CARLOS MASCAREÑO
9ª conferencia del Ciclo sobre políticas públicas locales, 29 de noviembre 2022. Instituto de Estudios Parlamentarios Fermín Toro
Editado para publicación: 24/03/2023
Conferencia en canal de Youtube de Universitas 👉 https://youtu.be/bacFCzMgzJ4
En el siglo XXI se han consolidado en el mundo múltiples combinaciones para organizar los procesos de producción de bienes y servicios, diferentes a las que se conocieron en los siglos XIX y XX. Estos han venido cambiando aceleradamente desde un modelo conocido como Fordista o producción masiva en línea, hacia un modelo desconcentrado y descentralizado en múltiples territorios y unidades empresariales, conocido como empresa flexible o post-fordista, que reivindica la potencialidad local, la innovación, el conocimiento y la interconexión tecnológica.
Las políticas y procesos de Desarrollo Económico Local, que en adelante llamaremos DEL, se inscriben en este nuevo modelo. Es un tema en expansión global, especialmente en los treinta y siete países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, OCDE, y dentro de la alianza del Foro Mundial de Desarrollo Económico Local. También ha tenido eco en algunos países de Latinoamérica. En Venezuela ha estado ausente en la agenda pública.
El DEL es un proceso complejo que ha surgido como respuesta a las crisis económicas globales y nacionales, construido sobre la base de alianzas entre múltiples agentes de un territorio que convergen en la necesidad de generar más y mejores empleos, incrementar la productividad y la calidad de vida de sus habitantes a partir de la producción de la riqueza.
Ante ello, las estructuras tradicionales de los gobiernos locales resultan desfasadas y se han visto obligadas a introducir cambios para flexibilizar su gestión y adaptarse a las transformaciones en marcha. De allí que el DEL no resulta ser una política social o urbana marginal; por el contrario, se trata de una estrategia principal de crecimiento económico y desarrollo de territorios y hoy, con mucha fuerza, de las ciudades.
Desde sus primeros asomos hace unos 40 años, el DEL ha avanzado sostenidamente hasta convertirse en una forma de gestión colectiva que sirve de soporte de las políticas económicas nacionales y globales y, actualmente, de la promoción del desarrollo sostenible. Esta perspectiva, en consecuencia, está presionando a los gobiernos locales y regionales para girar desde enfoques centrados en la pobreza y la actuación clientelar, hacia una visión orientada a la producción de la riqueza para el beneficio del colectivo social.
BREVE COMENTARIO SOBRE LOS ORÍGENES HISTÓRICO-CONCEPTUALES
Si bien desde el inicio de la teoría económica clásica han estado presente las consideraciones sobre la importancia de la localización de las actividades productivas, es a partir del economista Alfred Marshall a finales del siglo XIX cuando la teoría de la localización se asocia con la existencia de aglomeraciones de empresas e industrias en áreas geográficas determinadas. Marshall postuló que la aglomeración industrial ofrecía evidentes beneficios toda vez que contaba con mercados más amplios y mayor volumen de mano de obra, a la vez que se favorecía el suministro local de materias primas y se abarataban los costos de transporte. La aglomeración industrial facilitaba el intercambio tecnológico y del conocimiento y cada industria se encadenaba con otras actividades. De allí surgió el conocido y aún vigente concepto de Distritos Industriales, modelo de asociatividad capaz de crear una atmósfera productiva que propaga el conocimiento.
El análisis de los procesos productivos relacionados con los territorios subnacionales, fueron también la base para la teoría de los Polos de Desarrollo de Francois Perrox, íntimamente ligada a los modelos de Desarrollo regional centralizados de la primera mitad del Siglo XX. Connotadas experiencias como el desarrollo de Guayana en Venezuela fueron ejemplos del tipo de intervención desde el estado central para propiciar la creación de cadenas productivas en un determinado territorio alrededor de un polo motriz.
Pero es a finales de la década de los 80 cuando Michael Porter plantea la necesidad de crear cadenas de valor que incentivaran la competitividad en determinada localidad. Se impuso entonces el concepto de Cluster, entendido como “la integración de un grupo de firmas, ubicadas horizontal y verticalmente en determinado territorio, que proveen ventajas a las firmas, sectores, distritos o regiones, incentivando la sinergia entre los actores económicos y el diseño de las políticas económicas de fomento del crecimiento y el desarrollo local”.
Con la descentralización del estado en los años 70 y 80, las teorías de localización de actividades económicas fueron incorporando los factores institucionales en la ecuación del desarrollo territorial. Las comprobaciones realizadas por Robert Putnam acerca del desarrollo regional italiano, influyó el pensamiento sobre como el tejido socio institucional ofrece las condiciones para mayores índices de calidad de vida de un territorio. Las posteriores formulaciones de autores como el español Antonio Vásquez Barquero y Sergio Boisier, chileno, resaltaron la importancia de la incorporación del conocimiento, de activos tecnológicos y del tejido productivo local, para generar lo que se terminó conociendo a finales de los 90 y comienzos del siglo XXI como las teorías del desarrollo endógeno.
Esa trayectoria conceptual desde la idea de los Distritos Industriales, hasta la advertencia sobre la importancia estratégica de las alianzas de actores del territorio, ha sido la plataforma para el surgimiento del Desarrollo Económico Local como concepto, como estrategia y como política para el desarrollo de los territorios menores a la nación, sean estos municipios, estados, regiones o ciudades.
SURGIMIENTO DE ALIANZAS GLOBALES PARA PROMOVER EL DEL
A principios de los años 70 del siglo XX en Europa, y especialmente en Italia, se comenzó a advertir sobre el “extraño florecimiento” de cantidad de pequeñas empresas en varias zonas y localidades, lo cual contradecía al fenómeno de la des-industrialización y decadencia del empresariado en esos territorios. Destacaba la progresiva articulación del aparato productivo de la región de La Toscana italiana con su hinterland sociocultural, razón por la cual se comenzó a hablar del “origen toscano” de los estudios sobre los Distritos Industriales, como lo advierte Giacomo Beccatini, uno de los intelectuales europeos más influyente en esta materia.
La expansión en Europa de estas nuevas expresiones y formas de producción territoriales determinó la creación en 1982 del “Programa de desarrollo económico y empleo local” (LEED), de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE, organización global creada en 1961 y que hoy representa una alianza de 37 países de Europa, Norteamérica, Asia y Latinoamérica. De esta iniciativa se desprendió el “Centro para el emprendimiento, las Pyme, las regiones y las ciudades”. Posteriormente, en el 2003, se creó el Centro de Desarrollo local, ubicado en la ciudad de Trento, Italia, dedicado a entrenar a líderes de todo el mundo en la gestión del DEL.
Paralelamente, en EE. UU. se promovía en los 80 lo que se llamó el “New industrial spaces”, línea que proponía nuevas formas de políticas locales que respondieran al fenómeno de la desindustrialización de centenares de localidades norteamericanas. También se crearon grupos de trabajo Italo-españoles, particularmente con Cataluña, Oviedo, Alicante y Madrid. Y se agregaron iniciativas en Brighton, Tokyo, Escandinavia, India y en el Instituto Max Plank, Alemania. En América latina se iniciaron trabajos a través del ILPES de la CEPAL, especialmente los asesorados por Francisco Alburquerque.
Recientemente, en el año 2011, surgió el Foro Mundial de Desarrollo Económico Local (WFLED), con Secretaría permanente en Andalucía, definido como “una plataforma para capitalizar experiencias acumuladas en DEL, especialmente a través del intercambio de conocimientos y creación de políticas basadas en modelos, herramientas y prácticas”.
Existe una intensa generación de ideas para promover innovadoras formas de procesos productivos expresados territorialmente, basadas en la articulación de los sistemas productivos locales con el capital social local o sectorial, en función de lo cual se crean redes sutiles de relaciones interindividuales, con bondades propias de cada territorio. Así, en Europa se registran cerca de 100 programas nacionales o regionales de promoción de Clústeres y se han clasificado más de 1.000 organizaciones de esta naturaleza, de acuerdo con el Observatorio europeo de clúster, creado por la Comisión Europea en 2007.
No existe un modelo único de DEL. Existen prácticas y experiencias de las cuales podemos aprender para crear sistemas productivos locales más sólidos, innovadores y basados en la idea de que la unidad de análisis ya no es la empresa individual, sino que es el grupo de empresas articuladas e identificadas con el territorio.
PERFIL DE UNA POLÍTICA DEL
Si bien no existen dos políticas territoriales idénticas de DEL, toda vez que el conocimiento tácito allí contenido es intransferible, es posible y, sobre todo conveniente, establecer parámetros generales que definan cuando y cómo es posible hablar de políticas de esta naturaleza.
Una primera y fundamental premisa es que una política exitosa de Desarrollo Económico Local, está soportada por una verdadera y realista concertación entre los agentes territoriales, los cuales están interesados en promover la competitividad del sistema productivo local como expresión de un esfuerzo colectivo, es decir, ninguno desea destruir la gallina de los huevos de oro que es el sistema productivo local, en función del cual se integran el fuerte impulso de la competitividad con la cooperación, el intercambio de información estratégica y la integración de los intereses de los agentes de la producción con la sociedad local.
Un segundo elemento del perfil es que una política DEL representa una función no convencional de la esfera del estado, específicamente de las estructuras de los gobiernos locales o regionales. Y es así porque las formas organizativas que adquieren las políticas DEL, son expresión de alianzas público-privadas que se proponen como finalidad: a. Ampliar la esfera gubernamental más allá de la tradicional provisión de servicios públicos y b. ampliar los mercados y el acceso a una mayor riqueza del territorio, como vía para lograr cambios sostenibles. Este tipo de alianzas ha logrado éxitos en aquellos territorios donde hay un acuerdo explícito alrededor de la promoción de mercados abiertos y transparentes, el respeto a la libertad individual y los valores democráticos, el reinado del estado de derecho como estructura que dirime las diferencias entre los agentes y la sociedad y, más recientemente, un abierto compromiso con el crecimiento económico sostenible y la protección del planeta.
Un tercer factor es la aceptación de que la política DEL representa un pilar fundamental de la política económica nacional. Esto se asume porque representa: a. una plataforma para promover la competitividad global; b. ofrece soluciones para la movilidad poblacional; c. facilita la absorción de la innovación y los cambios tecnológicos y d. disminuye las diferencias territoriales una vez que las sociedades locales asumen el compromiso con la promoción de la riqueza en su propio territorio. Bajo tales premisas, la estrategia facilita los ajustes a los factores de las economías locales, promueve la conexión de los agentes con la competencia abierta global y genera incentivos diferenciados para las empresas y la mano de obra.
En cuarto lugar, la política DEL exige la incorporación de recursos humanos capacitados en el dominio de conocimientos no convencionales poco existentes en las estructuras tradicionales de los gobiernos, tales como el manejo de la economía del territorio, los modelos de competitividad, la evaluación y promoción de clústeres, la introducción de innovaciones y la creación y gestión de consensos, entre otros asuntos expertos.
Y un quinto elemento consiste en la creación de instituciones locales que asuman el diseño y conducción de la política DEL como expresión de una alianza público-privada. Estas instituciones, con diversas formas organizativas y jurídicas, son las encargadas de promover los consensos entre agentes, la producción y difusión de conocimientos, la construcción de nuevas agendas y su negociación con agentes extraterritoriales, nacionales y globales, y, de igual manera, cumplir un rol político que las organizaciones de los gobiernos tradicionales no pueden lograr. En esa perspectiva, son organizaciones flexibles que asumen el papel no convencional de desarrollo e inversión y que operan con el mercado, diferentes localidades y socios extraterritoriales, manejan tiempos de mediano y largo plazo de los cuales no disponen los gobiernos y se orientan a múltiples audiencias interesadas en asociarse con la oferta de desarrollo de cada territorio. Este tipo de arreglo agrega valor a los sistemas productivos locales, al contar con organizaciones flexibles capaces de calibrar el entorno y jugar en diferentes tableros y modelos de negocios.
En definitiva, la fortaleza de una estrategia DEL se fundamenta en las capacidades existentes para la creación de consensos alrededor de objetivos sobre el futuro desarrollo del territorio, sea este una región, un municipio o una ciudad.
CASOS EXITOSOS
Mundialmente es posible identificar varios miles de experiencias que pudieran etiquetarse como procesos de Desarrollo Económico Local, no analizadas ni clasificadas en su totalidad hasta el presente. En esta exposición, por razones didácticas, haremos alusión a algunos casos emblemáticos que han sido estudiados con exhaustividad y que cumplen con los parámetros descritos anteriormente.
La ciudad de Barcelona, España, ha destacado como emblema de procesos de promoción del desarrollo económico. Desde los años 80 opera el Centro Glories Interempresarial, que cumple el rol de articulador entre los empresarios de la ciudad y apoya la creación de empresas incipientes. De igual manera, en 1986 se creó la organización Barcelona Activa, dedicada a la creación y desarrollo de empresas y formación del capital humano. Su misión es asesorar la transformación de Barcelona en temas de emprendimiento, crecimiento empresarial, innovación, oportunidades profesionales, desarrollo de capital humano y calidad de empleo.
En 1991 fue fundada la New York Economic Development Corporation, orientada a promover el crecimiento económico en la ciudad de Nueva York, a través del desarrollo de programas de bienes raíces, incentivos empresariales y otros instrumentos. Es una gran agencia de desarrollo, con más de 400 empleados y un presupuesto anual que supera los 600 millones de dólares.
En América Latina, la experiencia con mayor tradición es la promoción del desarrollo de la ciudad de Curitiba, Brasil. En 1965 se creó el Instituto de Planificación local, como una agencia independiente para el desarrollo urbano y la infraestructura de la ciudad. Derivada de la experiencia acumulada, en 2007 se instituye la Agencia de desarrollo de Curitiba, como una alianza público-privada para fomentar la economía local, ampliando la base empresarial, incorporando las capacidades científico-tecnológicas y promover el consenso entre los actores públicos y privados, tanto de la ciudad como con los inversionistas foráneos.
Más recientemente, en el año 2013, se funda la Corporación RUTA N en la ciudad de Medellín. Se trata de un concepto de alianza entre agentes públicos locales y nacionales, con agentes privados locales, nacionales e internacionales. El eje de la propuesta de desarrollo local a través de Ruta N es la incorporación de la innovación como proceso articulador de los intereses de los actores de la ciudad, a partir de lo cual es posible la promoción de proyectos de desarrollo local para incrementar la promoción de iniciativas productivas y sociales que agreguen valor a la dinámica de Medellín. En esa perspectiva, RUTA N se ha planteado como visión transformar la ciudad de Polo Industrial hacia un HUB mundial de innovación, utilizando una estrategia central: crear un ecosistema de innovación mundial con ejes de formación de talento, acceso a capital, desarrollo de negocios y generación de espacios para la innovación.
VENEZUELA
En Venezuela no es posible registrar experiencias territoriales que puedan titularse como procesos y políticas de Desarrollo Económico Local. Si bien fueron formuladas algunas pautas normativas en el marco del proceso de descentralización iniciado en 1989, su aplicación ha sido débil cuando no ausente. Por ejemplo, en el artículo 4 de la Ley de Descentralización de 1989, estaban previstas atribuciones concurrentes de los estados tales como la planificación y promoción del desarrollo integral, los servicios de empleo, la promoción de la agricultura, la industria y el comercio o la investigación científico-tecnológica. De igual manera, los municipios han contado con competencias para la promoción de actividades económicas en su jurisdicción. A lo sumo, en estas instituciones han aparecido esporádicamente estructuras para el desarrollo económico que han funcionado bajo esquemas tradicionales de fomento, sin asomo de construcción de consensos territoriales para introducir nuevas formas de producción local.
Una investigación que realicé en el año 2003 sobre la interacción entre el empresariado territorial y las estructuras descentralizadas reveló la lejanía existente entre las dos esferas de actores públicos. Los empresarios, en primer término, afirmaron su escasa o nula incidencia en la agenda económica de su territorio, fuera ciudad, municipio o entidad federal. Y, en segundo lugar, declararon que sus principales relaciones de gestión eran con el gobierno central pues era allí donde se tomaban las decisiones y lo expresaban de la siguiente manera: “Haya o no descentralización, nuestros asuntos los resolvemos en Caracas”. Esta realidad no ha cambiado. Por el contrario, la recentralización del poder en nuestro país ha acentuado la línea de dependencia de los agentes económicos del territorio con el sector público nacional.
Sin embargo, la crisis de la renta y, por ende, de recursos nacionales y locales en la última década, ha disparado iniciativas de concertación y alianzas puntuales entre los alcaldes y gobernadores con determinados sectores de la economía en su territorio. Se han creado direcciones de desarrollo económico, programas de apoyo a los emprendedores o alianzas público-privadas específicas alrededor de proyectos puntuales.
¿Se está usando el concepto de clúster en Venezuela?
El concepto de clúster ha sido de gran utilidad en Europa, Norteamérica y en algunos países latinoamericanos. Pero en nuestro país, hay que asumirlo, ha habido una evidente ausencia de discusión sobre el tema y menos aún de formulación de políticas públicas.
Pero en los últimos tiempos llama la atención la aparición de iniciativas locales, muy aisladas pero iniciativas al fin, que presentan una perspectiva de desarrollo económico local que cumple con algunas de las premisas antes descritas. Les comentaré solo tres por razones de tiempo, pero estoy seguro de que existen otras.
La primera es el Proyecto DCC#M Distrito Cultural y creativo “Manuel Mujica Millán”, que tiene como propósito el rescate urbano del centro de la ciudad de Mérida. El mismo está fundamentado en la creación de una red de instituciones, empresas y agrupaciones con intereses culturales, creativos, económicos y de ciudadanía con el propósito de potenciar la productividad y el bienestar en el centro histórico de Mérida, enmarcados en la Economía Naranja. Es, según sus promotores, un clúster basado en la alianza gobierno-iglesia-universidad-empresa.
El viernes 14 de octubre se realizó el Ier Congreso del Ají Margariteño. Fue una iniciativa promovida por la Universidad Corporativa SIGO de Porlamar, en alianza con varias empresas locales. Tuvo por objeto articular las experiencias de productores, emprendedores que procesan el ají, chef que introducen innovaciones culinarias y, en definitiva, los agentes que están incorporando innovaciones con este producto tradicional de la Isla de Margarita. En ese espacio se discutió sobre cómo lograr la Indicación Geográfica Protegida, IGP, herramienta global para el mercadeo internacional y la sostenibilidad ambiental.
Luego, entre el 4 al 6 de noviembre, se realizó en el pueblo de Sanare la “Expo Lara turismo y Café, historia cultura y tradición”. Fue promovido en alianza de la Gobernación del estado Lara, la alcaldía del municipio Andrés Eloy Blanco y una novedosa figura para el desarrollo local denominada “Clúster de turismo Sanare Mágico”. Este espacio fue un encuentro entre caficultores, torrefactoras, baristas, empresarios, exportadores y emprendedores.
En las tres experiencias hay un concepto común: la búsqueda de construir articulaciones entre diversos actores relacionados con determinado producto o asunto público, que históricamente han actuado aisladamente. De ser una tendencia, hay que celebrar que estén cristalizando iniciativas para promover políticas de Desarrollo Económico local en Venezuela.
En múltiples territorios del país es posible registrar sistemas productivos locales históricamente integrados que, si los analizamos con detenimiento, poseen rasgos de clúster o de distritos industriales, dependiendo de cual sea la metodología de estudio que usemos. Menciono, solo a título de ejemplo, los sistemas productivos locales del Valle de Quíbor en el estado Lara, el de Portuguesa y especialmente las cadenas de valor del sistema Turén o, también, las articulaciones empresariales en el Municipio Jáuregui, La Grita, del Táchira, cuyas fortalezas han resistido los embates de la desinstitucionalización de Venezuela. Estos son experiencias fundamentalmente ligadas al agro con anclaje en ciudades intermedias. Pero podemos encontrar sistemas productivos urbanos o metropolitanos, poco conocidos y menos estudiados, que ofrecen ancestrales articulaciones alrededor de productos o servicios. Es el caso de la oferta de servicios de partes automotrices en Barquisimeto, específicamente en la zona de la calle 42 y sus alrededores, que es referencia para todo el Centroccidente de Venezuela; también merece mención las más de 300 empresas relacionadas con oferta de partes y servicios tecnológicos en el Centro comercial City Market en Caracas. Podríamos hablar sobre las nuevas redes gastronómicas urbanas, los servicios turísticos en las ciudades o clúster de software, todos ellos articulados por los medios tecnológicos.
Perfil de una iniciativa o proyecto para promover las políticas DEL en Venezuela
Esta realidad emergente justifica la imperiosa necesidad de crear un proyecto para la promoción y construcción de procesos de desarrollo económico local en Venezuela, que resulten un aporte a la política económica nacional y para la recuperación del empleo y la calidad de vida en los territorios y ciudades de nuestro país. Esbozo, finalmente, algunos elementos de ese proyecto:
- La crisis socioeconómica que atravesamos desde hace varios años, a la par de la ruptura del modelo rentista histórico del país, está obligando a los actores productivos a mirar formas distintas de gestión de la economía y producción de la riqueza en los territorios. En consecuencia, la primera premisa para iniciar un proyecto como el aludido es reconocer que es indispensable movilizar voluntades hacia una nueva mirada de la economía
- En segundo lugar, es fundamental conocer y registrar iniciativas que están en marcha o en proyecto en los territorios de Venezuela y que se perfilan como posibles sistemas productivos locales y clústeres.
- Tercero, es necesario promover una “Red-Foro nacional de Desarrollo Económico Local de Venezuela”, para darle forma a un espacio que promueva el intercambio de ideas, conceptos y experiencias.
- Con la Red-Foro, desarrollar acciones para la inserción del país en los Foros Mundiales y en los centros de formación que, como el de Trento en Italia, están prestos para cooperar con esfuerzos como el que se propone.
- Este proyecto debe ser una iniciativa de las organizaciones empresariales (Cámaras de producción y comercio), las universidades, empresas específicas, sociedad civil local y aquellas instancias de gobierno que estén convencidas de que este tipo de políticas públicas son fundamentales para el desarrollo del país.
- Debemos crear, en consecuencia, un grupo promotor del proyecto que realice la tarea de darle forma y articular intereses y visiones.
Para finalizar, entregamos una lista de referencias web sobre el desarrollo económico local.
PROGRAMA DE EMPLEO LOCAL Y DESARROLLO ECONÓMICO DE LA OECD
https://www.oecd.org/employment/leed/
CENTRO DE DESARROLLO LOCAL DE TRENTO, OECD
https://www.oecd.org/cfe/leed/trento-centre/
FORO MUNDIAL DE DESARROLO ECONÓMICO LOCAL
BARCELONA https://www.barcelonactiva.cat/en/home
NEW YORK https://edc.nyc/
CURITIBA http://www.agenciacuritiba.com.br/
MEDELLÍN RUTA N https://www.rutanmedellin.org/es
OBSERVATORIO EUROPEO DE CLUSTER
www.clusterobservatory.eu
Para finalizar, se entrega una lista de sitios web en los cuales se podrá encontrar información referencial sobre el tema tratado.
