en diciembre de 1999, la sociedad venezolana esperaba que el federalismo descentralizado anunciado en el Texto, entrara progresivamente en vigencia. No sucedió así. Por el contrario, surgieron situaciones que negaron lo allí planteado.

En una vertiente, las instituciones previstas para mejorar las relaciones intergubernamentales entre los tres niveles de gobierno no se implantaron y, por la otra, el Ejecutivo avanzó sostenidamente hacia la centralización del poder tanto por el camino del control de los recursos fiscales como por el de la supresión de las competencias de los estados. Unido a ello, el gobierno se propuso abiertamente la instauración de un nuevo tipo de Estado, el Estado Comunal, no previsto en la Constitución de 1999, y que apunta hacia la supresión de la base territorial del federalismo es decir, de la vigencia de los estados y municipios  y, en su defecto, propone una Nueva Geometría del Poder basada en unidades territoriales denominadas Comunas hacia las cuales se transfieren las competencias y los recursos fiscales.

Este camino de recentralización es inédito en los federalismos latinoamericanos. Ni en Argentina, Brasil o México, los gobiernos democráticos han pensado en la supresión o  vaciamiento de los estados como parte sustantiva de sus federaciones, ni siquiera en implantar restricciones para su desempeño. A pesar del presidencialismo imperante en Latinoamérica y de las  tensiones entre el poder nacional y los poderes territoriales, en la cual el primero intenta condicionar recursos y competencias a las unidades subnacionales (Eaton y Taylor 2004), las federaciones tiene plena vigencia, soportadas en una vigorosa autonomía política de sus gobernadores de estado y alcaldes, legítimos ante el poder central y ante la población que les elige. 

En ese afán, se reformó la Ley Orgánica de Descentralización (Gaceta oficial 39.140/ 17-03-2009), en función de lo cual se despojaron a los estados de sus competencias exclusivas en la administración de puertos, aeropuertos, carreteras y autopistas (Art 13°). Luego de la aprobación de esta reforma, la Fuerza Armada Nacional tomó militarmente las instalaciones de los puertos y aeropuertos del país. Ningún gobernador podía hacer resistencia a aquél avasallamiento. Se reiniciaba una historia que se creía superada. También destaca la aprobación de una Ley Especial sobre Organización y Régimen del Distrito Capital (Gaceta Oficial 39.156, 13-4-09), a partir de la cual a la Alcaldía Metropolitana se le sustrajeron sus competencias y recursos, que serían administrados por una autoridad designada por el Presidente de la República. La arquitectura institucional que legalizaba  la re-centralización del Estado, fue rematada con la aprobación el 15 de diciembre de ese año de la Ley del Consejo Federal de Gobierno por parte de la Asamblea Nacional, figura que fue convertida en un medio para la eliminación de la descentralización. 

La asfixia fiscal de estados y municipios

Lo primero que hay que reiterar es que la norma prevista en la Constitución de 1999 según la cual el Situado Constitucional a distribuir a los estados es de un máximo de 20%, ha traído una perniciosa consecuencia: el gobierno central es quien determina el % a repartir y este, desde el año 2000, siempre ha estado por debajo de ese 20%. El promedio general anual en el período 2000-2011 ha sido de 13,02% (3).

Adicionalmente,  el gobierno ha mantenido su estrategia de restringir la transferencia de recursos a los estados y municipios a través del manejo del diferencial de ingresos petroleros. Ha sido la norma desde el año 2006, momento desde el cual el presupuesto nacional se ha calculado sobre la base del barril de petróleo a $ 40 mientras que el verdadero precio de la canasta petrolera ha sido superior. Es conveniente explicar que en el año 2005 el gobierno central creó una empresa pública bajo la figura de Sociedad Anónima denominada Fondo de Desarrollo Nacional, FONDEN (Gaceta oficial 38.269 del 9-9-2005). En esta empresa se han depositado los excedentes derivados de “situaciones esenciales, nacionales e internacionales”. Esas “situaciones esenciales” se refieren, entre otras, a aumentos en los precios del petróleo o a devaluación de la moneda, factores que colocan a disposición del ejecutivo nacional recursos adicionales a los presupuestados en cada Ley de Presupuesto. De esta manera, al FONDEN se le inyectaron $ 65793,55 desde su creación hasta el año 2011 (Ver Memoria y Cuenta, Ministerio de Finanzas 2011). 

 ¿Qué repercusión posee esta medida sobre las regiones? El impacto negativo es determinante. El poder nacional se apropia de recursos que pertenecen a los estados y municipios pues, de acuerdo a la disposición constitucional, el Situado Constitucional a distribuir se calcula sobre la base de los ingresos ordinarios reales del fisco y no sobre lo estimado en el presupuesto (4). Desde ese momento es una costumbre que el diferencial quede en las arcas del poder central. De allí que el verdadero ingreso territorial para el año 2010 fue apenas del 18,6 % descendiendo a 12,42% en el año 2011, muy por debajo al preexistente antes de la descentralización en los ochenta. Además, el máximo del índice en el período fue sólo del 21,8%, tal como se puede observar en el cuadro 2. Se trata de una decisión de política fiscal que se ha hecho norma sin contrapeso alguno, a pesar de los continuos reclamos de los gobernadores y alcaldes no alineados con la revolución bolivariana.

La Ley de Presupuesto aprobada por la Asamblea Nacional para el año 2011, incorporó nuevos conceptos de asignación de recursos no previstos en la Constitución. Así, obligó a la transferencia de recursos, bienes y servicios a las Comunas (5) y no a los estados y municipios, por la vía del Consejo Federal de Gobierno. Como ya se ha dicho, la figura de las Comunas no está contemplada en la Constitución como sujeto de transferencia de competencias ni de recursos. Sin embargo, el gobierno, en la procura de su Nueva Geometría del Poder, impuso tales criterios de distribución fiscal. 

 

                                                              CUADRO N° 2

       Ingresos fiscales de estados y municipios en valor real (año base 1989) 

                                 e índice de ingreso territorial período 2000-2011(*)

 Año               ingreso nacional (a)                  ingreso territorial (b)              índice b/a 

                       (Millones Bolívares Fuertes)      (Millones Bolívares Fuertes)

2000                            517,8                                           97,5                                   18,83

2001                            549,6                                         113,4                                   20,64

2002                            472,8                                           78,1                                   16,51

2003                            488,5                                           99,2                                   20,31

2004                            595,8                                         121,3                                   20,37

2005                            882,0                                         182,6                                   20,69

2006                          1119,7                                         228,4                                   21,39

2007                          1035,0                                         223,8                                   21,62

2008                          1013,7                                         217,6                                   21,46

2009                            842,5                                         183,7                                   21,80                                                 

2010                            756,3                                         141,0                                   18,65

2011                            908,5                                         122,34                                 12,42

 

(*) La estadística fiscal incluye hasta el  2011. El acceso a los datos para el período 2012-2014 se encuentra restringido. 

Fuente: Este cuadro ha sido elaborado a partir de las Memorias y Cuenta del Ministerio de Finanzas 2000-2011 y de la información de la Oficina de Estadísticas de Finanzas Públicas. Consultado en la web: www.mf.gov.ve. Para el período 2005-2011, al gasto fiscal declarado por el Ministerio en la Memoria, se ha agregado el ingreso fiscal extraordinario depositado en el FONDEN, por ser estos ingresos sujetos a la aplicación del Situado Constitucional. Los datos del ingreso territorial de 2011 provienen de la Memoria y Cuenta de la Vicepresidencia de la República.

En definitiva, la tendencia de aumento de los ingresos de estados y municipios en relación al total de ingresos fiscales registrada en la década de los noventa, ha sido revertida, tanto por el cambio introducido en la Constitución de 1999 como por el represamiento de los recursos por parte del poder central.

IV.3. EL EJE DE LAS NUEVAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES: LA IMPLANTACIÓN DEL ESTADO COMUNAL Y LA SUPRESIÓN DEL ESTADO FEDERAL DESCENTRALIZADO

La Asamblea Nacional, con la abierta mayoría de parlamentarios afectos al gobierno, abordó finalmente el espinoso tema del Poder Popular. Esta intensa faena se llevó a cabo entre el mes de octubre de 2010 y el 4 de enero de 2011, luego de que el gobierno perdiera la mayoría calificada en el parlamento en las elecciones del 26 de septiembre de 2010 y antes de que se instalara el nuevo parlamento, en el cual se encontrarían con severas resistencias por parte de los 67 nuevos diputados de la oposición del total de 165 que ella posee.

Finalmente, el Presidente Chávez presentó lo que sería la sociedad ideal: aquélla conducida por un Estado Comunal que elimina todo tipo de contrapesos de poder e instaura una relación directa de los pobladores con el líder del régimen y el partido que le apoya, el Partido Socialista Unido de Venezuela. Así, el parlamento que feneció el 4 de enero de 2011, procedió a aprobar, en apenas tres meses, la batería de leyes que no se habían atrevido a sancionar en los cinco años anteriores: había que darle piso jurídico a los objetivos de la revolución.

Se ha tratado, como lo sostiene Brewer (2010), del montaje de un Estado paralelo que no existe en la Constitución. Este montaje se sustenta en los siguientes instrumentos, además de la ya analizada Ley del CFG: La Ley del Poder Popular; la Ley de las Comunas; la Ley del Sistema Económico Comunal; La Ley de Planificación Pública y Comunal; la Ley de Contraloría Social; la Reforma de la Ley del Poder Municipal y la aprobación en primera instancia del Sistema de Transferencias de Competencias y Atribuciones de los Estados y Municipios a las Organizaciones del Poder Popular. 

Esta madeja de disposiciones, es la definición de un Estado Socialista por el cual nadie ha votado, y que tiene como eje la Ley omnicomprensiva del Poder Popular pues este concepto se aplica repetidamente a todas y a todo, representando una pieza de legalidad en la formación, ejecución y control de la gestión pública (Ob. Cit.) y, por ende de las relaciones intergubernamentales.

Cuando se dice, en el artículo 2° de la Ley Orgánica del Poder Popular (Gaceta Oficial Extraordinaria N° 6.011), que “El Poder Popular es el ejercicio pleno de la soberanía de pueblo en lo político, económico, social, cultural, ambiental, internacional(…) a través de sus diversas y disímiles formas de organización, que edifican el Estado Comunal   (cursivas nuestras)” , y al estar presente este concepto como premisa en el resto de las leyes, no puede caber duda alguna de la pretensión de la instauración de otro Estado que no es el consagrado en la Constitución, que es Federal descentralizado, Democrático y Social de Derecho y Justicia. 

 Cuando se expresa taxativamente en el artículo 7° de dicha Ley, que el Poder Popular tiene como fines, entre otros, “ impulsar el fortalecimiento de la organización del pueblo, en función de consolidar la democracia protagónica revolucionaria y construir las bases de la sociedad socialista, democrática, de derecho y de justicia”(cursivas nuestras), estamos frente a una contradicción con el artículo 2° de la Constitución vigente, la cual establece que “Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de derecho y de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político”(cursivas nuestras). En ninguna parte de la definición de la sociedad venezolana, la Constitución de 1999  la define como Socialista ni, menos aún, se cataloga a la democracia como “protagónica revolucionaria”. Siendo estas nuevas definiciones las bases del Estado Comunal que el gobierno se propuso, estamos ante un conflicto de orden constitucional. Así, el Estado federal descentralizado consagrado en el artículo 2° de la Carta Magna, queda vacío de contenido ante la nueva propuesta. Este es el tenor de la tensión que se vive desde entonces y hasta el presente en Venezuela.

Se trata de un Estado atado a la ideología socialista, cuya unidad territorial es la Comuna y, en esa Comuna, tendrán derecho a participar sólo aquéllas comunidades organizadas que estén registradas y reconocidas por un Ministerio del Poder Central. 

Como lo ha definido Brewer (2010), el Estado Comunal  procura “ahogar y secar al Estado Constitucional, comportándose como en botánica lo hace el árbol Ficus benjamina L.(…) conocido como “Matapalo” que puede crecer “estranguladora”, como epifito, rodeando al árbol huésped hasta formar un tronco hueco, destruyéndolo” (p.22). En definitiva, la voluntad popular expresada en la elección de representantes del Estado Constitucional establecido en el Texto aprobado en 1999, no tiene valor alguno y al pueblo se le confisca su soberanía trasladándola de hecho a unas asambleas que no lo representan (p. 23).

Bajo esta concepción, el federalismo descentralizado y, aún el federalismo en general como concepto regulador de la convivencia entre niveles de gobierno, pierde su vigencia. En esta nueva visión se plantea, abiertamente, una relación directa, sin intermediación, entre el Poder Nacional liderado por la Presidencia de la República, con las organizaciones de base comunitarias reconocidas como tales por el mismo Poder Nacional.

IV.4. A LA ESPERA DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD TERRITORIAL

El 5 de marzo de 2013, murió el Presidente Hugo Chávez, artífice, inspirador y ejecutor de la doctrina de concentración del poder analizada en las páginas anteriores. Entre el año 2011 y hasta su muerte, la tensión contra la descentralización fue un continuo que formaba parte de su proyecto hegemónico. Dicho proyecto ya había ensayado múltiples pasos que conducían hacia el objetivo, a saber: a) experiencias de organización social popular controladas desde el poder central  como los Círculos Bolivarianos, las Cooperativas, los Núcleos Endógenos, las Empresas de Producción Social y los Consejos Comunales; b) construcción de un discurso contra la oposición como enemiga y no como adversaria; c) La eliminación de la división horizontal de poderes con el control del Tribunal Supremo de Justicia; d) El control del árbitro electoral; e) La captura e ideologización de las Fuerzas Armadas; f) La persecución y amedrentamiento político como modalidad de terrorismo de Estado; g) La asfixia del poder vertical (gobernaciones y alcaldías) y h) Ahora, las Comunas.

Sin embargo, el esperado “Asalto revolucionario” no termina de darse. Con la certeza de que el propósito del régimen es el totalitarismo, el historiador venezolano Elías Pino (2012) precisó que Chávez estuvo atando los cabos de la soga con paciencia de orfebre, para el dominio de sus vasallos. Pero no pudo culminar su obra. ¿Porqué? “La respuesta se encuentra en la sociedad venezolana, buena parte de la cual se ha opuesto con éxito a la implantación del totalitarismo. Una resistencia inesperada por parte de una porción consistente de la sociedad que, a su manera, y desde distintos frentes, le ha puesto oportuno freno. El monstruo no se ha detenido porque tomó vacaciones o porque una enfermedad llegó para fastidiarle. Lo han detenido los escollos de un derrotero erizado por la espinas que hemos colocado a su paso los venezolanos (cursivas nuestras)”.

Evidentemente que la invención de las Comunas fue un medio para un nuevo escarceo revolucionario en su eterno camino para crear “la sociedad nueva”. Por su intermedio, se procuraría la eliminación de las elecciones directas, universales y secretas en estados y municipios, tal como ya lo hicieron  con las Juntas Parroquiales. La eliminación se intentaría a través de dos mecanismos: la asfixia financiera y de competencias para secar Estados y Municipios y un sistema de  elección Asambleario, que se inicia en los Consejos Comunales, continua con la creación de Comunas, avanza hacia el parlamento comunal y termina delegando en un Consejo Ejecutivo todo el poder para ejecutar las decisiones. Luego, las Comunas crearían “sistemas comunales de agregación” para el “autogobierno” en lo territorial, político, económico, cultural, social y seguridad.   Este sistema territorial desplazaría la actual división político-administrativa.

A pesar de que la transferencia de recursos a las Comunas ha sido en detrimento de estados y municipios, estos poderes continúan siendo parte sustantiva de la política venezolana. La descentralización, manifiesta a través de gobernadores y alcaldes electos, sigue allí, diezmada pero no eliminada, esperando una oportunidad para convertirse en espacio institucional para el desarrollo local del país.

 

PROSPECTIVA

Es evidente que bajo la sombra del modelo de estado que se ha impuesto en Venezuela, es ocioso esperar el surgimiento de procesos de desarrollo local que obedezcan a los criterios y definiciones esbozados anteriormente. Cualquier iniciativa empresarial, innovadora y creativa, se topará con el muro ideológico-autoritario construido por la elite gobernante desde 1999. Habrá que esperar una etapa de la historia del desarrollo venezolano, en la cual la relación estado-sociedad transcurra por caminos de democracia y autonomía para que la innovación encuentre terreno fértil.

Por lo pronto, es menester formular propuestas que puedan servir de base para promover, en su momento adecuado, proyectos de desarrollo local. Estas últimas líneas representan un ejercicio prospectivo. Estará basado en el Modelo de Desarrollo Dual Integrado (MDDI) que ha formulado Carlota Pérez (2010) para América Latina, cuya estructura conceptual utilizaremos  para construir una nueva visión sobre el desarrollo local latinoamericano y, en consecuencia, útil para cualquier iniciativa futura en Venezuela.

V.1. ENFOQUE

Las prácticas del paradigma de las tecnologías de Información y comunicación (Tics), hoy se aplican como obvias y han pasado a formar parte del “sentido común” organizativo (Pérez, 126). Las pirámides cerradas y centralizadas que ejercieron predominancia en el paradigma de producción que le antecedió al de las Tics, están siendo transformadas, cuando no derrumbadas, por redes descentralizadas con un centro coordinador, con prácticas de innovación constante que desplazan las rutinas y el cambio planificado. En esta dinámica, el conocimiento se coloca en el centro de la creación y representa el principal activo de los procesos de producción. Esta realidad va de la mano de la globalización de las actividades, ampliándose las escalas de producción a través de fronteras nacionales más permeables.

Es, en definitiva, una estructura distinta con lógicas diferentes: una organización en redes a lo largo y ancho de planeta, que altera la condición anterior de la empresa. La productividad incrementa sustantivamente sus niveles, en medio de un cambio en el patrón del transporte, las transacciones y los costos de producción e ingeniería. La complejidad organizacional alcanza niveles nunca conocidos, a la vez que se simplifican los procesos de seguimiento y control de las actividades. 

En ese marco, se impone la hipersegmentación en tres vertientes: las cadenas de valor, los mercados globales y las competencias tecnológicas. Cada área es, en sí misma, una red compleja con componentes diferenciados; se trata de una “descentralización integrada” o una “componentización sistémica” (Ibid, 127). Esta realidad facilita, en consecuencia, la hipersegmentación de los mercados, que favorece el desarrollo de productos altamente diversificados y adaptados a un amplio espectro de demandas particulares e hiperespecializadas. Desde productos con alta densidad tecnológica hasta los producidos con método artesanales de alto valor. Es la fragmentación del mercado en innumerables nichos.

Esta es la nueva realidad que abre las puertas de oportunidades a una región como Latinoamérica, rica en recursos naturales y baja en densidad poblacional (si se le compara con Asia). Podría pensarse, entonces, en una región con un desarrollo productivo de las industrias de procesos basadas en recursos naturales, con especializaciones diferenciadas (biotecnología, nanotecnología, bioelectrónica, nuevos materiales).

V.2. LA ESTRATEGIA DUAL

América Latina tiene claras dificultades para competir con la producción en segmentos de alto volumen y bajo costo. Pero su disponibilidad de recursos naturales y energéticos le ofrece ventajas para generar “industrias de procesos” (Ibidem, 128). En este marco, la estrategia dual supone el desarrollo tecnológico constante e incremental de las actividades productivas basadas en los recursos naturales, a los efectos de introducir mejoras graduales en las exportaciones a través de innovaciones en productos, procesos y actividades auxiliares. Una estrategia de tal envergadura, supone un cambio fundamental en la economía de la región, toda vez que se trata de una migración desde formas de producción tradicionales hacia productos con valor agregado mayor, más especializada y adaptadas al cliente. Ello supone, por supuesto, la creación y desarrollo de redes de innovación, con la participación de empresas y universidades locales y externas para conferirle sostenibilidad.

Un cambio como el señalado, exige el fortalecimiento de los conocimientos técnicos acumulados y desplazarlos tecnológicamente hacia los procesos en redes de mayor valor diseminadas por todo el territorio de cada país, dependiendo de la localización de los recursos. Se entiende entonces, que la propuesta debe soportarse en un inmenso esfuerzo de educación, capacitación e incremento de la capacidad tecnológica a lo largo de las cadenas productivas de procesos promovidas por cada sociedad. Esta sería la gran estrategia nacional y es una de las caras del MDDI.

Pero lo antes propuesto no resuelve, por sí solo, un problema que agobia históricamente a toda la región: la dura realidad de pobreza e inequitativa distribución de la riqueza. Su cruda presencia hace inviable todo esfuerzo de inserción en las cadenas globales a partir de la innovación y el cambio tecnológico. Por ello, la otra cara del Modelo deberá basarse en un objetivo estratégico de mayor orden: 

“el desarrollo de la capacidad de creación de riqueza en cada rincón de territorio para mejorar la calidad de vida de sus habitantes, apalancando las ventajas locales y apuntando a nichos de mercado (globales, nacionales o locales). En la primera parte de la estrategia el objetivo es la competitividad; en la segunda, la competitividad se convierte en un medio para lograr el bienestar de la población involucrada. La primera se orienta al crecimiento “desde arriba”; la segunda al crecimiento “desde abajo”. Los sectores impulsados en la primera serían los motores del crecimiento de la economía; los desarrollados en la segunda serían abordados como medios para salir de la pobreza” (131).

V.3. LOS CONSENSOS Y EL MARCO INSTITUCIONAL NECESARIOS

América Latina no parte de cero. Es posible encontrar empresas y gobiernos (centrales y locales) promoviendo elementos del modelo propuesto. La apertura a los mercados globales a través de los recursos es hoy una realidad que rompe con el modelo de crecimiento hacia adentro de etapas anteriores. Por otro lado, la institucionalización de los procesos de descentralización y el fortalecimiento de los gobiernos regionales y municipales-desde hace treinta años-, han permitido la aparición de experiencias de desarrollo local en algunos territorios de la región.

Sin embargo, vastos sectores de la producción y del liderazgo político aún se desenvuelven dentro del paradigma de desarrollo precedente-nos atrevemos a decir que la mayoría (afirmación nuestra)-, con reservas hacia cambios fundamentales como el que se propone. En muchos casos, peor aún, se trata de un claro desconocimiento de la nueva dinámica que está transformando las formas de producción y relaciones sociales globalmente.

La estrategia dual requiere de la movilización de toda la sociedad y sus actores (gobiernos nacionales y locales, corporaciones globales, grandes empresas locales, las Pymes, universidades e institutos de investigación, ongs, consultoras, sistema financiero, entes financieros internacionales, medios de comunicación y, en el caso muy particular de Venezuela, la diáspora de emprendedores, de profesionales e investigadores que esperan una oportunidad para aportarle al país su conocimiento. Se trata de un amplio consenso social que converge hacia una estrategia nacional de cambio en el enfoque de desarrollo.

Su implantación demanda un amplio proceso de aprendizaje de mediano y largo plazo, en tres áreas: en el sector público, para lograr una estructura gubernamental competente; en el sistema educativo para cambiar y adaptar métodos y comportamientos y en el sector empresarial, para incrementar las capacidades de innovación.

La sostenibilidad del modelo exige, indispensablemente, el diseño e implantación de un marco institucional dual, con actitudes y competencias distintas e instituciones y políticas diversas, ambas con personal calificado para la nueva tarea. Así, al nivel nacional se necesitan equipos entrenados para comprender la nueva dinámica del mercado globalizado y las oportunidades que ofrece, cuyo aprovechamiento dependerá del diseño y puesta en marcha de políticas públicas nacionales en materia arancelaria, tributarias y en educación. En el nivel territorial, los equipos necesitarán la formación demandada para conocer las condiciones de las cadenas de valor y la segmentación de los mercados para identificar nichos competitivos que creen riqueza a lo  largo de los territorios del país.

Se trata, en definitiva, de una nueva institucionalidad adecuada para absorber los cambios en los sistemas de producción planetarios, basados en conocimiento e innovación, soportados por redes de comunicación e integración globales, que ofrecen oportunidades para el desarrollo de territorios rezagados pero potencialmente mejorables si sus actores, locales y nacionales, comprenden y asumen la nueva dinámica del desarrollo global.

Siguiendo a Carlota Pérez, la revolución de las Tic se encuentra en su fase de despliegue, a la vez que es el tiempo de gestación de una nueva revolución. Esta podría ocurrir en dos o tres décadas. Todavía es tiempo de insertarse en la ola de desarrollo presente, lo que exige una conducción consciente en la dirección que marcan los nuevos procesos de producción. Esa conducción se soporta, por supuesto, en liderazgos con claridad sobre las oportunidades y retos, capaces de emprender un amplio cambio institucional.

V.4. EL DESARROLLO LOCAL COMO PLATAFORMA INSTITUCIONAL DEL MODELO DUAL INTEGRADO. COMENTARIOS FINALES SOBRE VENEZUELA

Volvamos a las visiones ofrecidas en la primera parte de este documento. La “revolución” territorial que se despliega en el Valle de Orcia y en Medellín se fraguó al ritmo de las Tic y los nuevos procesos de producción. Sin esa visión, los recursos-inmensos- que allí existen, no hubieran sido aprovechados. Dicho de otra manera: sin liderazgo capaz de crear nuevas instituciones adaptadas al nuevo paradigma global, las innovaciones en esos territorios no hubiesen sido posible.

En las serranías del estado Lara, los recursos siguen esperando que nuevas relaciones sociales y productivas ofrezca la oportunidad para hacer de esa zona la “Toscana” larense. Una visión con esta, con poder de cambio, no surge de manera espontánea. Requiere de la voluntad consciente de actores comprometidos con la lógica de los procesos de producción basados en cadenas de valor, que aprovechen las oportunidades que surgen de las redes globales amparadas en la infraestructura de las Tic.

La presencia del desarrollo local como concepto fundamental en una perspectiva de desarrollo nacional es un fenómeno reciente. Coincide con las transformaciones y despliegue de paradigma esbozado anteriormente. Por primera vez, en la noción de desarrollo, las localidades adquieren protagonismos y personalidad propia. Ello es así, en función de la hiperespecialización de los mercados que se conectan por las redes globales. Cuanto más segmentación, más oportunidades para las sociedades locales, antes perdidas y desfasadas en las anteriores visones de desarrollo nacional programado desde el poder central.

En esta perspectiva, cobran alto grado de valor los espacios institucionales locales, creados conscientemente por los actores que hacen vida en cada territorio, sea región, estado, municipio, ciudad o pequeños centros poblados. Son espacios institucionales distintos a los que hemos conocido en la etapa anterior del desarrollo regional (años 70 y 80) o de la descentralización temprana años 90). Estamos en un período distinto que demanda capacidades diferentes, tanto de los servidores públicos (alcaldes, gobernadores, funcionarios), como de los empresarios de territorios (asociados en cámaras o gremios) y de las universidades (regionales o nacionales). De ellos se espera apertura hacia el nuevo paradigma global, única manera de aprovechar las oportunidades de generar riqueza y poder redistribuirla. Caso contrario, el fin de la revolución de las Tic (hacia la década de los 40 de este siglo), los encontrará ejercitando prácticas caducas ancladas en el paradigma fordista y centralizador de los años cuarenta del siglo anterior.

El desarrollo local, visto en la perspectiva que ofrece el Modelo de Desarrollo Dual Integrado, puede ser la base de despegue de múltiples y variados territorios, hoy atrasados, limitados por visiones rezagadas y condenados al atraso y la pobreza.

Cubiro, Sanare y Guarico, en el estado Lara, bien pueden entrar en esa visión. Sus sociedades requieren líderes que, comprendiendo el desafío, asuman el reto de crear instituciones vigorosas. Pero también necesitan de instituciones nacionales que alteren el esquema estatista y centralizador que atenta contra el protagonismo de estos pueblos. Allí seguirán estando los recursos naturales, de la historia, la cultura y el capital asociativo. Ellos, por si solos, no alterarán el curso del desarrollo. Sólo una manera consciente y deliberada los aprovechará y pondrá al servicio de sus habitantes.

 

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Páginas web consultadas

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• www.circuitodelaexcelencia.com
• Medellín le apuesta a la innovación.  http://www.culturaemedellin.gov.co/sites/CulturaE/CulturaE/Noticias/Paginas/rutan2_091117.aspx
• www.mefpb.gob.ve. Memorias y Cuenta del Ministerio de Economía y Finanzas 2000-2011
• www.rutanmedellin.org

 

Documentos oficiales de Venezuela

• Constitución de la república de Venezuela 1961
• Constitución de la República Bolivariana de Venezuela 1999
• Reforma de la Ley Orgánica de Descentralización (Gaceta oficial 39.140/ 17-03-2009),
• Ley Especial sobre Organización y Régimen del Distrito Capital (Gaceta Oficial 39.156, 13-4-09)
• Sociedad Anónima “Fondo Nacional de los Consejos Comunales” (Gaceta Oficial 5.806 de 10/04/2006)
• Ley Orgánica del Poder Popular (Gaceta Oficial Extraordinaria N° 6.011)
• Ley de creación del Fondo de Desarrollo Nacional, FONDEN (Gaceta oficial 38.269 del 9-9-2005)

 

Citas

(1) El Circuito de la excelencia es un grupo de 21 posadas, hasta los momentos, con 209 habitaciones distribuidas en distintos estados de Venezuela. Los empresarios les caracteriza su pasión por la excelencia y, por ello, están sometidos a una auditoría externa anual que certifica la calidad de los servicios que ofrecen. www.circuitodelaexcelencia.com

(2) El texto de este subcapítulo es un resumen  del tema en un trabajo del autor presentado en el Congreso de ALAS 2003 (Mascareño 2003), adaptado a la necesidad de este documento.

(3) Cálculo elaborado a partir de la Memoria y Cuenta del Ministerio de Finanzas y de la información de la Oficina de Estadísticas de las Finanzas Públicas. Consultado en la web: www.mf.gob.ve.

(4) El artículo 167° de la Constitución vigente, establece que “en caso de variaciones de los ingresos del Fisco nacional que impongan una modificación del Presupuesto Nacional, se efectuará un reajuste proporcional del Situado”. Este es un aspecto fundamental en la regulación de las relaciones intergubernamentales en Venezuela desde principios de siglo XX. Cuando el Poder Nacional desconoce el derecho constitucional de los estados de acceder a los recursos fiscales extraordinarios, se generan tensiones que alteran sustantivamente el equilibrio del poder territorial del país.

(5) El 10 de abril del año 2006 fue creado la Sociedad Anónima “Fondo Nacional de los Consejos Comunales” (Gaceta Oficial 5.806 de 10/04/2006). Por su intermedio, se han  concentrado recursos que, en promedio, han sido el 2,2% del ingreso fiscal nacional. Adicionalmente, el gobierno central, a través de sus diferentes carteras ministeriales, destina fondos para los Consejos que formarán las Comunas. Por ejemplo, para el año 2009 los ministerios destinaron cerca de 4 mil millones de bolívares fuertes a estas organizaciones (www.abrebrecha.com), el 2% del ingreso fiscal nacional. Habiendo sido eliminado el FIDES,  buena parte de los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial que maneja el Consejo Federal de Gobierno, derivan hacia las Comunas.