INTRODUCCION

En los meses anteriores, entre agosto a octubre, un grupo de analistas dedicamos parte de nuestro tiempo a pensar el camino que debería transitar un nuevo gobierno en Venezuela, democrático y respetuoso del Estado de Derecho, en materia de Federalismo y descentralización.

Dos premisas privaron en el análisis: a) que había que impulsar cambios dentro de las pautas de la Constitución de 1999 vigente, para rescatar el federalismo y la descentralización contemplados en el Texto y b) que era conveniente  reivindicar los logros del proceso de descentralización experimentado dentro de severas restricciones en los años 90. En ese sentido, el relanzamiento del federalismo debería superar aquéllas limitaciones y profundizar en el desarrollo de un federalismo moderno, descentralizado, cónsono con la complejidad de la sociedad venezolana en la segunda década del siglo XXI.

En términos generales, las propuestas  formuladas se orientaron por cinco vertientes:

1. La devolución de las competencias y servicios, sobre todo a los Estados.
2. El reconocimiento y transferencia efectiva de los recursos de Estados y Municipios
3. La institucionalización de las instancias de relaciones intergubernamentales, especialmente el Consejo Federal de Gobierno
4. El desarrollo de la participación ciudadana en espacios de concertación estadales y en los referidos a la municipalización y parroquialización de la gestión, dentro de un espíritu de autonomía de las organizaciones sociales
5. El impulso de una gestión transparente, con rendición de cuentas y moderna

Cada una de las propuestas le demandará al nuevo gobierno la adopción de ideas renovadas que le permita lograr un conjunto de capacidades para que los cinco postulados sean posibles de manera integrada y coherente. Evidentemente, el próximo gobierno se enfrentará con un entorno turbulento, lleno de presiones y limitaciones por las razones que todos conocen; es decir, se tratará de un gobierno de transición hacia la restauración de una democracia moderna. Por ello, se enfrentará a retos de gran complejidad que ameritan una reflexión.

Este documento quiere ser un aporte en ese camino y, de manera sencilla, ofrece algunos comentarios  preliminares para la discusión.

CONSIDERACIONES CONCEPTUALES SOBRE LA VIABILIDAD SOCIOPOLITICA DE LA DESCENTRALIZACION.

Hace unos 15 años escribí un artículo llamada “La descentralización venezolana en busca de un cupo en un proyecto nacional”. Era el año 1997 y la descentralización se veía comprometida toda vez que el gobierno nacional de entonces se oponía al desarrollo pleno de los mecanismos previamente establecidos para que las relaciones intergubernamentales funcionaran de manera fluida. Aquello era expresión de las históricas resistencias que han existido en el cuerpo social venezolano, en particular en el político, para desagregar territorialmente el poder.

Existe una realidad estructural que se expresa en actitudes y decisiones adversas a la descentralización del federalismo venezolano. Es una realidad histórica que no viene al caso analizar en este momento pero que podemos calificar como la predominancia de una acendrada cultura centralizadora del poder, potenciada por la cultura rentista petrolera que ha marcado el devenir del país durante 80 años.

La actual historia de  re-centralización ejercida por este gobierno militarista, es un nuevo episodio en ese largo expediente. Pero, en este caso, se añade un ingrediente ideológico que determina una manera de ver la sociedad y de cómo manejarla: todo dentro del Estado, nada fuera de él, sin ni siquiera mercado. Se trata de una expresión atrasada y desactualizada de lo que ya fuera el poder en los socialismos reales, rotundamente fracasados.

Esta situación impone severas restricciones para construir la viabilidad de un proceso de descentralización renovado,  cónsono con las grandes tendencias globales, que suponga cambios fundamentales en la relación de la sociedad con el Estado. Y esas restricciones demandarán cambios profundos que alteren sustancialmente la cultura política dominante. ¿Es viable tal propósito?

RETO 1: CAMBIO EN LA VISIÓN DEL LIDERAZGO POLÍTICO DEMOCRÁTICO

La vida en una sociedad descentralizada no se alcanza sólo con decisiones burocráticas. Supone la alteración de un estado de cosas que se adueña de la mente y espíritu de los ciudadanos. Y, a su vez, como quiera que las elites poseen el  mayor poder para inducir cambios en el comportamiento colectivo, son esas elites las que empujan, por las circunstancias que fueren, hacia los cambios deseados.

Un simple ejemplo: el actual mandatario nacional ha moldeado una manera de ser en la sociedad; una manera que se expresa en la impunidad abierta cuando ampara a quienes cometen delitos. La más reciente demostración, brutal y peligrosa, ha sido el respaldo que en el día del estudiante le dio al joven que fuera expulsado de la UCV. ¿Cuál es el resultado de ello? Sencillo. No importa el delito que se cometa dentro de nuestras universidades; siempre quedará impune.

Así de poderoso es el impacto de las elites en el comportamiento social. ¿Hacia dónde voy con todo esto? También sencillo: será indispensable cambios profundos en las visiones de los líderes de los partidos democráticos del país respecto al modelo de Estado que se desea. ¿Hay claridad sobre lo que supone un Estado federal, descentralizado y cooperativo, más  allá de lo que consagra la Constitución? Es una duda que deberá develarse en los próximos tiempos, con urgencia.

Es una tarea compleja que tendrá que asumirse en la Mesa de la Unidad y al interior de cada partido y su liderazgo.

RETO 2: ¿CÓMO REALIZAR UNA DEVOLUCIÓN NO CAÓTICA DE LAS COMPETENCIAS Y LOS SERVICIOS?

No caótico significa un proceso abordado de tal manera que sus resultados no tengan que ser lamentados, sobre todo por el nivel de improvisaciones, excesos u omisiones.

La devolución no deberá representar sólo un cambio en la ley de  descentralización o de cada servicio. Se necesitará un trabajo cooperativo – y allí se expresa con claridad el modus operandi de los federalismos modernos- entre los tres niveles de gobierno: claridad de metas, conciliación entre necesidades y recursos, normas de control de los servicios que garanticen estándares homogéneos a la población e impidan injusticias interregionales, entre otras variables fundamentales.

Hay muchas limitaciones para tal cometido. La primera: la burocracia central está maltrecha; no existen niveles técnicos y gerenciales adecuados para comprender y menos ejecutar tarea tan compleja. La burocracia existente antes de 1998, la cual, medianamente había iniciado a transitar hacia un nuevo tipo de Estado, ya no está. Existen cuadros nuevos y diferentes alineados con la idea del modelo concentrador de poder. La segunda: no es verdad que los actuales partidos posean todos los cuadros para la acción en cuestión. La tercera: igual sucede con la burocracia de gobernaciones y alcaldías, sobre todo en las que se encuentran en manos de actual gobierno. Lo mucho o poco que pudo haberse avanzado en materia de comprensión del proceso de descentralización y formación para enrumbarlo, ha disminuido o ya no existe.

No es el momento de formular la receta para superar ese estado de cosas. Hay que pensarla bien. Queda consignada como tarea pendiente de altísima prioridad.

RETO 3: ¿POR DONDE COMIENZA Y TERMINA LA REESTRUCTURACION DE LAS FINANZAS PÚBLICAS ESTADALES Y MUNICIPALES?

Porque de eso se trata, de una reestructuración profunda de las bases que soportan la producción, asignación y flujo de fondos públicos asociados al federalismo descentralizado.

El miércoles 23 de noviembre se reunieron los gobernadores democráticos en San Cristóbal. Los titulares de la prensa fueron “los gobernadores recogerán firmas para promulgar la Ley de Hacienda Estadal. Piden la mitad del IVA”. Es decir, el centro de la estrategia ha sido, es y será, la pelea por los recursos para los estados. Y eso está bien.

El asunto es que, siendo realistas, el nuevo gobierno va a enfrenar limitaciones severas para garantizarle, al menos en el corto plazo, recursos decentes a la provincia. Las restricciones se originan en las siguientes circunstancias: a) la oscuridad que priva en las finanzas públicas del país, lo que exigirá el trabajo de un grupo especializado que en pocos meses, ofrezca un mapa de navegación que permita saber con buena aproximación cuál es la verdadera disponibilidad de fondos del nuevo gobierno, b) el lastre de la deuda pública que dejará este gobierno irresponsable, cuyos efectos perniciosos los viviremos en los próximos años, c) los compromisos atados a la entrega de petróleo por dinero como es el ya famosos fondo chino y d) las cuentas por cobrar inmensas que existen producto de ventas de petróleo las cuales serán cuesta arriba ejecutarlas.

El panorama del primero y segundo año de gobierno en materia financiera es comprometedor. No podemos hacernos grandes ilusiones.

RETO 4: ¿CÓMO LEGITIMAR LAS INSTITUCIONES DEL FEDERALISMO DESCENTRALIZADO?

Ya sabemos que la Constitución prevé instituciones asociadas al federalismo, siendo el Consejo Federal de Gobierno el más importante. Se asume que, por esa vía, deberían normarse las relaciones intergubernamentales y armonizar las políticas públicas territoriales de país.

Sin embargo, de manera más modesta, en la anterior etapa también teníamos instituciones que, como la Ley Orgánica de descentralización, posibilitaba la canalización de las relaciones intergubernamentales. A partir de ella se decretaron los diferentes Consejos de Gobierno, el FIDES, la LAEE y los Convenios de gestión de los servicios y competencias.

Y, a pesar de ello, las relaciones intergubernamentales se sucedieron difíciles, tensas cuando no tortuosas. Muchos dijimos que no había voluntad política para legitimar aquella red de instituciones e instancias en las cuales los tres niveles de gobierno concurrían para coordinarse.

Tengo la impresión de que, a pesar de que hoy tenemos al CFG (cuya ley y reglamento habrá que reformar), todavía faltarán algunos ingredientes para que el asunto funcione. Vamos a transitar un largo y complejo camino de aprendizaje, sobre todo porque, como todos ya debemos saber, la armonización de políticas entre niveles de gobierno en un marco de recursos escasos, tiende a convertirse en un regateo que hace perder la perspectiva del verdadero objetivo: consolidar la institucionalidad federal descentralizada que profundice una cultura de vida regional y local como parte de un proyecto nacional.

RETO 5: ¿CÓMO CAMBIAR EL IMAGINARIO ACTUAL SOBRE LA PARTICIPACIÓN?

De eso se trata. De construir un nuevo imaginario de la participación ciudadana. El actual se cimienta en el control de la población para colocarla al servicio de un proyecto totalitario. La nueva, deberá incentivar la construcción de organizaciones autónomas y democráticas que se relacionen con el Estado con la idea de a) contribuir con las políticas públicas, b) vigilar la gestión pública y c) velar por los derechos humanos.

El primer modelo es fácil de implantar, sobre todo cuando se dispone de ingentes recursos petroleros. La segunda es harto difícil, sobre todo porque se trata de alterar la relación rentista que ha penetrado el tuétano del ser venezolano.

Este tema, en particular, exigirá una reflexión acuciosa pero urgente por parte del liderazgo nacional, regional y lo régimen. Le exigirá cambios en la perspectiva clientelar que ha privado en el ejercicio de la política venezolana. De lo contrario, en el mediano plazo, tendremos otro régimen mesiánico clamando por la reivindicación del pueblo.

RETO 6: LA ESQUIVA TRANSPARENCIA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Un tema nada nuevo. Está en el centro de los grandes problemas del Estado moderno desde siempre. Pero es un tema que ha tomado mucha visibilidad en la opinión pública. Buena parte de las protestas en el mundo se vinculan con la opacidad de la gestión de los gobernantes.

En los niveles subnacionales, la situación adquiere dimensiones particulares. La gestión, rodeada de parroquialismo, resulta ser una vitrina en la cual los habitantes de un estado o un municipio ven desfilar negociados, nepotismos y demás comportamientos repulsivos a la vista de aquél poblador.

Una de las acusaciones más comunes es que los gobernadores y alcaldes son pequeños caudillos que manejan a su antojo el dinero público. Por supuesto, esa crítica, aislada, pasa por debajo de la mesa los negociados nacionales, de mucho mayor dimensión pero con mayores posibilidades de ocultarse.

Es un drama que se sumerge en la cultura política patrimonialista que domina la escena en los  países latinoamericanos. No es expedita la tarea de un gobierno que se asumirá democrático y que irrumpe contra un régimen autoritario, corrupto  y asfixiante. Pero, a pesar de lo complejo, se trata de un reto de gran calibre. Una aceptable actuación en este campo sería ejemplarizante y garantizaría larga vida a un nuevo pacto democrático.

PUNTO FINAL

En definitiva, son retos asociados a la construcción de un nuevo modelo de Estado, Democrático, Federal, Descentralizado y apegado al Estado de Derecho. A grupos como el presente le toca jugar un papel influyente en esta tarea.