II CONFERENCIA IBEROAMERICANA POR LA DESCENTRALIZACIÓN       DEL ESTADO Y EL DESARROLLO LOCAL

1. INTRODUCCIÓN

 

El presente documento ha sido elaborado para su discusión en la II Cumbre Iberoamericana por la Descentralización del Estado y el Desarrollo Local a celebrarse en San Salvador del 20 al 22 de julio de 2005.

 

A tales efectos, se han utilizado las orientaciones propuestas por los organizadores del evento, con lo cual se pudiera conferir coherencia a los estudios de los diferentes países y, así, efectuar posteriores análisis comparativos.

 

Para el caso venezolano, los elementos de la estructura de contenido son los que a continuación se comentan. En la primera parte, se ofrece una panorámica general del país, tanto en su perspectiva socio-demográfica como en lo referente al régimen de gobierno y distribución de las actividades económicas en el territorio. Seguidamente, en el segundo capítulo, se analizan las bases del proceso de descentralización venezolano: su origen constitucional, el consenso que le soportó y las bases institucionales acordadas. En la tercera parte, se desarrolla lo referente a los impactos de la descentralización y sus limitaciones; en tal sentido, se comenta el funcionamiento del arreglo institucional (político, fiscal y competicional), el mejoramiento de algunos servicios, el desarrollo de la sociedad civil y la participación del sector privado. Posteriormente, en el capítulo quinto, se analiza la descentralización en su relación con los postulados del desarrollo local. Así, luego de unas breves reflexiones conceptuales, se comentan las escasas políticas que al respecto se han aplicado, destacándose, sobre todo, sus evidentes limitaciones. Finalmente, el documento aborda un tema fundamental en Venezuela: la re-centralización del poder. Se trata de una involución respecto al grado de descentralización alcanzado hasta 1998. Efectivamente, con la llegada al gobierno del Teniente-Coronel Hugo Chávez, Venezuela ha experimentado un sostenido proceso de concentración de poder; al respecto, en este capítulo, se analiza la ruptura del consenso inicial por la descentralización, los rasgos de re-centralización, el camino hacia el régimen de “poder total” y un breve análisis de cuál sería el futuro del proceso territorial en el país.

 

Esperamos que el contenido del trabajo ofrezca elementos sustantivos para el análisis comparativo que se aspira efectuar en la II Conferencia Iberoamericana de descentralización y desarrollo local.

 

1. CARACTERIZACIÓN GENERAL DE VENEZUELA

 

Venezuela es una República Federal, carácter consagrado constitucionalmente desde el siglo XIX. Así quedó establecido en los diferentes textos desde mediados de ese siglo y su impronta se ha proyectado hasta el presente.

 

Producto de su evolución territorial, el país se estructura actualmente en 23 entidades federales o estados, 335 municipios y un Distrito Capital, con sede en la ciudad de Caracas, existiendo disposiciones constitucionales que permiten regular la integración de las entidades subnacionales en función del principio federal de la República. En este sentido, si bien rigen leyes nacionales para las competencias territoriales, la entidad federal tiene capacidad legislativa en las materias de su ámbito. En ese sentido, puede crear municipios e incidir sobre su actuación, aunque, en la práctica, no lo hagan.

 

En estas entidades viven cerca de 25,5 millones de personas, de acuerdo a la proyección oficial para el presente año, en una extensión de 916445 kms 2 y una densidad de 27,3 hab./kms 2. De este total, apenas el 1,5% corresponde a población indígena, localizada, fundamentalmente, en el sur-este (etnia Warao en los estados Amazonas y Delta Amacuro) y nor-occidente (Guajiros en el estado Zulia) del país.

 

Venezuela ocupa el lugar 68 en el Indice de Desarrollo Humano para el 2004 (PNUD), con un valor de 0,778, descendiendo desde un valor de 0,821 en 1990.  (Ver tabla de datos anexa). Por sus tradicionales recursos petroleros, el ingreso per cápita actual es de 2762 US$/hab. Sin embargo, este ingreso ha venido cayendo sostenidamente en las últimas tres décadas; tomemos en cuenta que superó los 4000US$ a mediados de los años setenta. Es por ello que la pobreza se ha incrementado significativamente. Según el informe de la CEPAL (2004), la pobreza en el país se incrementó desde 43,8% en 1990 hasta 48,5% en el año 2002. A su vez, el nivel de indigencia pasó desde el 14,6% hasta el 21,2% en los mismos años.

 

La descentralización venezolana se inició en enero de 1990, luego de la elección directa, universal y secreta de los gobernadores de estado y de los alcaldes de municipio. En el primero de los casos, se trataba de una vieja reivindicación provincial anclada en el discurso político luego de la Guerra Federal de mediados del siglo XIX. En la Constitución de 1961, la primera de la era democrática, se previó, en su artículo 22º, la posibilidad de elegir a los gobernadores en un momento en el cual las dos terceras partes del Congreso y de las Legislaturas estadales, aprobaran tal disposición. También en esta Constitución, en su artículo 137º, se estableció la posibilidad de transferir competencias a estados y municipios en iguales circunstancias. Con ello se buscaba revertir el fuerte centralismo del Estado y ampliar las bases de la naciente democracia. Así, efectivamente, en 1989, luego de un intenso debate nacional de varios años sobre la conveniencia de la descentralización y la construcción de un consenso sociopolítico sobre la materia onsenso bgan.ar municipiucipiuos y regular su actuacietencias territoriales, la entidad federal tiene capacidad legislati, fueron electos los funcionarios territoriales venezolanos (Mascareño 2000). Hasta los momentos, todas las elecciones de gobernadores y alcaldes han sido simultáneas, aunque no necesariamente contemporáneas con los comicios nacionales. En función de la nueva Constitución de 1999, el período de gestión en estados y municipios es de cuatro años, con la posibilidad de una sola reelección.

 

En cuanto a los cargos de representación territorial, son electos Concejales en cada municipio quienes conforman la Cámara o poder legislativo. En los estados se eligen a los diputados estadales que integran a los Consejos Legislativos Regionales. En la actual Constitución se incorporó la representación indígena en las Cámaras municipales y en los Consejos Legislativos, en aquellas entidades federales que contaran con una población aborigen de importancia. De esta manera, existe un representante indígena en 54 municipios y en 6 estados.

 

La ocupación territorial venezolana, quedó definida desde el patrón colonial de importación y exportación. La población y las actividades económicas se distribuyeron alrededor de los principales puertos: Maracaibo, Puerto Cabello (zona norte-central) y La Guaira, cercano a Caracas. Este patrón fue profundizado a partir de la década del 40 con el desarrollo del proceso de sustitución de importaciones, localizándose las principales unidades manufactureras en las ciudades de Valencia (cerca de Puerto Cabello), Maracay (cercana a Valencia) y Caracas. Se configuró entonces el denominado eje Centro-Norte Costero el cual, unido a Maracaibo en el extremo occidental y zona petrolera y Barquisimeto, ciudad centro occidental, llegó a concentrar en los años setenta cerca del 80% de PIB del país. En buena medida, esta hiper-concentración territorial, aunado a la exacerbada centralización del estado, condujo a las reivindicaciones por la descentralización venezolana.

 

En los actuales momentos, a las anteriores ciudades, se han agregado 10 centros urbanos cuya población se ha ubicado en el rango entre 800.00-300000 habitantes (Negrón 2001; 90). Los mismos crecieron a lo largo de la década de los setenta, ochenta y noventa, producto de las políticas de desconcentración de actividades económicas de ese período. De esta manera, el 55% de la población se distribuye en estas quince ciudades. Esta perspectiva indica un movimiento progresivo hacia una mejor distribución poblacional, aunque no necesariamente de actividades económicas.

 

Es importante destacar que, a lo largo de las últimas tres décadas, el área metropolitana de Caracas (AMC) ha sufrido un proceso de des-industrialización y un correlativo crecimiento del sector terciario de la economía, convirtiéndose en una metrópoli de metrópolis (Barrios 2002; 130-132). Dicho sector se acerca al 80% del total del valor de la economía urbana del AMC, mientras que el valor manufacturero cayó entre 1991 y 1997 del 21,2% al 16,8% con tendencia a la baja (Ibid; 130). De esta manera, otros centro urbanos han pasado a comandar la actividad industrial, concentrándose el 62% del empleo y el 79% de la producción en las ciudades de Valencia, Maracaibo, Barquisimeto, Maracay, Ciudad Guyana y Barcelona-Puerto la Cruz (ibidem; 134).

 

Al anterior escenario es importante agregar que el IDH se distribuye desigualmente, dependiendo de la zona del país Así, el estado Miranda y el Distrito Capital (Caracas), presentan índices superiores al 0,85, mientras que, en el otro extremo, zonas indígenas como Delta Amacuro acusan severas restricciones de servicios e ingreso por lo que su índice es menor al 0,57. En el intermedio, se encuentran entidades federales de desarrollo medio-alto (0,77-0,75) como Carabobo (capital Valencia) o Aragua (Maracay) y Lara (Barquisimeto) y de desarrollo medio-medio ( 0,675-0,625) ( como el estado Sucre (Capital Cumaná), Barinas ( Barinas) o Yaracuy (San Felipe).

 

La organización social del país fue cambiando progresivamente desde un precario tejido urbano durante el intenso migratorio desde el medio rural en los años cincuenta y sesenta, hacia una amalgama de formas de expresión de la sociedad civil cuya primera manifestación territorial fueron las asociaciones de vecinos, formalizadas en la Ley Orgánica de Régimen Municipal (LORM) de 1978. En función de tal disposición, el número de dichas asociaciones ha crecido al ritmo de la población urbana (cerca del 90% del país), pudiéndose contabilizar más de 12000 en todo el territorio nacional.

Por su parte, las organizaciones civiles liberales pioneras de los años sesenta y setenta, aumentaron su presencia en los años ochenta y noventa, producto de las políticas sociales que acompañaron el ajuste estructural venezolano. Cientos de Ongs fueron creadas para incorporarse a la administración de programas sociales, diversificándose en sectores de atención a la población. A su vez, con el inicio de la descentralización en 1990, miles de nuevas organizaciones se incorporaron a la oferta de gobernaciones y alcaldías para participar en las expectativas que tal proceso ofrecía. En consecuencia, es posible encontrar organizaciones civiles en cultura, deporte, vivienda, economía popular, educación, ambiente, salud, nutrición o programas sociales, además de las asociaciones de vecinos, en los diferentes estados y municipios.

 

Sin embargo, a pesar del nivel de organización alcanzada, la mayoría de ellas son débiles ante el Estado rentista petrolero. Muchas mantienen su desempeño en función de la oferta de los gobiernos, disminuyendo ostensiblemente sus posibilidades de reclamo con autonomía, propio del espacio de la sociedad civil y recreando prácticas clientelares y presas de personalismos locales (Mascareño 2002-b). En cuanto a la relación de los actores empresariales con las estructuras de gobiernos descentralizadas, es necesario advertir que se trata de una interacción lejana, débil. A pesar de que estados y municipios poseen competencias en el campo de la economía, como se verá posteriormente, las posibilidades de proyectos sinérgicos entre ambos espacios han sido precarias. Los empresarios tienden a vincularse prioritariamente con el gobierno nacional, toda vez que de allí emanan las principales políticas públicas que inciden en la economía territorial (Mascareño 2002-a).

 

Este es el contexto general en el que se inscribe el proceso de descentralización del país y los intentos de políticas para el desarrollo local. Las características de los mismos se desarrollarán en los próximos capítulos.

 

III. LA DESCENTRALIZACIÓN VENEZOLANA

 

III.1. Origen constitucional de la descentralización

La ventana hacia la descentralización, dentro de una dominante centralización del poder del estado y, ahora, de los partidos, logró instalarse en la Constitución de 1961. Los Constituyentes, en el preámbulo del texto, dejaron expresa declaración del espíritu federal que inspiraba la historia venezolana, cuando se reconoció que el sentimiento federal constituía un hecho cumplido y hondamente enraizado en la conciencia del venezolano y que, a pesar de no haberse realizado efectivamente, “ la federación sigue siendo en el espíritu de la mayoría un desideratum hacia el cual debe tender la organización de la República”( Exposición de Motivos de la Constitución de 1961). De allí que la Constitución del 61 estableciera que Venezuela sería un estado federal en los términos establecidos en ella.

 

Dos disposiciones fundamentales habrán de destacarse para el cumplimiento de aquel desideratum. Además de mantenerse la división en entidades federales y la división vertical de poderes (vacíos de poder, en el caso de los estados y municipios), se previó, por una parte, en su artículo 22º la posibilidad de la elección de los gobernadores de estado según el siguiente mecanismo:

“ Art. 22º: La ley podrá establecer la forma de elección y remoción de los Gobernadores, de acuerdo con los principios consagrados en el artículo 3º de esta Constitución. El respectivo proyecto deberá ser previamente admitido por las Cámaras en sesión conjunta, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros. La ley respectiva no estará sujeta al veto del Presidente de la República. Mientras no se dicte la ley prevista en este artículo, los Gobernadores serán nombrados y removidos libremente por el Presidente de la República”.

En segundo término, quedó abierto el camino para una futura descentralización administrativa. Así, la Constitución previó  lo siguiente:

“Art. 137º: El Congreso, por el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara, podrá atribuir a los estados o a los Municipios determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralización administrativa”.

Fueron tales disposiciones constitucionales, unidas al constante espíritu de las ideas federalistas en la historia republicana, las que hicieron posible la emergencia de un pacto para descentralizar a un estado y a un sistema político que daba abiertos signos de debilitamiento y crisis. Fueron esas esperanzas las que sirvieron de cimiento constitucional para armar el consenso por la descentralización que cristalizaría en las reformas de 1988 y 1989, luego de transitar un espinoso camino plagado de resistencias y  contrarreformas.                     

III.2. Fraguado del consenso político para la descentralización

Luego de casi tres décadas del texto del 61, finalmente,  el parlamento acordó las reformas para la descentralización, consagrando la elección directa, universal y secreta de gobernadores, la creación de la figura del alcalde y su elección y estableciendo la transferencia de competencias y recursos hacia las entidades federales. La elite  partidista dominante creyó, ante la crisis prolongada antes descrita, que era el momento de relanzar la democracia, utilizándose para ello un esquema de cambio institucional que respondiera a las  nuevas  exigencias  y  permitiera reformar al estado.

La descentralización formó parte de  las negociaciones entre los partidos políticos, la academia, la iglesia, la sociedad civil, los empresarios y el liderazgo regional, actores  representados en la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado, COPRE, institución creada en 1984 precisamente para intentar abordar los elementos de la crisis que comenzaba a vivirse. Es así como se terminó afirmando que  “Desde la perspectiva política, la descentralización persigue como objetivo promover el desarrollo político de la sociedad en forma progresiva lo cual, además de permitir una mayor eficacia en el funcionamiento del sector público, contribuiría a ampliar la legitimidad del sistema político(…)La descentralización, antes que una operación técnica(…)es un proceso político que persigue la redistribución del poder en el seno de la sociedad” (COPRE  1987;3 y 12).

 

La estrategia propuesta por la COPRE representaba una confrontación  con el centralismo, sobre todo el de los partidos, quienes habían terminado privilegiando sus intereses por encima del colectivo. Ello suponía el reconocimiento de que existía una relación directa entre la centralización de los poderes nacionales y la concentración de los poderes en los partidos, particularmente en sus cúpulas. En Venezuela, el esquema extremadamente centralizador del siglo XX determinó relaciones de absoluto control de los gobiernos estadales y municipales. La aprobación de las reformas de 1989 introdujo la posibilidad de una nueva orientación en la interacción entre niveles de gobierno en el país. Es importante destacar en ese sentido, que los procesos de descentralización requieren e implican nuevos arreglos institucionales para relacionar a los entes federados, toda vez que la nueva fiscalidad y las elecciones directas, generan soberanías compartidas que deberán estar sometidas a normas explícitas en la constitución y las leyes (Affonso 1998).

III.3. Bases institucionales del proceso

Las bases fundamentales que dieron lugar al proceso de descentralización que vivió Venezuela en el período 1.990-1.998, permitieron un arreglo institucional particular que se expresa en la aprobación de los siguientes instrumentos jurídicos:

 

Primer momento: Años 1.988-1.989.

• Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado.
• Ley sobre el Período de los Poderes Públicos de los Estados.
• Reforma de la Ley Orgánica de Régimen Municipal para la creación y elección de la figura del Alcalde.
• Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.

 

Segundo momento: Año 1.993.-Año 1996

• Decreto – Ley que Regula los Mecanismos de Participación de los Estados y Municipios en el producto del impuesto al valor agregado y el Fondo Intergubernamental para la Descentralización, FIDES.
• Ley de Asignaciones Especiales para los Estados derivadas de minas e hidrocarburos.

           

A partir de dicho arreglo, se inició una compleja dinámica en los ámbitos político, competicional y financiero de estados y municipios, acompañada de mecanismos para su coordinación. Las características básicas del arreglo en cuestión, se presentan a continuación.

1. Ámbito político de la descentralización

Como se comentara anteriormente, la elección directa de los gobernadores había sido una aspiración asociada al federalismo venezolano. Su concreción en un entorno de democracia plena se logró por primera vez con la promulgación de la «Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado» contenida en la Gaceta Oficial Nº 34039 de fecha 29 de agosto de 1.988, reformada en abril de 1989 para convocar las elecciones en ese año. A su vez, la reforma permitió ampliar el horizonte de gestión de los gobernadores, previéndose su reelección por un periodo adicional, norma no contemplada en la primera ley. Con ello se hacía presente el detonante del proceso de descentralización, de acuerdo a la estrategia propiciada desde la COPRE los años anteriores.

 

De igual manera, es importante señalar que el mismo día de la promulgación de la ley de elección, se aprobó el texto de la «Ley sobre el período de los Poderes Públicos de los Estados» en donde se determinó el período de tres años, como lapso para gobernadores y asambleas legislativas.

Por su parte, la Ley Orgánica de Régimen Municipal Venezolano, vigente desde el año 1.978, fue reformada el 9 de agosto de 1.988 (2ª reforma) y, posteriormente, el 14 de junio de 1.989 (3ª reforma). Allí quedó consagrada la creación de la figura del Alcalde venezolano, su elección directa y las formas de elección de alcaldes y concejales. Las principales normas al respecto se presentan a continuación ( G.O. Nº 4109  15/06/89):

Artº 50.  El Gobierno Municipal se ejerce por un Alcalde y un Concejo Municipal. La rama           ejecutiva… se ejerce por órgano del Alcalde; y la deliberante por órgano del Concejo                 Municipal… La denominación oficial del órgano ejecutivo del Municipio será Alcaldía.

Artº 51. En cada municipio, o distrito metropolitano, se elegirá un alcalde por mayoría   relativa, en votación universal, directa y secreta, con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Sufragio. El alcalde podrá ser reelecto en la misma jurisdicción sólo para el periodo inmediato siguiente y, en este caso, no podrá ser elegido nuevamente hasta después de transcurridos dos periodos.

 

Artº 56. La elección de los concejales se hará por votación universal, directa y secreta con sujeción a lo dispuesto a la Ley Orgánica del Sufragio.

 

También en dicha Ley se contemplaron los canales de remoción del Alcalde cuya interpretación y aplicación se convirtió en amenaza a la estabilidad de este funcionario, siendo origen de conflictos en varios municipios del país.

De esta manera quedaba definido el ámbito político en el cual se desenvolvería la descentralización en la década del 90. Se trata de una normativa que desencadenó cambios importantes en la lógica del sistema político venezolano, sobre todo en aquel momento cuando la legitimidad de dicho sistema, del Estado y del poder central, se encontraba en entredicho.

1. – Ámbito de las competencias

Se afirmaba en la exposición de motivos de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público que…

 

Nos encontramos frente a un gobierno central que acumula en sus manos una desmesurada cuota de poder, dada su condición de actor principal del proceso de modernización del país… tenemos que soportar una pesada maquinaria burocrática centralizada que cada día encuentra mayores dificultades para procesar los problemas de distinto orden… la descentralización es uno de los ejes de la reforma, diseñado para dar respuesta al reclamo social de mayor acceso a las decisiones y de incremento de la eficiencia de los servicios públicos y la administración. Implica la transferencia de competencias y funciones desde el gobierno central hacia los gobiernos estadales y municipales…( Congreso de la República. Diario de debates,1989, pp. 1571-1572 )

 

En esta Ley, luego de establecerse en su artículo 3º las competencias exclusivas que estuvieron previstas en el artículo 17º de la Constitución Nacional, se estableció en su artículo 4º la lista de materias que se considerarían como «competencias concurrentes”, expresión de un reconocimiento expreso de la centralización vigente hasta ese momento toda vez que se trataban de asuntos que pertenecían, constitucionalmente, tanto al poder nacional, al estadal y municipal y, sin embargo, aquél los había asumido (Brewer  1994).

 

Con base en el artículo 137º de la Constitución, la LODDT estableció en su capítulo IV el régimen de competencias concurrentes entre los niveles del poder público, a saber (G.O. 4153 ext., 8-12-96):

Artº 4.    En ejercicio de las competencias concurrentes que establece la Constitución …, serán transferidas progresivamente a los estados los siguientes servicios que actualmente presta el poder nacional: (1) La planificación, coordinación y promoción de su propio desarrollo integral de conformidad con las leyes nacionales de la materia; (2) La protección de la familia, y en especial  del  menor;  (3)  mejorar las condiciones  de  vida  de  la población campesina; (4)  la  protección  de  las  comunidades indígenas atendiendo a la preservación de su tradición cultural y la conservación de sus derechos sobre sus territorios; (5) La educación, en los diversos niveles y modalidades del sistema educativo, de conformidad con los directivos y bases que establezca el poder nacional; (6) la cultura en sus diversas manifestaciones, la protección y conservación de las obras y monumentos de valor histórico o artístico; (7) el deporte, la educación física y la recreación; (8) los servicios de empleo; (9) la formación de recursos humanos, y en especial los programas de aprendizaje, capacitación y perfeccionamiento profesional; y de bienestar de los trabajadores; 10) la promoción de la agricultura, la industria y el comercio; (11) la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente y los recursos naturales; (12) la ordenación del territorio del estado en conformidad con la ley nacional; (13) la ejecución de obras públicas de interés estadal con sujeción a las normas o procedimientos técnicos de obras de ingeniería y urbanismo establecidas por el Poder Nacional y Municipal, y la apertura y conservación de las vías de comunicación estadales; (14) la vivienda popular, urbana y rural; (15) la protección a los consumidores, de conformidad con lo dispuesto en las leyes nacionales; (16) la salud pública y la nutrición, observando la dirección, técnica, las normas administrativas y la coordinación de los servicios destinados a la defensa de las mismos que disponga el Poder Nacional; (17) la investigación científica; y (18) la defensa civil.

Artº 5. La prestación de los servicios públicos de agua, luz, teléfonos, transporte y gas podrá ser administrados por empresas venezolanas de carácter mixto, bien sean regionales, estadales o municipales

 

 

Parte sustantiva del procedimiento de transferencia previsto en la Ley, lo constituyen los convenios de transferencia (Art. 6º) que se celebrarían entre la República, por órgano del Ministerio de Relaciones Interiores y el Gobernador del Estado respectivo.

Queda claro en este aspecto que, conforme al texto de la Ley, no existió la intención de transferir competencias y ni siquiera se invocó el artículo 137º de la Constitución que preveía la transferencia de competencias nacionales. Se trató de servicios específicos lo que supuso la transferencia de organizaciones orgánicas para la provisión del servicio en cuestión, quedando el poder nacional con las funciones de regulación (Rachadell 1990). Este concepto expresa el grado de complejidad que implica un proceso descentralizador para su manejo.

 

Por otro lado, la Ley Orgánica de Descentralización utiliza el artículo 137º de la Constitución para transferir a los estados competencias que estaban reservadas al poder nacional, a saber:

Art º 11º A fin de promover la descentralización administrativa y conforme a lo dispuesto en el artículo 137º de la Constitución, se transfiere a los estados la competencia exclusiva en las siguientes materias: (1) la organización, recaudación, control y administración del ramo del papel sellado; (2) el régimen, administración y explotación de las piedras de construcción y de adorno o de cualquier otra especie, que no sean preciosas, el mármol, pórfido, caolín, magnesita, las arenas, pizarras, arcilla, calizas, yeso, puzolanas, turbas, de las sustancias terrosa, las salinas y los ostrales de perlas, así como la organización, recaudación y control de los impuestos respectivos. El ejercicio de esta competencia está sometido a la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio y a las leyes relacionadas con la protección del ambiente y de los recursos naturales renovables; (3) la conservación, administración y aprovechamiento de las carreteras, puentes y autopistas en sus territorios. Cuando se trate de vías interestadales, esta competencia se ejercerá mancomunadamente, a cuyos efectos se celebrarán los convenios respectivos; (4) la organización,  recaudación, control y administración de los impuestos específicos al consumo, no reservados por Ley al Poder Nacional; y (5) la administración y mantenimiento de puertos y aeropuertos públicos de uso comercial.

Parágrafo único: Hasta tanto los estados asuman estas competencias por ley especial, dictada por las respectivas asambleas legislativas, se mantendrá vigente el régimen legal existente en la actualidad.

 

 

El mecanismo de transferencia de competencias exclusivas resultó expedito y dependería de la voluntad de la entidad federal respectiva. En todo caso, tal previsión modificó la Constitución en virtud de que lo expresado en su artículo 137º de la ley hace irreversible el proceso, salvo una enmienda constitucional.

Vistas las competencias concurrentes y exclusivas de los estados venezolanos puede surgir una pregunta natural ¿porqué la Ley no previó transferencia hacia los municipios? Al respecto, es necesario tener presente que los municipios habían sido objeto de descentralización once años antes cuando se determinaron de manera específica sus competencias, inspiración derivada de lo previsto en el artículo 30º de la Constitución. Así, los municipios venezolanos contaban con las siguientes competencias ( G.O. 4109, 15-6-89 ):

 

Artº 36.  … Son de la competencia propia del municipio las siguientes materias: (1) acueductos, cloacas, drenajes y tratamiento de aguas residuales; (2) distribución y venta de electricidad y gas en las poblaciones de su jurisdicción; (3) elaborar y aprobar los planes de desarrollo urbano local formulados de acuerdo con las normas y procedimientos técnicos establecidos por el Ejecutivo Nacional. Igualmente velará porque los planes nacionales y regionales de ordenación del territorio y de ordenación urbanística se cumplan en su ámbito; (4) promoción y fomento de viviendas, parques y jardines, plazas, playas, balnearios y otros sitios de recreación y deporte; pavimentación de las vías públicas urbanas; (5) arquitectura civil, nomenclatura y ornato público; (6) ordenación del tránsito de vehículos y personas en las vías urbanas; (7) servicios de transporte público urbano de pasajeros; (8) abastos, mataderos y mercados, y en general la creación de servicio que faciliten el mercado y abastecimiento de los productos de consumo de primera necesidad; (9) espectáculos públicos y publicidad comercial, en cuanto concierne a los intereses y fines específicos municipales; (10) protección del ambiente y cooperación con el saneamiento ambiental; (11) organizar y promover las ferias y festividades populares; así como proteger y estimular  las actividades dirigidas al desarrollo del turismo local; (12) aseo urbano y domiciliario, comprendidos los servicios de limpieza, de recogida y tratamiento de residuos; (14) protección civil y servicios de prevención y lucha contra incendios en las poblaciones; (15) cementerios, hornos crematorios y servicios funerarios; (16) crear servicios que tendrán a su cargo la vigilancia y control de las actividades relativas a las materias de la competencia municipal; (17) actividades e instalaciones culturales y deportivas y de ocupación de tiempo libre; y (18) las demás que sean propias de la vida local y las que le atribuyan las leyes.

 

En líneas generales, en el ámbito municipal existe una amplitud de materias atribuidas a los municipios cuando se dice que son todas aquellas propias de la vida local. De allí que, para el momento de la aprobación de la reforma en 1.989, no existió presión ni peticiones concretas en cuanto a la transferencia de servicios o competencias del Poder Nacional hacia los municipios. En cualquier caso, la marcha del proceso diría acerca de esta necesidad para lo cual, entonces sería necesario modificar la Ley de Descentralización o crear una nueva ley.

Sin embargo, el ejercicio de las competencias por parte de estados y municipios exigía resolver la manera de financiación de los servicios a ser prestados. Este ámbito del arreglo institucional de la descentralización venezolana se aborda a continuación.

1. – Ámbito financiero

 C.1. El Situado Constitucional

Con el espíritu de redistribución prevaleciente en la Constitución del 61, la Ley de Descentralización en su artículo 13º determinó que para el año 1.990 el Situado Constitucional sería del 16% de los ingresos ordinarios del presupuesto y que se incrementaría en 1% anual hasta alcanzar el 20%. De igual manera, a los estados correspondería un incremento en el Situado cuando los ingresos ordinarios se incrementaran en el mismo período fiscal. En su artículo 14º, la Ley determinaba que los estados incorporarían una partida destinada al municipio denominada Situado Municipal y que para 1990 sería del 10 % del total de los ingresos ordinarios de la entidad, incrementándose en 1 % anual hasta alcanzar el 20 %.

En este marco, para 1.994 los estados venezolanos alcanzaron el 20 % de los ingresos ordinarios de la República y para el año 2.000, los municipios habrían logrado el 20 % de los ingresos ordinarios de las entidades federales. Así las cosas, el Situado Constitucional ha representado la principal fuente que ha soportado el proceso de descentralización nacional.

 C.2.-  Ingresos derivados de la participación de estados y municipios en el producto del impuesto al valor agregado (IVA) y creación del FIDES

Siendo el IVA un impuesto al consumo, se discutió su carácter nacional o estadal durante su creación en el año 1.993, toda vez que dentro de las competencias exclusivas de los estados se había previsto la organización, recaudación, control y administración de los impuestos específicos al consumo, no reservados por la ley al poder nacional. La argumentación técnica utilizada en aquél entonces determinó que el IVA debía establecerse como un impuesto nacional con un régimen centralizado de recaudación. Creado el impuesto en septiembre de 1.993 y prevista en su normativa la participación de estados y municipios, el Presidente de la República para el momento, Dr. Ramón J. Velázquez, dictó el Decreto Ley Nº 3265 de fecha 25 de Noviembre de 1.993 que regulaba dicha participación y creaba el Fondo Intergubernamental para la Descentralización, FIDES.

Los aspectos más resaltantes del instrumento para el momento de su creación fueron los siguientes (Decreto-Ley. GO 35359, 13-12-93):

 

a)El máximo de participación de estados y municipios sería de un 30 % de lo recaudado, excluido lo que les corresponda por el situado. Se iniciaría en un 4 % para 1.993, hasta el 10 % en 1.994, hasta el 15 % en 1.995, hasta el 18 % en 1.996, hasta el 22 % en 1.997, hasta el 27 % en 1.998, hasta el 28 % en 1.999 y hasta el 30 % a partir del 2.000.

b)Los estados se iniciarían con un 90 % de participación del total transferido hasta descender al 70 %. La diferencia correspondería a los municipios.

c)Los recursos serían destinados al financiamiento de aquellos servicios correspondientes a competencias concurrentes y exclusivas, efectivamente transferidas a estados y municipios.

d)Para todos los fines de asignación y administración de los recursos en cuestión, se creaba el FIDES bajo la figura de Servicio Autónomo, sin personalidad jurídica, integrado al Ministerio de Relaciones Interiores.

d)A su vez, el fondo podría contar con otros ingresos diferentes al IVA provenientes de préstamos multilaterales y bilaterales, cooperación técnica, colocación de recursos y otras fuentes asignadas por el Ejecutivo Nacional.

e)La solicitud de los recursos por parte de estados y municipios se efectuaría con base en programas y proyectos específicos que serían sometidos a evaluación técnica por parte del Fondo. Así, el desembolso de los recursos se efectuaría a través de fideicomisos con la banca comercial conforme al convenio que se establecería sobre el programa o proyecto respectivo.

Se introducía por vez primera una modalidad de transferencia de fondos desde el poder nacional a estados y municipios diferente al Situado, bajo un régimen de condicionalidad por proyectos.

C.3.Ley de asignaciones especiales para los estados derivados de minas e hidrocarburos (LAEE)                                                        

En su artículo 136°, la Constitución de 1.961 previó la posibilidad de una Ley que estableciera un sistema de asignaciones económicas especiales en beneficio de los estados en cuyo territorio se encuentran minas e hidrocarburos, salinas, tierras baldías y ostrales de perlas, beneficio que podría incorporar a otros estados y su uso se efectuaría con apego a las normas de coordinación con el poder nacional. La iniciativa de las entidades petroleras, con apoyo de los legisladores de la provincia, lograron aprobar la Ley en cuestión el 26 de noviembre de 1.996. Su estructura básica es como sigue (GO 36110/ 8-12-96):

a)De los ingresos recaudados por los tributos previstos en la Ley de      Hidrocarburos y la Ley de Minas, deducido el porcentaje correspondiente al Situado Constitucional, se destinarán a los estados un 20 % para 1.998, un 25 % para 1.999 y un 30 % para el año 2.000 y siguiente. De ese total, el 70 % se distribuirá entre los estados en cuyo territorio se encuentra hidrocarburos y el 30 % entre los restantes.

b)La asignación entre los estados con minas e hidrocarburos se distribuirá, en un

70%, de acuerdo a la contribución fiscal, el 20 % en proporción a donde se realicen

procesos de refinación de hidrocarburos y procesos petroquímicos.

c)En los estados donde no existan hidrocarburos, la distribución procede en 90 % con base a la población, un 5 % a la extensión y el otro 5 % para los estados con refinación y petroquímicos.

d)A su vez, los estados que posean explotación minera recibirán una asignación en función de la contribución fiscal.

e)Las asignaciones especiales se destinarán exclusivamente a gastos de inversión en

las áreas de recuperación y conservación ambiental, investigación para el agro y la

pymi, infraestructura médico-asistencial y programas preventivos, infraestructura

educativa, consolidación de vialidad, infraestructura sanitaria y de transporte,

protección del patrimonio cultural, viviendas e infraestructura agrícola.

f)La coordinación de los recursos estará a cargo del Ministerio de Relaciones a quien

elevarán las respectivas solicitudes los gobernadores respaldadas de los proyectos de

inversión.

Al igual que el FIDES, la LAEE introdujo un nuevo factor de transferencia fiscal que venía a oxigenar al progresivamente menguado Situado Constitucional.

C.4.- Transferencias por servicios asumidos

Tal como se señaló con anterioridad, los estados deberían recibir los recursos asignados por el Poder Nacional a la prestación de determinado servicio, antes en sus manos y, ahora, previo convenimiento, entregado a determinada entidad federal. Supone la Ley el ajuste anual de dicho monto en función de los ingresos ordinarios.

El monto por este concepto ha agregado una nueva fuente de ingresos a los estados, atados a cada servicio, que no afecta a lo percibido por Situado Constitucional.

C.5.-  Ingresos propios de los Estados y Municipios

Llegados a este punto donde parece abundar las transferencias fiscales del Poder Nacional, los ingresos propios de los estados resultan exiguos. En efecto, «nacionalizado» el IVA, los Estados quedaron con la administración del papel sellado, de las piedras de construcción y adorno no preciosas y minerales no metálicos, de las salinas, el aprovechamiento de carreteras, autopistas, puentes, aeropuertos y puertos comerciales.

Por su lado, para los municipios se plasmó en su Ley Orgánica, con base en lo previsto en la Constitución del 61, sus respectivos ingresos ordinarios, a saber: impuestos y tasas, sanciones y multas, intereses, administración de bienes y servicios, proventos, dividendos por acciones y cualquier otro asignado por la Ley. En tal sentido, se establecieron en la Constitución los impuestos por patente de industria, comercio, vehicular, inmuebles urbanos y espectáculos públicos, así como el producto de sus ejidos.

A todas luces, el arreglo institucional de la descentralización en cuanto a la posibilidad de ingresos propios territoriales, ha privilegiado durante estos años a los municipios y condenado a los estados, beneficiados por vía de las transferencias.

 

1. IMPACTOS Y LIMITACIONES DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN VENEZUELA

 

1. 1.- Bondades y limitaciones del arreglo institucional

Como se expusiera anteriormente, la descentralización venezolana estuvo fundamentada en tres incentivos básicos: la elección directa de gobernadores y alcaldes de manera universal, secreta y directa, el incremento de las competencias de las entidades federales y una nueva estructura de transferencias de recursos hacia estados y municipios. Varios son los aprendizajes que se derivan de la introducción de estos incentivos.

 

En primer término, siendo la elección directa de los gobernantes territoriales una reivindicación detenida por largo tiempo, su instauración logró refrescar el ambiente político del país. La población vio surgir un nuevo liderazgo que, aunque salido de los partidos tradicionales, adquirió un perfil propio que así fue reconocido. El sistema político adquirió válvulas de escape y, en alguna medida, para varios analistas políticos, la democracia se mantuvo en 1.992 gracias a la existencia de gobernadores y alcaldes legítimos ante la población. El resultado de esta realidad fue recogido en una encuesta de opinión aplicada a 1.031 líderes de la sociedad civil distribuidos en los estados y municipios de la muestra: el 89,14% de los entrevistados consideraron la elección de gobernadores y alcaldes como conveniente para el país (Mascareño 2000).

 

Un segundo aprendizaje en esta materia tiene que ver con el impacto incremental que generó la descentralización en la proporción de los ingresos territoriales respecto al ingreso público nacional. En efecto, ésta pasó del 17% en 1.989 al 27% en 1.999.Sin embargo, tal incidencia puede transformarse en ilusión –y aquí se encuentra otro elemento de aprendizaje- cuando se analiza en términos reales y de suficiencia en relación al tamaño de  la población, de ese ingreso incrementado: el valor real y el valor per cápita de los ingresos territoriales del año 1.999 siguen siendo los mismos que se registraron en el año 1.989.Se trata de una realidad inocultable que se encuentra vinculada al hecho de que la hacienda territorial, esto es ,los mecanismos de ingresos propio de las entidades federales, se mantuvieron en niveles exiguos. Del caso venezolano se concluye cómo los ingresos territoriales continúan dependiendo de las transferencias del gobierno central. De persistir esa circunstancia, la descentralización siempre tendrá el techo que los ingresos nacionales le impongan.

 

En tercer lugar, es indudable que los estados venezolanos avanzaron en la asunción de las competencias previstas por la ley, sobre todo en aquellas de carácter exclusivo como la vialidad, los puertos y los aeropuertos. Sin embargo, la descentralización se enfrenta a una limitante: las restricciones fiscales inhiben la posibilidad de asumir a plenitud competencias complejas y de grandes dimensiones como la salud y la educación. Un aprendizaje respecto a la materia competicional nos lleva a afirmar que mientras los servicios de salud y educación no sean transferidos, asumidos y puestos a punto para su mejor desempeño, la descentralización venezolana se continuará percibiendo como un proceso a medias, inacabado, con debilidades y, en consecuencia, con amenazas permanentes para su reversión.

IV.2.-El impacto en los servicios públicos descentralizados

A pesar de las restricciones antes señaladas, es indudable la incidencia que posee el proceso de descentralización en los servicios públicos. En el caso venezolano, los servicios de salud han logrado avanzar dentro de las limitaciones financieras del sector; allí, los índices de mortalidad infantil, mortalidad neonatal o mortalidad post-neonatal, por ejemplo, han disminuido  en la década del 90 en aquellos estados que asumieron con plenitud la rectoría de los servicios de salud, tal como se mostrara en el estudio. En este campo es posible obtener un nuevo aprendizaje: servicios descentralizados complejos como la salud, podrán mejorar su desempeño en la medida en que el nivel de gobierno territorial asuma de manera unificada el control de la administración del proceso. Ello genera compromiso y confiere autoridad para asumir las decisiones que sean pertinentes para alcanzar una mayor calidad de servicio.

 

Igual circunstancia ha estado presente en los servicios deportivos, portuarios, aeroportuarios y de vialidad, donde el mejoramiento está a la vista. Sin embargo, en el caso de la educación, al no haberse unificado el control del proceso a nivel estadal, se observan deficiencias y limitaciones en los servicios educativos, a pesar de los esfuerzos que individualmente realizan los estados. En esta perspectiva, es posible obtener un segundo aprendizaje: la responsabilidad plena y con reglas de juego mas o menos claras para el ejercicio de la administración de los servicios, hace que el gobernante territorial tenga que enfrentarse con la ciudadanía, la cual le reclama directamente una mayor calidad de la oferta de gobierno. Esta interacción incide en el mejoramiento del servicio descentralizado.

 

A pesar de las dificultades por las que tuvo que atravesar la descentralización venezolana la década anterior, pareciera existir un aceptable grado de satisfacción de la ciudadanía con los servicios prestados a nivel territorial. Y esta circunstancia debe representar un nuevo aprendizaje: la población mantiene una expectativa positiva sobre el mejoramiento de los servicios descentralizados; tal afirmación tiene asidero en el resultado de la encuesta de opinión antes mencionada de donde se desprende que: a)el 86% de los encuestados opinan que los servicios descentralizados han acusado algún grado de mejoría, así sea muy poca y b) el 86 %  se opone abiertamente a que los servicios sean devueltos al nivel central puesto que estos son mejor administrados a nivel local, siendo que son los estados los que conocen las verdaderas necesidades ( Mascareño 2000).

IV.3.- La sociedad civil en la descentralización

Como se sabe, la organización poblacional forma parte sustantiva de la dinámica del territorio. Cuando la responsabilidad en la administración de los servicios públicos es transferida a una autoridad que tiene su sede cerca de esa población, es lógico que se desarrolle una interacción entre ambos. Así, en Venezuela hemos visto como la proliferación de iniciativas  de gestión donde tiene presencia la sociedad civil territorial es una realidad innegable. Los análisis efectuados señalan que los miembros de la sociedad se encuentran abiertos e incentivados a asumir responsabilidades en la administración de los asuntos públicos que inciden en su cotidianidad. De igual manera, la presencia de los grupos civiles organizados en la cogestión de los servicios locales, funciona como mecanismo de control para la eficiencia y eficacia de los mismos (Mascareño 2002-b).

 

La relación de gestión de la sociedad civil con los gobiernos descentralizados, si bien es necesaria y beneficiosa, resulta difícil y, a veces, hasta conflictiva. En la otra cara de la moneda, la dinámica que allí se genera nos muestra problemas de clientelismo, asimetría en el acceso a los beneficios y tendencia a la dependencia de los recursos públicos para el funcionamiento de las organizaciones. De esta realidad es fundamental derivar un nuevo aprendizaje: para que la relación de gestión sociedad civil-Estado a nivel territorial pueda ser más provechosa, será necesario pensar en soluciones financieras alternativas para conferirle sostenibilidad a las experiencias de la sociedad; a su vez, una mayor simetría en el acceso a los beneficios públicos, exige mayor transparencia y confianza en esa relación. En uno y otro caso, Venezuela debe todavía transitar un largo camino.

 

IV.4.- La importancia del sector privado en los procesos de descentralización

Como ya se analizara, el sector privado era un actor ausente en la gestión de gobernaciones y alcaldías venezolanas antes de la descentralización. Luego de diez años, es posible encontrar agentes del ámbito privado en labores de gobierno o de cogestión con los gobiernos o, bien, auspiciando actividades públicas. No es fácil el establecimiento de esta relación, toda vez que el inversionista privado, tradicionalmente, establece con el gobierno vínculos utilitarios o de desconfianza. Por ello, haberse iniciado un acercamiento entre ambos estamentos es un avance importante para el futuro de los territorios. Así, es posible establecer que la descentralización actúa como un incentivo para que el actor privado se interese en las actividades públicas de su territorio. Al igual que para la sociedad civil, el inversionista privado puede tener acceso al gobernante, compartir con él inquietudes y visiones acerca del destino del territorio. En ese sentido, el surgimiento de opciones para que participen los inversionistas tales como concesiones, privatizaciones o la promoción de inversiones, representan un aval del proceso de descentralización.

 

Sin embargo, no siendo fácil el camino para que dicha relación cristalice, es menester acotar que en Venezuela todavía ella no logra ser orgánica es decir, estructurada a partir de proyectos integrados y unificados sobre el futuro de un determinado estado o municipio. Resultan más vínculos circunstanciales o específicos para resolver situaciones concretas de un servicio. Tales vínculos varían en la medida en que cambia el líder político de turno. Esa realidad no es propicia para el desarrollo de procesos de descentralización sólidos. De allí que sea necesario tener presente que el diseño y ejecución de la política de descentralización, exige incorporar como variable explícita la participación del sector privado en la administración, gestión o financiación de los servicios y planes de desarrollo. En Venezuela tal previsión no ha aparecido en el arreglo institucional que soporta al proceso. En esta materia, existe un déficit importante.

 

1. EL DESARROLLO LOCAL Y LA DESCENTRALIZACIÓN

 

V.1 Algunas reflexiones previas

Para comprender las limitaciones de la descentralización respecto a las exigencias del desarrollo local y, en particular, a la relación de los gobiernos con el empresariado y la sociedad civil territorial, es importante incorporar algunas notas referidas al tema  entendido en términos sistémicos. La reflexión que sigue es una apretada síntesis de ideas postuladas por algunos autores del desarrollo territorial contemporáneo (Boisier 1999; Vázquez Barquero 1999; Alburquerque 1999)

 

La primera idea que deberá tenerse presente es que el desarrollo en el territorio pasa a ser un acto deliberado, consciente, en el cual los actores acuerdan un diseño de cambio estructural en la base productiva. No se trata, en consecuencia, de seguir manejando políticas de fomento atadas al modelo fordista ya superado. La nueva idea se vincula con la impostergable necesidad de variar radicalmente la manera como el Estado se aproxima al hecho económico territorial, manera a partir de la cual se generan ambientes de confianza hacia los actores productivos. En tal sentido, el desarrollo local requiere de la creación de un tejido productivo local a través de redes de innovación. Esta nueva interconexión de los factores de la producción necesita de una oferta de intangibles, además de la tradicional oferta de créditos o asistencia técnica. Se trata de nuevos servicios vinculados a la información pertinente para la toma de decisiones en las unidades micro o en conglomerados de empresas, de la introducción de tecnologías de punta relacionadas con los sectores que dominen las cadenas productivas locales y de la implantación de espacios de asesoría especializada en el tema de la gestión, la calidad y la interconexión local-global.

 

Introducir ese cambio radical supone, como segunda idea clave, el establecimiento de una alianza empresariado territorial- Estado descentralizado. Si bien este tipo de relaciones no está exenta de conflictos y diferencias, lo cual es normal en la relación entre actores con intereses particulares, es necesario construir un espacio institucional que gire alrededor del conocimiento pertinente para el desarrollo productivo. Esto es, un espacio institucional que supere las obvias limitaciones tanto de las estructuras de gobernaciones y alcaldías inmersas en una lógica clientelar inmediata y de las de las Cámaras de Comercio, dedicadas a la gestión de las reivindicaciones del empresariado local o de las organizaciones civiles atadas a los programas sociales dependientes de los recursos públicos. Se trata, efectivamente, de diseñar y promocionar proyectos de territorio productivos, que intenten lo más posible alejarse de los patrones que guiaron el desarrollo económico-social en el modelo anterior.

 

Si la relación entre estructuras descentralizadas (que aportan un espacio institucional) y las respectivas de los empresarios y la sociedad civil(que aportan experiencia, conocimiento y riesgo) se establece, los actores deberán pensar al proceso de crecimiento y cambio estructural como una consecuencia de transferir recursos desde las actividades tradicionales hacia las que se han determinado como modernas en términos de conocimiento y conexión con el mercado global, siendo esta la tercera idea clave en la conceptualización que aquí se asoma. Esta transferencia de recursos no sólo será posible a través del ahorro local, también requerirá de la utilización inteligente de economías externas relacionadas con las cadenas productivas locales. Y como el problema no sólo es de recursos tangibles, el proyecto de desarrollo deberá sustentarse en la introducción intensiva de innovación. Esta se traduce, además de la adopción de nuevas tecnologías para la producción, también y sobre todo en nuevas formas de gestión de las unidades productivas de bienes o servicios. En este sentido, el establecimiento de instancias de captura, rediseño y transferencia de innovación, es fundamental en proyectos de esta naturaleza. Acá se pone en relieve la importancia de las universidades y centros de educación superior regionales y locales; ellos están llamados a formar parte de la alianza territorial.

 

Una cuarta idea central, que se desprende de la anterior, tiene que ver con la creación, de una oferta amplia de mano de obra cualificada, de una capacidad empresarial que supere las visiones tradicionales y el establecimiento de una cultura de cambio e innovación. De nuevo aparecen los espacios institucionales como factor fundamental en la creación de intangibles como los que se mencionan. De allí que el desarrollo territorial requiere, en consecuencia, la existencia de una institucionalidad descentralizada que asuma el papel de regulación y de facilitación en consonancia con los parámetros del nuevo esquema de desarrollo. Las actuales instituciones, ancladas en el fomentismo y la relación clientelar con el empresariado, no están capacitadas para este tipo de cambio estructural.

 

Finalmente, como quinta idea, es necesario reflexionar sobre el contexto general que rodea al desarrollo territorial. Siguiendo las ideas de Sakaiya Taichi (2001), se trata de un ambiente global en el cual las personas y las organizaciones de la sociedad están compitiendo sobre la base del valor de conocimientos diferenciados y diversos para ocupar espacios de trabajo que ya no responden al esquema tayloriano o fordista de producción en masa y, en consecuencia, el puesto de trabajo tiende a ser menos estable y más móvil que antes. Esta realidad que se impone con la introducción de nuevas tecnologías y la ampliación del número e intensidad de las comunicaciones entre personas y grupos, incide, sobre todo, en el segmento joven de la población. Ellos optarán, en los próximos tiempos, por trabajos quizá menos estables pero más competitivos, flexibles y, sobre todo, autónomos. En tal sentido, los grupos tendrán una mayor afinidad por intereses y problemas comunes, por comunidad temática, y menos por la afiliación a centros fijos de trabajo. Los individuos, en ese futuro regido por el conocimiento y la comunicación, los individuos buscarán socios por sí solos, centrados en preferencias personales. En el medio de este cambio radical, societal, están las tecnologías de la información (TI), las cuales le permitirán a los individuos encontrarse entre miles para fines comunes.

 

El desarrollo territorial no está aislado del movimiento global de la sociedad humana, como algunos quisieran. Inexorablemente, las actividades que podrán enfrentar los rendimientos decrecientes serán aquellas que se inscriban en las tendencias mundiales que enlazan a los procesos productivos, estén donde estén. Así, la alianza territorial para el desarrollo local, además de mirar hacia su identidad, tendrá que hacerlo con visión universal.

V.2. Políticas para el desarrollo local

En términos generales, pocos han sido los logros que en materia de desarrollo local se observan en Venezuela a partir del proceso de descentralización. Si bien han existido competencias consagradas para estados y municipios en la materia desde las leyes de 1989, ha sido escasa la actuación de gobernaciones y alcaldías que propendan a la incorporación de nuevas visiones de desarrollo territorial, sobre todo, las relacionadas con el ámbito de la economía.

 

En el actual período de gobierno, las políticas territoriales se focalizan en tratar de cambiar el patrón de ocupación concentrador a través de una estrategia denominada de “descentralización desconcentrada”, planteada en el programa de gobierno del Presidente Chávez. Tal acción se ha traducido en planes de inversión públicos en ejes de desarrollo cuyos resultados son muy limitados respecto al objetivo perseguido. Casi siete años después, la población continua reforzando el patrón de ocupación inicial. Adicionalmente, el gobierno creó las denominadas Zonas Económicas Especiales, los Saraos (unidades para concentrar inversión y localización) y los espacios fronterizos, así como las llamadas ZEDES – ‘Zonas Especiales de Desarrollo Sustentable’- como mecanismos asociados a la “descentralización desconcentrada”. (Ver: Jungemann y Mascareño 2005)

 

En esta visión, el territorio son un medio de la estrategia nacional que se modifica y  utiliza según los objetivos: ocupar y consolidar, lo cual dista ostensiblemente de los enfoques modernos para el desarrollo local que tienen como centro la innovación y la creación de alianzas territoriales con los actores pertinentes.

 

De esta manera, se pueden formular las siguientes conclusiones iniciales sobre la estrategia territorial en el actual período de gobierno ( Ibidem):

 

1. Se trata de una estrategia concentrada en la explotación de los recursos naturales dentro de una política de apertura económica pero sin estrategia clara de encadenamientos productivos y sin política ambiental explícita.
2. Está concentrada en el Estado como principal protagonista en la gestión territorial.
3. Privilegia una visión nacional y nacionalista sin tomar en cuenta suficientemente los impactos de los procesos globales de reestructuración económica y política.
4. Su visión política es desde arriba hacia abajo, conceptualizando la participación de los ciudadanos en la planificación de la política de desarrollo local más como un proceso de modernización burocrática e institucional que un proceso de emancipación político – cultural.

 

 

V.3. Limitaciones y retos de las políticas territoriales venezolanas

Es posible pensar que las posibilidades del desarrollo territorial sistémico y la creación de espacios económicos innovadores, no son viables en Venezuela. Que es tal el grado de cultura centralista, clientelar y de anclaje en los modelos desgastados de producción, que será imposible crear una cultura diferente, productiva y de cara hacia el mundo global. Si así fuera, los territorios venezolanos están condenados a sobrevivir con actividades económicas improductivas, con empleos de baja calificación y, en consecuencia, con un bienestar colectivo limitado por las coordenadas de la baja riqueza producida.

 

Ahora bien, si se quisiera superar las limitantes analizadas con anterioridad, el proceso de descentralización venezolano, en el plano de la economía, está obligado a producir cambios sustantivos. Algunas son las siguientes (Ver: Mascareño 2005-c).

 

En primer término, las administraciones locales y estadales se encuentran obligadas a superar las reformas introducidas en el año 1989. Es decir, ya no basta con la garantía de las elecciones de los funcionarios, que es una reivindicación de gran monta, ni tampoco con la transferencia de competencias y servicios. Se trata de una nueva cultura institucional que facilite el salto hacia una relación diferente con la sociedad civil y, en el plano que se analiza, con el empresariado territorial. En tal sentido, las estructuras burocráticas deberán tender a convertirse en espacios con un clima innovador que genere conocimiento pertinente en estados y municipios. Ello exige políticas públicas e incentivos para que los actores empresariales y los actores gubernamentales giren sus intereses hacia un proyecto sostenido de desarrollo.

 

Un segundo elemento presente en los cambios propuestos, está referido al hecho de que para alcanzar mayores niveles de desarrollo territorial, es inexorable superarla idea errada de que con el gasto público descentralizado se puede alcanzar crecimiento económico. Nada más lejano de la realidad, sobre todo en un país que, como Venezuela, tiene décadas con tasas decrecientes de productividad. El gasto público que se ejecuta sirve, a lo sumo, para crear una cierta cantidad de empleos y de infraestructura pública, de manera limitada. La creación de excedentes y, por tanto, de riquezas a distribuir, vendrá del valor agregado de la innovación en actividades de mayor productividad.

 

Lo anterior conlleva a una tercera política pública descentralizada. Las estructuras públicas y privadas deben, en el marco de la alianza y del proyecto de territorio, de orientarse hacia la captura y creación “inteligente” de inversión. No se trata de cualquier inversión, así sea que deteriore el ambiente o que someta a la mano de obra a condiciones miserables. Se trata de un tipo de inversión inscrita en patrones de creación de riqueza territorial con responsabilidad y compromiso hacia el entorno donde se localiza. Esta política supone el monitoreo constante de posibilidades de inversión encadenadas a las condiciones internas y a los parámetros del nuevo modelo de producción.

 

Para todo ello, en fin, los líderes públicos de las instituciones descentralizadas, están llamados a convertirse en animadores de espacios productivos, espacios que respondan a la modernización del aparato económico local. Es un esfuerzo de largo plazo que, con toda seguridad, supera el horizonte temporal de la gestión de un alcalde o de un gobernador. Por ello la resistencia a cambiar de modelo, a introducir cambios que generan incertidumbre, toda vez que en el modelo tradicional de concebir el desarrollo económico de los territorios, estos líderes se sienten cómodos. Sin embargo, como ya se dijera, hablar de desarrollo económico que se sustente con altos niveles de crecimiento y productividad sólo será posible bajo formas de gestión diferentes. Este será el reto de la gestión descentralizada para las próximas décadas.

 

1. LA RE-CENTRALIZACIÓN DEL PODER EN VENEZUELA: PERSPECTIVAS Y AGENDA

 

VI.1. Ruptura del consenso por la descentralización

El consenso alrededor de la descentralización venezolana fraguado en los años ochenta (para un tratamiento más amplio: Mascareño 2005-b), se rompe con la entrada en escena del régimen de Hugo Chávez. Si bien la Constitución de 1999 mantiene elementos formales y reafirma su fe en la descentralización y el federalismo, otra es la agenda de la nueva elite que capturó el poder en 1998.

Si se asume que el consenso sociopolítico supone la existencia de un cierto acuerdo sobre principios, valores, normas y deseabilidad de objetivos (Bobbio et. al. 1991), es indispensable postular que el grupo que acompaña a Chávez en el nuevo gobierno se aleja de las visiones institucionales que le precedieron.

Un primer argumento al respecto, se fundamenta en el pensamiento que poseían los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente de 1999 sobre la descentralización. En un estudio efectuado por la Unidad de investigación del Diario El Universal (03/08/99; p. 1-10), se revelaba la composición de las opiniones en la Asamblea respecto del tema. Apenas el 31% de los miembros del MVR, principal plataforma política de Chávez, se asumieron descentralizadores y un 19% se declaró abiertamente no descentralizador. Una franja amplia del 50% se ubicó  en opiniones intermedias. La mayoría de los asambleístas pro-gobierno (predominantes en la Constituyente), se declararon en contra de la autonomía de los gobernadores y, más bien, optaban por proclamar la autonomía de los alcaldes. Era claro, de esta manera, como la nueva elite prefería eliminar el contrapeso de los gobiernos intermedios y entenderse con un poder diseminado entre la mayor cantidad de alcaldes, contraviniendo el espíritu federal prevaleciente. El nuevo consenso suponía una visión del territorio radicalmente diferente al consenso de los ochenta. Este se basaba en un esquema axiológico-ideológico que buscaría separarse del pensamiento político que le precedió. No era, en consecuencia, el montaje de estrategias de conciliación de intereses sino, por el contrario, el acercamiento de nuevas cosmovisiones (Ciuffolini y Parmigiani 1998).

El nuevo eje del consenso sería la participación del pueblo, concepto que se le antepondría al de democracia representativa. Este constituye el segundo argumento para entender el concepto de descentralización según el chavismo. En efecto, declararía un funcionario del estado venezolano  en el gobierno de Chávez que “…nuestra democracia representativa, debemos modificarla hacia una democracia participativa…es decir, al lado del gobierno institucional crear el gobierno popular” (Álvarez et. al. 2000; 174). El enfoque presente en este razonamiento, es la presencia de mecanismos de consulta ciudadana que superen la representación política, para lo cual el proceso de descentralización adquiere  sentido (op. cit). En consecuencia, figuras como la de gobernador de estado o legisladores provinciales dejan de tener importancia en el ideario revolucionario del gobierno de Chávez. Se instala una nueva visión del poder según la cual, piensa el nuevo bloque en el poder, el liderazgo probo y conocedor de las necesidades del pueblo, le acompaña a lo largo del territorio para la solución de sus problemas. Por ello, la idea de participación atraviesa literalmente al texto constitucional de 1999.

El tercer argumento acerca del nuevo consenso gravita en un tema que, aparentemente, no tendría relación con la descentralización. Se trata del asunto militar. La Constitución de 1999 altera la anterior sujeción de lo militar a lo civil y coloca el control sobre los militares en manos del Presidente de la República, eliminando la prohibición de su participación activa en la política. Esta renovada presencia del estamento militar en los asuntos públicos, trastoca la anterior ecuación en el equilibrio del poder venezolano (Levine 2003). ¿Qué relación tiene este factor con la descentralización? Mucha. Se traducirá, como se verá más adelante, en el control de programas territoriales por parte de militares, el ascenso al cargo de gobernadores de militares retirados y, en fin, la instalación de un andamiaje institucional en poder de este estamento que supeditará y controlará las acciones de gobernadores y alcaldes.

No cabe duda de que una nueva visión territorial se instaló en Venezuela. Por ello, la manera de concebir la descentralización a partir del consenso de 1984-1989 no existe más. Habrá que comprenderla con lentes diferentes. Y eso se intentará en lo que sigue del presente texto, bajo el convencimiento que lo que rige el asunto es un abierto proceso de re-centralización del poder.

VI.2. La re-centralización venezolana

En Venezuela, a seis años  de iniciado el actual gobierno, deben quedar pocas dudas sobre su ejercicio de poder recentralizado. Comprueban tal afirmación los siguientes hechos (para un tratamiento amplio del tema: Mascareño 2005-a):

1999. El Consejo Federal de Gobierno previsto en la Constitución, no ha logrado instrumentarse, cinco años y medio luego de la aprobación de la Constitución de 1999. Apenas se sancionó en la Asamblea Nacional el 30 de junio de este año y fue enviado al Ejecutivo nacional para su ejecútese. Varios fueron los anteproyectos de Ley sin que se lograran incorporarse en la agenda del gobierno. A ello se agrega que, en marzo de 2001, el Ejecutivo deseaba imponer la propuesta elaborada por la entonces Vicepresidenta Adina Bastidas, proyecto según el cual el Consejo pasaría a ser un administrador de los fondos territoriales de Venezuela; obviamente, tal exabrupto encontró la mayor de las resistencias en el parlamento y en los gobernadores y alcaldes (El Nacional 22/3/01,p. E-1; Tal Cual 27/3/01, p. 3). También es importante recordar que el único momento en el cual el Presidente convocó y reunió en pleno al Consejo, aún sin Ley de creación, fue luego de los acontecimientos del 11 de abril del año 2002, cuando el gobierno, presionado por la crisis desatada, llamaba al diálogo nacional. Aquella reunión se pareció a las viejas Convenciones de Gobernadores, en las cuales hablaba el Presidente y algunos de sus ministros sin contrapeso de las regiones, tanto que varios gobernadores no asistieron y otros dejaron oír sus reclamos contra la asfixia centralizadora que se vivía.

La Ley prevé disposiciones que, de entrada, pueden lucir contradictorias. Por una parte, en su artículo 9º, se declara que la concurrencia de los poderes públicos en su seno supone el respeto a la autonomía de cada entidad pública territorial, en su respectiva esfera de gobierno. Además, en su artículo 12º se postula que, para las decisiones, se requerirá la formación de una voluntad común de los tres niveles de gobierno. Sin embargo, por la otra, cuando se revisa el artículo 17º referido a las competencias del Consejo, se establece la posibilidad de recomendar iniciativas para inversión armónica del Situado Constitucional y demás transferencias, así como determinar las áreas de inversión prioritarias del Fondo de Compensación Inter.-territorial, órgano que pasaría a ocupar el papel del FIDES, que quedaría derogado. ¿Dónde se podrían suscitar los problemas reales? Cuándo el Ejecutivo Nacional, en su afán re-centralizador, eche por tierra el respeto a las autonomías federales y trate de imponer las orientaciones para el uso de las transferencias. Disposiciones como las comentadas, a pesar de que puedan aparecer como inocuas, introducen condicionantes al uso de las finanzas territoriales. En tal caso, la autonomía pierde majestad.

1. Los instrumentos fiscales establecidos en la Constitución tampoco se han aprobado. Por un lado, el Fondo de Compensación Inter-territorial, vinculado al Consejo Federal, no se termina de sancionar. Por el otro, la Ley de Hacienda Estadal no logra el consenso necesario para su aprobación y urgente implantación. Es evidente que, si bien el parlamento ha elaborado el respectivo anteproyecto de Ley, el Ejecutivo ofrece grandes resistencias para avanzar en este camino.
2. Luego de una mora de más de cinco años, la Asamblea Nacional aprobó el 22/04/05, en su segunda discusión, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM). Ya el Tribunal Supremo de Justicia (TSJ), en sentencia del 6/11/03, había reclamado la inconstitucionalidad de la omisión de la Asamblea para con el poder municipal Transcurrieron catorce meses luego de la fecha tope fijada por el TSJ para que, finalmente, se lograra el consenso sobre el tema. Sin embargo, la Ley no ha pudo promulgar dentro de los lapsos establecidos por la Constitución, toda vez fue retenida por el Ejecutivo Nacional para su definitiva aprobación. De esta manera, continuaba la tensión alrededor de los instrumentos vinculados a la descentralización. A partir de este momento, se asistirá a una confrontación constante entre los intentos de aplicación de los medios de participación previstos en la Ley y la poca voluntad del Ejecutivo de ceder espacios de poder a nivel territorial.
3. No existe avance alguno en materia de competencias. Al no implantarse un mecanismo que, como el Consejo Federal, facilite la negociación entre niveles de gobierno, cada instancia decide lo que cree conveniente. Es posible afirmar, en consecuencia, que la situación de las competencias y servicios ha retrocedido, encontrándose casos de organismos públicos centrales, como el Ministerio de Salud, que amenazan con reasumir competencias que ya estaban negociadas mediante convenios entre la República y las entidades federales.

E.Basta seguir las informaciones de prensa para conocer sobre el represamiento de los recursos de los estados y municipios a nivel central. Desde el año 1999 los gobernadores y alcaldes se quejan profundamente de tal situación. El Gobierno Central juega con ello, sobre todo con las Asignaciones Económicas Especiales, el FIEM o los créditos adicionales de fondos que por ley  de Situado Constitucional corresponden a los territorios. Más de doce billones de bolívares (6000 millones de dólares al cambio oficial) es la deuda acumulada del ejecutivo nacional a los territorios venezolanos en cinco años (El Nacional 19/6/04, p. A 22).

1998. La participación de los ingresos de estados y municipios en el presupuesto nacional había logrado ascender hasta el 28,4% en el año 1998. Estos ingresos, que los denominaremos territoriales, se incrementaron proporcionalmente producto del tope del Situado en 1994, la entrada en vigencia del FIDES en 1996 y de la LAEE en 1997, además de las transferencias por competencias asumidas, así como por el discreto incremento de los ingresos propios de estados y municipios. Pero ante las condiciones adversas que en materia financiera atraviesan estas entidades, ese ingreso territorial disminuyó hasta el 21% en el 2004 (ver gráfico siguiente). De mantenerse esta tendencia, el ingreso territorial venezolano retrocedería a niveles que se creían superados y que harían insostenible la operatividad de las estructuras de gobierno descentralizadas. No hay centralización más efectiva que aquella que se logra por la vía del control de los recursos financieros. A tal situación es conveniente agregar que, para el mes de julio en curso, el Ejecutivo Nacional apenas ha transferido el 28% de los recursos que por concepto de Situado Constitucional le corresponde a las entidades federales. Así, el gobierno central está aplicando una sistemática política de “ahogo fiscal” a gobernaciones y alcaldías (Reporte 13/07/05; p.3).

 

 PROPORCIÓN DE LOS INGRESOS TERRITORIALES VENEZOLANOS (ESTADOS Y MUNICIPIOS) RESPECTO AL INGRESO PÚBLICO NACIONAL

                                                          (%)

 La re-centralización venezolana no responde, por su perfil, a criterios de coherencia de políticas públicas para una mayor gobernabilidad, como lo indica Guy Peters (2003). Tampoco responde sólo a la necesidad del protagonismo presidencial latinoamericano de controlar mayor cuota de los recursos del Estado, como serían las experiencias de Argentina y Brasil (Eaton y Taylor 2004). En nuestro caso, prevalecen rasgos de autocratismo al estilo del régimen fujimorista, aderezado con una fuerte presencia militarista en la administración de las competencias y programas sociales.

 

VI.3. Participación y re-centralización

Un capítulo aparte por su importancia, lo representa los mecanismos de participación de la sociedad civil a nivel territorial previstos en la nueva Constitución. Como ya se anotara, el texto previó la creación de un Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas en cada entidad federal (Art. 166) y de un Consejo Local de Planificación Pública en cada municipio. (Art. 182).

Respecto al primero, es necesario decir que se trata de una instancia que había sido establecida en la Ley Orgánica de Descentralización de 1989 bajo el nombre de Comité de Planificación y Coordinación estadal. Lo presidiría el gobernador de la entidad y participarían los alcaldes, los parlamentarios, las oficinas públicas nacionales y los sectores económicos, sociales, laborales y culturales de la comunidad. Este instrumento terminó convirtiéndose en un medio para aprobar los proyectos que la entidad debía introducir ante el FIDES o para obtener las transferencias de la Ley de Asignaciones Especiales. En buena medida, el Comité estadal fungió de espacio para la negociación de recursos, con poca o ninguna efectividad para la inclusión de sectores poblacionales diferentes a los que tradicionalmente estaban corporativizados en la lógica de las decisiones públicas.

Para el  actual Consejo estadal, normado de manera homogénea por Ley Nacional emanada de la Asamblea Nacional, se precisa la representación de la sociedad civil y se incorporan a los concejales de la entidad. Sin embargo, su pesada estructura, que lo lleva a constituirse con hasta sesenta miembros en algunos estados, ha dificultado su funcionamiento. Adicionalmente, el concepto que define su perfil, lo convierte en una instancia con rasgos contralores lo que disminuye su capacidad de deliberación (Hernández 2003). Por ello, el gobernador del estado, al tener la potestad de su convocatoria y, en buena medida, de calificar su integración, hace de dicho espacio un medio para avalar su gestión.

El Consejo local representa una innovación constitucional en materia de participación. Su previsión, en el marco del discurso participativo del actual gobierno, ha levantado grandes expectativas, sobre todo en las materias referidas a la cogestión de una cuota del presupuesto de inversión municipal. Las bondades y limitaciones de este mecanismo pueden resumirse de la manera siguiente ([1]):

a- Su existencia, induce a la creación de nuevas organizaciones civiles territoriales, sobre todo a nivel de base.

b- Genera una competencia por los recursos, a la vez que condiciona la legitimidad del alcalde y los concejales en las decisiones públicas

c- Sin embargo, la previsión de un sistema eleccionario para incorporar la representación de la sociedad civil, ha generado un aparato clientelar paralelo al ya existente alrededor de los concejales y el alcalde. Con ello, los miembros de la sociedad terminan siendo cooptados por las estructuras de poder preestablecidas por estos funcionarios.

1. Al convertirse en el espacio consagrado para la participación, este proceso puede quedar reducido a las negociaciones que en su seno de establezcan. De hecho, ya aparecen insatisfacciones por parte de la población que no se siente representada en el grupo que conforma a un determinado Consejo local
2. Probablemente, sin quererse, la consagración de la participación a un mecanismo institucionalizado termina siendo un mecanismo para la re-centralización del poder toda vez que los partidos de gobierno y el ejecutivo nacional, pugnan por captar la nueva forma de representación en los municipios venezolanos, pretendiendo crear una sociedad civil a la hechura del régimen. Además, por razones de la lógica de los sistemas políticos, “los gobernantes sólo cederán espacios a instrumentos participativos que crean poder controlar y de los que, por tanto, pueda esperar colaboración activa o pasiva en mantener el apoyo electoral de los ciudadanos” (Navarro, en Blanco et al., 2000:21)

La certeza de que los mecanismos de participación están conduciendo a nuevas formas de re-centralización y de distorsión de incidencia de la sociedad civil local en la gestión pública, ha llevado a los propios afectos al Presidente de la República a denunciar la actual situación. En efecto, las organizaciones populares representadas en la Red de Conexión Social, en su aspiración de lograr el gobierno directo del pueblo, han denunciado que “los Consejos Locales de Planificación Pública (CLPP) y los Consejos Estadales de Coordinación de Políticas Públicas han sido en la práctica, en su gran mayoría, nombrados a dedo y, no teniéndose en cuenta por los actuales alcaldes y gobernadores, el pueblo no ha participado en la práctica en la planificación, la formulación del presupuesto, la gestión, el control de gestión (contraloría social) y la evaluación de los gobiernos municipales, regionales y nacional (..) La falta de acceso popular a funciones de gobierno participativo, de manera sistemática, de acuerdo al espíritu de la Constitución, es lo que ha permitido que estilos y prácticas del pasado, como las comisiones al otorgar contratos, el tráfico de influencias, el tribalismo y muchas otras manifestaciones de corrupción e ineptitud, hayan continuado presentes en la presente gestión de gobierno, en desmedro del máximo beneficio posible que el pueblo venezolano se merece” (Conexión Social  3/9/04).

Así, los postulados de participación de la Constitución encuentran dura resistencia en la agenda  re-centralizadora que guía los pasos del gobierno.

VI.4. La toma del poder total: “no se hacen revoluciones sin unidad de mando”

El régimen chavista  se propuso la toma del poder total como concepto de gobierno. Sus líderes reposan sus ideas en esquemas nacionalistas, populistas y socialistas que aúpan la captura de los diferentes espacios sociales y combaten la disidencia. Este sino ha estado presente en el manejo del parlamento, en la ocupación del Tribunal Supremo de Justicia, en el control omnímodo del Consejo Nacional Electoral y en la colonización de la Fiscalía, la Defensoría del Pueblo y de la Contraloría General de la República.

Por supuesto, ningún argumento será satisfactorio ante la tentación autoritaria del actual gobierno venezolano. Esta visión se trasladó también hacia los gobiernos territoriales, a raíz de la reciente elección de gobernadores y alcaldes, el 31 de octubre de 2004.La versión del presidente sobre como debían funcionar estos gobiernos se explicaba según esta declaración formulada en plena campaña electoral: “un carro no puede andar bien si las ruedas no están perfectamente alineadas con el volante” (Tal Cual 7/9/04, p. 2). Se trataba una estrategia para capturar todas las gobernaciones y alcaldías, haciendo uso abusivo de los recursos del ejecutivo, así como del control del órgano electoral y de los mecanismos de cedulación. Era una vieja aspiración de la “revolución”: en la fecha aniversaria del fallido golpe de estado del 4 de febrero de 1992, Chávez expresó con claridad que “vamos a obtener un triunfo aplastante en las elecciones para gobernadores y alcaldes el 28 de mayo. La revolución debe tomar el control de todos los gobiernos regionales” (El Universal 4/2/00, p. 1-2).

En esta oportunidad, la estrategia funcionó. El chavismo se quedó con 21 de las 23 gobernaciones de estado y con 236 de las 334 alcaldías del país. Diez gobernadores, a su vez, son militares retirados que forman parte del grupo golpista de 1992. Se cerró, así, el círculo del poder total en las instituciones del poder público venezolano.

En esta oportunidad, la estrategia funcionó. El chavismo se quedó con 21 de las 23 gobernaciones de estado y con 236 de las 334 alcaldías del país. Diez gobernadores, a su vez, son militares retirados que, en su gran mayoría, forman parte del grupo golpista de 1992. Se cerró, así, el círculo del poder total en las instituciones del poder público venezolano.

Esta certeza en la captura del poder total, llevó a Chávez a convocar una masiva reunión con sus alcaldes y gobernadores recién electos a los efectos de instruirlos, de manera directa, sobre los pasos que deberían dar en adelante, en lo que se denominó  “el nuevo mapa estratégico” de la revolución (Para detalles sobre esta reunión ver Harnecker 2004).

En esta reunión, efectuada en el Teatro de la Academia Militar de Venezuela el 12 de noviembre de 2004, Chávez intentó alinear a los alcaldes y gobernadores alrededor de la lealtad a la revolución bolivariana. Para ello, varias fueron las exigencias y advertencias formuladas por el Presidente.

En primer lugar, pidió al Vicepresidente de la República, José Vicente Rangel, abrir un libro de control a cada gobernador y cada alcalde para anotar “los puntos positivos y negativos que yo le diga y los que usted mismo vaya consiguiendo por el camino”.

En segundo término, les advirtió a los mandatarios territoriales que “aunque no puedo destituir a alcaldes ni a gobernadores, si puedo hacer otras cosas ¿no? Quiero que sepan que en esta nueva etapa el que está conmigo, está conmigo, el que no está conmigo está contra mí”.

Acto seguido, les exigió a los gobernadores y alcaldes incorporarse a los ejes de desarrollo territorial y les pidió a los ministros presentes en la reunión facilitar la incorporación de los mandatarios territoriales en los planes del gobierno central. A la vez, cada uno de ellos debería crear “núcleos de desarrollo endógenos”, como nueva unidad de inversión territorial.

Al despedirse, el Presidente dijo: “Disciplina, disciplina. No se hacen revoluciones sin unidad de mando”.

Como se podrá deducir, los gobernadores y alcaldes chavistas, la gran mayoría del país, perdieron la mínima autonomía que les confiere, formalmente, el haber sido electos en su territorio. En adelante, deberán estar al servicio de la revolución y a los designios de su líder, el Presidente de la República. ¿Es esto sostenible?

VI.5. ¿Hacia dónde camina la descentralización venezolana?

Venezuela se encuentra en un escenario de abierta contradicción entre las aspiraciones federalistas-descentralizadoras de la actual Constitución y la clara línea presidencialista y personalista del  primer mandatario nacional y su régimen. No es nada nuevo en la historia del país y, en general, de América latina. ¿Cómo profundizar el proceso de descentralización que permita perfilar un Federalismo Cooperativo dentro de la actual atmósfera presidencialista y autoritaria?, resulta una interrogante sin fácil respuesta. El mayor poder político en manos de funcionarios territoriales legítimamente electos se ve comprometido con la abierta re-centralización del actual gobierno pues, para que las relaciones entre niveles de gobierno puedan fortalecerse, es requerido un clima de confianza y tolerancia democrática propio de los federalismos como Estado compuesto  (Linares 1995). Esta cualidad  no está presente en Venezuela.

Es claro entonces que la tensión fundamental que se vive no gira alrededor del normal esquema conflicto-negociación propio de los esquemas federales de las democracias modernas. Más allá y por encima de ello, se trata de convicciones por parte del gobierno de Chávez en el plano ideológico en el cual priva, en detrimento del gobierno compartido, la  inexorabilidad de la toma del poder total para conducir los designios del Estado. Son viejos y desgastados esquemas políticos que propugnan la construcción del poder hegemónico para la conducción de la sociedad.

Por ello, en medio de este ideario del poder, las posibilidades de la descentralización y el Federalismo Cooperativo en Venezuela son realmente dilemáticas. Si termina imponiéndose la tesis del actual régimen, mal futuro le espera al proceso territorial, reeditándose la vieja sujeción de los gobiernos estadales y locales a los designios del poder central.

Empero, en medio de esta pugna, es posible prever severas crisis de dirección jerárquica (Lechner 1997) en la sociedad venezolana, toda vez que la descentralización sirve cada vez más para enfrentar los gobiernos a la complejidad organizada, realidad social que echa por tierra cualquier aspiración idílica de una planificación racional centralizada, sobre todo si su base de soporte fundamental es el estamento militar. Por el contrario, el creciente fraccionamiento de los cuerpos públicos a nivel regional y local, a la vez que el desarrollo de un mayor tejido social territorial, limitan las posibilidades del control centralizado de la sociedad e impone el ejercicio democrático de las decisiones político-administrativas (Vallespín 2000). Además, la descentralización del poder del Estado surgió como una manifestación de la crisis profunda de la sociedad contemporánea, que afecta las anteriores estructuras del estado nacional y supone “la revalorización de las estructuras más cercanas al individuo, más idóneas para satisfacer los requerimientos renovados de identificación, pertenencia y participación efectiva en los asuntos públicos” (Parejo Alfonso 1998:2)

En un país con inspiración federal en su historia republicana, la tensión entre las expectativas de las sociedades territoriales (estadales o municipales) en relación al ejercicio del poder desde el gobierno central, siempre estará presente. Esta tensión será mucho más pronunciada en épocas como la actual, cuando el poder se ha desagregado territorialmente, creando clientelas y nuevos grupos de interés en las entidades federales y en las localidades. Aún en el mismo bloque político que detenta el poder, es posible encontrar fisuras y fracturas a la hora de las candidaturas para cargos territoriales, para distribuir y asignar los recursos que le corresponde a la sociedad territorial o para participar en los mecanismos de negociación como los Consejos estadales y locales.

Los tiempos que vienen ofrecen una tensa dinámica territorial. Las cúpulas de las organizaciones políticas nacionales se encuentran movilizadas para amainar la presión de la provincia que no desea perder las reivindicaciones alcanzadas. Venezuela necesita, con urgencia, un nuevo pacto federal que encauce el potencial de participación de la sociedad civil que, desde 1989, viene organizándose alrededor de la captura de los beneficios que la descentralización ofreció en sus inicios, beneficios potenciados por la oferta de participación del actual gobierno. Son tiempos para resolver la brecha entre el texto constitucional, teñido de aspiraciones participativas y las realidades presentes que, de manera omnímoda, atentan contra la necesaria autonomía de la esfera de lo civil. No habrá un mejor cauce para la descentralización y, con ello, para el desarrollo de la sociedad civil en los territorios, que aquél que se construya con la democracia, la tolerancia y la paz.

 

BIBLIOGRAFÍA

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Ley Orgánica del Poder Público Municipal.  Sancionada el 22/04/05 en la Asamblea Nacional.

 

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Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Sufragio. Gaceta Oficial N^o 4.124 Extraordinario del 14 de septiembre de 1989.

 

Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado. Gaceta Oficial N^o 4.086 del 14 de abril de 1989.

 

Ley sobre el Período de los Poderes Públicos de los Estados. Gaceta Oficial N^o 34.208 del 28 de abril de 1989.

 

Decreto-Ley que regula los mecanismos de participación de los estados y municipios en el producto del impuesto al valor agregado y el Fondo Intergubernamental para la Descentralización. Gaceta Oficial N^o 35,359 del 13 de diciembre de 1993.

 

Ley que crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralización. Gaceta Oficial N^o 5.132 Extraordinario del 3 de enero de 1997.

 

Ley de Asignaciones Especiales para los Estados Derivadas de Minas e Hidrocarburos. Gaceta Oficial N^o 36.110 del 18 de diciembre de 1996.

 

1. HEMEROGRAFÍA

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Diario El Universal. 03/08/99, p. 1-10; 4/2/00, p. 1-2

Reporte. Diario de la economía. 13/07/05, p.3

 

 

[1] Las apreciaciones que se presentan provienen de las entrevistas realizadas en diversos municipios venezolanos durante el trabajo de campo que se viene efectuando en el Proyecto “La  relación Estado-sociedad en las entidades federales y municipios en el marco de la descentralización venezolana”, coordinado por el autor del presente documento con el auspicio de Fonacit.