La descentralización del poder en Venezuela ha sido una aspiración preterida de la provincia desde el mismo inicio de la República. Luego de un largo período de modelo centralizador en el cual imperó una federación centralizada,  fue posible acordar reformas que abrieran territorialmente el poder a partir de 1989. Sin embargo, a partir de 1999 con la llegada de Hugo Chávez al poder, el país ha retrocedido a estadios de centralismo que se creían superados.

 

En función de la visión anterior, el trabajo ofrece, en primer término, una mirada al proceso histórico federal que inspira a la descentralización venezolana para, posteriormente, explicar el predominio del modelo centralizador en la mayor parte del siglo XX. Luego se examina la experiencia de la descentralización contemporánea, iniciada con el consenso fraguado en el período 1984-1989, en el marco de una prolongada crisis de legitimidad del sistema político. Se expone en detalle el arreglo institucional que soportó este proceso y su comportamiento e impacto en el período 1990-1998.

 

La última sección, que trata las perspectivas del proceso, introduce una variante con respecto a las demás experiencias de América latina: en vez de argumentar cuál puede ser el desarrollo futuro de la descentralización, dedica gran espacio a discutir el proceso de recentralización que vive Venezuela desde 1999, con la llegada de Hugo Chávez al poder. Como se verá, la descentralización –tal como se acordó en los años ochenta, en el marco de la reforma del Estado y con miras a ampliar la base de distribución territorial del poder– se encuentra comprometida. En esa sección se discuten las causas y se presentan hipótesis acerca del desenlace.

 

Con el presente documento, esperamos contribuir, desde la experiencia venezolana, a una mejor comprensión de la descentralización del Estado latinoamericano.

 

Bases históricas del federalismo venezolano

 

Dos rasgos particulares se observan en el discurso sociopolítico venezolano contemporáneo sobre la descentralización: la impronta de la ideología federalista anclada en los orígenes de la República y el férreo dominio del Estado central que terminó imponiéndose como lógica de poder a comienzos del siglo XX.

 

La inspiración federal de la República

 

La Constitución fundacional de la República de Venezuela fue de inspiración federal: otorgó amplias facultades a las seis provincias que participaron en su elaboración. El primer Congreso Constituyente se instaló el 2 de marzo de 1811, declaró la independencia el 5 de julio y sancionó el texto constitucional el 21 de diciembre.

 

Apenas treinta y cuatro antes, en 1777, el territorio que luego sería Venezuela había sido integrado bajo la figura de Capitanía General, logrando la unidad judicial en 1786 con la creación de la Real Audiencia de Caracas, y la integración eclesiástica en 1803 con la institucionalización del Arzobispado de Caracas (García 1985). Por ello, al iniciarse la República, el territorio estaba constituido por provincias separadas en lo político, en lo económico y en lo social, e incomunicadas espacialmente.

 

La inclinación federalista provenía de la Revolución Americana, pues el Pacto Federal de Filadelfia tuvo al Caribe como ruta de entrada a América Latina, y Venezuela fue el puente para introducir las nuevas ideas (Consalvi 1987).

 

Pero la disonancia entre la ideología y la realidad imperante hizo de la federación un ensayo fallido; la alteración y la dispersión de la sociedad de la época llevaron a que la Constitución de 1811 creara una federación ficticia (MRI 1983). La realidad era la guerra contra España y terminó imponiéndose un gobierno militar centralizado que transfirió facultades extraordinarias al general Francisco de Miranda, luego de haberse disuelto el Congreso Constituyente. “Cuánto más admiro la excelencia de la Constitución federal de Venezuela, tanto más me persuado de la imposibilidad de su aplicación a nuestro Estado”, afirmaría más tarde el Libertador Simón Bolívar (1999, 76) en su Discurso ante el Congreso de Angostura el 15 de diciembre de 1819. La Constitución de Angostura excluyó la idea de Estado federal y afirmó la indivisibilidad de la República.

 

Sin embargo, el sello ideológico federalista fundacional se incrustaría en el discurso político venezolano como una constante y un desiderátum.

 

La voz “federación” evocó en el imaginario colectivo venezolano del siglo XIX muy diversos y encontrados significados. Para las grandes mayorías ignaras tuvo un contenido de reivindicación económica y social […] Para algunos intelectuales y un importante segmento de activistas políticos, el sistema federal encarnaba el más avanzado programa del liberalismo […] Otros lo concebían como la única garantía contra los abusos del poder central […] Los caudillos, por su parte, lo esgrimieron como pretexto para sostenerse en el poder (Ruiz 1995, 9).

 

Ciertamente, la voz “federación”, inspira hasta nuestros días las reivindicaciones provinciales y sostiene el frágil pacto de la actual descentralización venezolana amenazada de recentralización.

 

Caudillismo y República

 

Luego de la separación de Venezuela de la Gran Colombia en 1830, la Constitución de Valencia o “paecista”, en alusión al caudillo presidente José Antonio Páez, consagró una fórmula centro-federal con gobernadores dependientes del presidente de la República y diputaciones provinciales con miembros elegidos localmente. Pero en esencia se trató de un régimen centralista, liderado por Páez, producto del acuerdo de las oligarquías liberal y conservadora derivada de la distribución del poder luego de la guerra de independencia. Veintisiete años después, el caudillo oriental José Tadeo Monagas impondría un nuevo texto constitucional, el de mayor contenido centralista de la historia, efímero como el de 1811. En 1858, la Constituyente de Valencia dictó una constitución que introdujo algunos perfiles federales para detener una posible guerra civil, y estableció la elección directa de los gobernadores (MRI 1983). La Convención de Valencia, plagada de exhortaciones federalistas, cobijó en su seno el malestar de provincia contra el régimen centralista: “¿Cuál es la causa de nuestras desgracias, señores?, ¿no es el sistema central?, ¿no es ese malhadado sistema que a pesar de la pugna constante de los pueblos se ha podido conservar con notable perjuicio y sufrimientos a cuentas de las provincias de la República?”, declaraba el general Francisco Mejías, jefe militar del oriente (Gabaldón 1987, 81).

 

No bastaron los encendidos discursos anti-centralistas para que la nueva constitución añadiera el adjetivo “federal” en el nombre de la República. Esta negativa, así como las insalvables pugnas entre los caudillos del centro y de provincia, estuvieron en el origen de la larga y cruenta guerra que sacudió las estructuras de la sociedad entre 1858 y 1863. Fue la Guerra Federal, un movimiento revolucionario que “bajo la consigna de la Federación triunfaría en 1863, después de cinco años de guerra sin tregua, destrucción de ciudades y haciendas. Esta lucha por imponer la doctrina federalista nace en los debates del Congreso de 1811 y sus defensores se hacen presentes en la Constituyente de 1858” (Velásquez 1998, 10). El Pacto que fundó la Constitución de 1864 o Constitución Federal abrió el paso a la autonomía de las veinte provincias que estructurarían, por vez primera, la etiqueta de Estados Unidos de Venezuela. Pero aquella Unión no pudo impedir el desarrollo de un tipo particular de liderazgo armado –el caudillo, con ejército y finanzas propias– que contravendría todo propósito hamiltoniano de fundar la Unión para preservar la paz. Los caudillos sometieron al país a una inestabilidad continua, constituyendo un sistema político en el que se instauró un arreglo de convivencia entre los poderes locales y el gobierno nacional en una nación que aún no lograba su integración (Quintero 1994). Igual que en el resto de América Latina, el caudillismo moldeó la historia venezolana en la segunda mitad del siglo XIX y marcó la pauta para el resquemor contra el federalismo que dominaría la mente y la acción del liderazgo político en el siglo XX.

 

Será el Proyecto Restaurador de Cipriano Castro el que, a comienzos del siglo XX, iniciará el ritmo centralizador y unificador que conduciría a la efectiva integración del país como nación. Las alianzas con los caudillos regionales, la creación de un ejército nacional formal, el desarme de los caudillos provinciales, la consolidación de un partido central nacional y la posterior instauración de la hacienda pública nacional, fueron parte del proyecto que condujo a la pacificación y al tránsito a la modernización bien entrado el siglo XX.

 

El modelo centralista en el federalismo

 

La tensión centralismo-federalismo fue controlada durante los veintisiete años de férrea dictadura de Juan Vicente Gómez (1908-1935), quien profundizó el carácter centralizador del Estado y emprendió una larga cadena de reformas constitucionales que acentuaron los poderes absolutistas del régimen, permitiéndole ejercer un poder autocrático al amparo de las normas jurídicas (MRI 1983). Se prohibió a las entidades federales crear impuestos y se eliminaron los existentes, al tiempo que se institucionalizaba la figura del Situado Constitucional como fórmula para distribuir la renta desde el centro a las provincias. Además, se logró que las entidades federales renunciaran al manejo de sus competencias.

 

La supresión de todo rasgo de autarquía provincial se refrendó con la abolición de la autonomía política para elegir a los gobernadores de los Estados y sujetarlos a la designación del presidente de la República, mediante mandato constitucional. Con ello, Gómez sinceraba una práctica de los autócratas decimonónicos que le precedieron en el poder. Atrás quedarían las autocracias caudillistas locales venezolanas y, en adelante se sellaría el carácter centralizador del Estado. Ese será el sesgo de las sucesivas constituciones, incluidas las de inspiración democrática de 1947 y 1961, como un proceso continuo que pretendió y logró integrar a Venezuela como nación y encaminarla en un proyecto modernizador cuando había transcurrido un buen trecho del siglo XX.

 

Centralización y política

 

La fuerza del liderazgo de Rómulo Betancourt, fundador e inspiración fundamental de AD, logró imponer la tesis de la democracia centralizada en la Constitución de 1947, conforme a los postulados leninistas que dieron origen al principal partido moderno de Venezuela. Dicha tesis había sido expuesta con claridad en un discurso a propósito del mitin inaugural de AD el 13 de septiembre de 1941:

 

Uno de los propósitos fundamentales es el de contribuir a que termine para siempre eso de andinos, orientales y centrales, doctrina del desmigajamiento nacional forjada por politiquillos de aldea, por miopes caciques de caserío. Acción Democrática aspira a ser –y será– el cemento que amalgame a todos los venezolanos que amen a su nación. El cemento que amalgame –para hacerlo cada vez más fuerte y viril– el alma inmortal de la Nación (Betancourt 1962, 14).

 

Ese era el tenor del centralismo democrático. Betancourt era un líder identificado con el modelo centralizador que, como afirmara Carmanagni (1993), terminaría imponiéndose en América Latina, como eje del consenso social y político gestado alrededor de la figura del presidente de la República, consenso que era funcional a la necesidad del modelo económico imperante, que demandaba la creación de mercados nacionales.

 

Luego de la caída del dictador Marcos Pérez Jiménez en 1958, el sistema político venezolano adoptó una modalidad de consenso democrático que sería estable durante los treinta años siguientes, denominado “sistema populista de conciliación” (Rey 1998, 284). Este modelo, cuyo centro eran los partidos, preveía un sistema centralizado de consulta y participación que incluía al empresariado, las Fuerzas Armadas, la iglesia y el sector laboral. Ciertamente, el mercado nacional y la economía capitalista tuvieron su más grande expansión en este lapso, particularmente en la primera década y media cuando se implantó el proceso de sustitución de importaciones.

 

Centralización y Estado de bienestar

 

La presencia del Estado venezolano en la construcción del orden social y del orden económico se hizo evidente desde 1936. La Constitución de ese año dispuso medidas para proteger a los trabajadores y amparar la producción de la ciudad y el campo, que se ampliaron ostensiblemente en la Constitución democrática de 1947, que en su título de “Deberes y derechos individuales y sociales” estableció la protección a la familia, la responsabilidad compartida en la formación de los hijos, la creación de un sistema de seguridad social, la formalización del Estado-docente y el fomento de la agricultura, el comercio y la industria como base de la economía nacional.

 

Tal proyecto nacional corrió parejo a la ampliación de las funciones del gobierno central a través de sus carteras ministeriales. En 1936 se crearon los ministerios de Agricultura y de Sanidad y Asistencia Social; luego, en 1946, se institucionalizó el Ministerio del Trabajo como instancia mediadora entre el sector laboral y el patronal. En los años sesenta, el Estado incentivó una frondosa administración pública descentralizada funcionalmente y dependiente de los ministerios centrales, cuando se crearon varios centenares de institutos autónomos y empresas del Estado que llegaron a concentrar el 62% del gasto público del país en 1974 (García 1975, 10.).

 

Así, durante el período de desarrollo centralizado, la participación de las entidades territoriales en los ingresos de la República quedó reducida a un bajo porcentaje de la renta nacional mediante la figura del Situado Constitucional. La participación fiscal de los Estados y municipios en el ingreso nacional se comportó así: 1936-1949, 15,6%; 1949-1958, 13,6%; 1959-1980, 14,4%; 1981-1988, 15,3% (cálculos elaborados a partir de Kornblith y Maingon 1985 y Mascareño 2000).

 

El continuo proceso de centralización del poder del Estado en ese período redujo sustancialmente la autonomía de los entes territoriales, relegándolos a instancias ejecutoras de programas de obras menores. Sólo algunos intentos de desconcentración por la vía de la creación de regiones administrativas en los años sesenta y setenta, y la creación de Corporaciones de Desarrollo regionales, serían el paliativo del poder central para responder a los reclamos territoriales.

 

Centralismo y petróleo

 

Gracias al petróleo, Venezuela pudo pasar de ser una sociedad rural, pobre y atrasada a una sociedad urbana con mayores niveles de vida en sólo cuatro décadas. El PTB per cápita se triplicó entre 1944 y 1960 y se multiplicó por cuatro para 1973. La proporción del producto territorial del sector servicios aumentó hasta un 70% en 1970, ampliando el acceso de inmensas capas de la población a los servicios, al tiempo que la producción de bienes, a través de la sustitución de importaciones, crecía a tasas de 11,2% y 7,8% en las décadas de los cincuenta y los sesenta. Esta evolución fue de la mano de la renta petrolera, que a finales de los años treinta era apenas el 5% del PTB, pasó al 15% en los cuarenta, al 30% en los cincuenta y llegó al 55% en 1973. Se trató, sin duda, de una acumulación forzosa a partir de la captura de una renta internacional de la tierra (Baptista 1989, 105-156).

 

Fueron de particular relevancia, producto de la palanca petrolera, los proyectos de infraestructura de los años cincuenta y sesenta que llegaron a los sitios más apartados del país, así como el impulso de las industrias básicas de Guayana, en especial los hidroeléctricos, del hierro y el aluminio.

 

Los ingentes recursos del petróleo imprimieron un sello particular al modelo centralista de Estado venezolano: creció y fue poderoso por ser dueño de un recurso del subsuelo cuya posesión no cuesta nada y con el que se realiza un buen negocio en el ámbito internacional (Baptista 2004, 71).

 

Origen constitucional y causas estructurales de la descentralización, 1988-1998

 

La centralización, como todo proceso histórico encierra su propia contradicción. Hay quienes afirman, con razón, que la verdadera descentralización del poder en Venezuela se inició en 1936 cuando, a la muerte del dictador Gómez, estaban dadas las condiciones para ese proceso: había paz, se podía identificar un Estado-nación formado e integrado y habían aparecido en escena organizaciones políticas modernas que competirían por disminuir el poder del Estado dictatorial (Caballero 1998). Producto de esos inicios de modernidad, la discusión sobre la descentralización del poder central fue asumida en la Constituyente de 1947, con el gobierno de Acción Democrática (AD), partido que había llegado al poder a través de un golpe cívico-militar en octubre de 1945. Si bien la Constituyente arrastró la impronta centralizadora de Gómez y mantuvo, en general, la voz federal como una nominalidad, apareció en la discusión acerca de la elección directa de los gobernadores de los Estados como una reivindicación recurrente del sistema político en la República. Un ala regionalista de AD, liderada por uno de sus dirigentes nacionales, Raúl Ramos Jiménez, adelantó la discusión.

 

Contra el predominio centralista de Betancourt, sólo se podría incorporar en la Constitución de 1947 una disposición transitoria, la séptima, que estableció la posibilidad de la elección de los gobernadores de los Estados después de un plebiscito nacional que se efectuaría en los dos primeros años de aprobada la constitución. El plebiscito nunca se realizó porque el gobierno de AD, en la persona de su presidente, Rómulo Gallegos, fue derrocado en el golpe de 1948 que impuso la dictadura de diez años de Marcos Pérez Jiménez.

 

Origen constitucional de la descentralización

 

La ventana hacia la descentralización, en medio de una centralización dominante del poder del Estado y ahora de los partidos, logró instalarse en la Constitución de 1961. Los Constituyentes, en el preámbulo del texto, dejaron expresa declaración del espíritu federal que inspiraba la historia venezolana, cuando reconocieron que el sentimiento federal era un hecho cumplido y hondamente enraizado en la conciencia venezolana y que, a pesar de no haberse realizado efectivamente, “la federación sigue siendo en el espíritu de la mayoría un desiderátum hacia el cual debe tender la organización de la República” (Exposición de Motivos de la Constitución de 1961). De allí que la Constitución de 1961 estableciera que Venezuela sería un Estado federal en los términos establecidos en ella.

 

Dos disposiciones fundamentales se han de destacar en el cumplimiento de aquel desiderátum. Además de mantener la división en entidades federales y la división vertical de poderes (vacíos de poder, en el caso de los Estados y municipios), previó, en su artículo 22, la posibilidad de elegir a los gobernadores de los Estados mediante el siguiente mecanismo:

 

Art. 22: La ley podrá establecer la forma de elección y remoción de los Gobernadores, de acuerdo con los principios consagrados en el artículo 3º de esta Constitución. El respectivo proyecto deberá ser previamente admitido por las Cámaras en sesión conjunta, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros. La ley respectiva no estará sujeta al veto del presidente de la República. Mientras no se dicte la ley prevista en este artículo, los Gobernadores serán nombrados y removidos libremente por el presidente de la República.

 

En segundo término, dejó abierto el camino para una futura descentralización administrativa. Así, la Constitución previó lo siguiente:

 

Art. 137º: El Congreso, por el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara, podrá atribuir a los Estados o a los Municipios determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralización administrativa.

 

Fueron estas magras disposiciones constitucionales, unidas al constante espíritu federalista en la historia republicana, las que hicieron posible un pacto para descentralizar a un Estado y a un sistema político que mostraba signos de debilitamiento y crisis. Fueron esas esperanzas las que sirvieron de cimiento constitucional para armar el consenso por la descentralización que cristalizaría en las reformas de 1988 y 1989, luego de transitar un espinoso camino plagado de resistencias y contrarreformas.

 

Causas estructurales que impulsaron la reforma

 

Si bien la descentralización se formalizó en 1988 y 1989, un conjunto de antecedentes condujo a ese momento, que coincidieron y se conjugaron para hacer posible el consenso. A continuación se comentan los más importantes.

 

Crisis del sistema político

 

En primer lugar, el inicio de la crisis de legitimidad del sistema político. La inclusión y la movilización social que se logró con el modelo de conciliación populista de élites comenzaron a perder impulso a finales de los setenta, sobre todo su capacidad para satisfacer las demandas y expectativas acerca del Estado benefactor. A partir de ese momento, copan la escena los desajustes, las perturbaciones y las tensiones que terminan socavando la legitimidad del sistema político (Salamanca 1996, 247-48).

 

El Pacto de Punto Fijo comenzó a mostrar su tendencia desmovilizadora y antiparticipativa, y en consecuencia se pedió apoyo y se debilitaron los mecanismos de cohesión. Algunos autores (Brewer 1982), afirmaban que tal crisis se asociaba a una deficiente ejecución del pacto Constitutivo de 1961, lo que exigía modificaciones constitucionales. Sin embargo, la crisis en ciernes era más profunda y señalaba el resquebrajamiento de los mecanismos de conciliación y la imposibilidad de canalizar las demandas sociales (Gómez y López 1989). Comenzó el descrédito de los partidos del pacto y se acentuaron las críticas a la democracia venezolana, que se profundizarían en las décadas siguientes.

 

Crisis del modelo rentista petrolero y malestar social

 

En febrero de 1983 se devaluó el bolívar luego de dos décadas de total estabilidad. Emergió entonces la crisis de la renta. Esta se había iniciado en 1978 con la caída de la economía nacional que se reflejó en tasas de crecimiento del PIB negativas entre 1979 y 1984. La renta petrolera no podría sostener, en lo sucesivo, las operaciones de un Estado dispendioso, corrupto y conciliador. En consecuencia, la movilización y la inclusión social ya no encontrarían soporte en la renta petrolera.

 

Ante esa realidad, el malestar social se hizo presente resintiendo la disminución de la eficacia del Estado de bienestar. Los estándares logrados en la década del setenta en materia de salud, educación, ingresos y servicios públicos comenzaron a caer. El número de personas por debajo de la línea de pobreza aumentó dramáticamente, del 33% en 1975 al 53,5% en 1988. Los habitantes en pobreza crítica apenas representaban el 13,1% en 1975, mientras que en 1990 habían ascendido al 30,4%, lo que convirtió a la pobreza en un problema de grandes dimensiones (Riutort 1999).

 

Puesto que el bienestar de los sesenta y setenta se asociaba a las bondades del Estado, su declinación colocó en el centro de la crítica al modelo centralista que asfixiaba a la provincia, es decir, a la población del país.

 

La presión de la provincia se hace presente

 

A pesar del férreo centralismo imperante, la tímida regionalización venezolana de los años sesenta y setenta había fomentado un limitado pero sensible espíritu de reivindicación territorial. Las élites regionales de los principales centros del país empezaron a tomar conciencia de los problemas particulares del territorio, y se despertó una identidad colectiva gradual, tal como lo analizara Cagliari (1991) respecto del desarrollo regional de Italia y Francia en aquellos años.

 

En consecuencia, coincidiendo con la pronunciación de la crisis del Estado centralista, en los años ochenta los grupos de presión territoriales mostrarían su capacidad organizativa y de movilización apoyada en la doctrina que les había legado el desarrollo regional centralizado.

 

Ese poder territorial emergente se manifestó en los organismos económicos y los partidos políticos. En el primer caso, las bases económicas de provincia existían y se habían consolidado, convirtiéndose en un factor de presión dentro del organismo de la cúpula empresarial, Fedecámaras, que agrupaba a todas las Cámaras de Comercio y Producción del país. En cuanto a los partidos, a pesar de su rígida estructura leninista que permitía el férreo control de su militancia, se fueron configurando redes de intereses locales que comenzaron a reivindicar intereses territoriales diferentes a los de la burocracia central. Así, a partir de los años setenta, en varias de las contiendas internas de Acción Democrática y del Partido Socialcristiano (Copei), para la designación de sus directivas o para la del candidato a la Presidencia de la República, se tuvo que incorporar el factor poder regional, toda vez que el eje de discusión centro-provincia se había erigido en elemento clave. Surgieron lealtades regionales que se convertirían en arena de contienda de los líderes nacionales.

 

La desagregación territorial del poder tanto en partidos políticos como en cúpulas empresariales se amalgamó con los líderes civiles, profesionales y técnicos de provincia (Mascareño 1987). Tal combinación favoreció el consenso que luego se lograría para impulsar la descentralización.

 

Liberalización y descentralización: declive de la doctrina regional polarizada

 

Si los sesenta y los setenta fueron años dorados para las ideas del desarrollo regional basado en enfoques espaciales y económicos, los ochenta fueron la época del desarrollo territorial basado en el cambio institucional, como postulaban las reformas liberales del momento. En las que la descentralización se reivindicaba como uno de los caminos para el Estado futuro que sustituiría a las pesadas estructuras centralizadas y desfasadas con respecto al nuevo modelo económico que se imponía a nivel mundial.

 

En efecto, la reestructuración de la economía mundial con base en una producción más flexible y descentralizada, post-fordista, reclamaba una relación con el Estado que facilitara la democratización de las sociedades y una mayor eficiencia y desregulación del aparato público (Barrios 1984). Será entonces este nuevo enfoque político-institucional el que comandará las reformas del Estado latinoamericano, con la descentralización como uno de sus ejes fundamentales.

 

Como se entenderá, si bien la discusión sobre la descentralización venezolana surgió aparejada a la crisis de la renta y del sistema político, no es posible aislar su aparición del contexto de los ajustes estructurales que en América Latina buscaban modificar la relación entre el Estado y la sociedad. De hecho, la descentralización fue uno de los elementos constitutivos del ajuste. Pero esta reforma adquirió vida propia porque el consenso de todos los actores a su alrededor se apoyaba en una amplia distribución de beneficios a la población, tan amplia como la estabilización macroeconómica (Haldenwang 1999).

 

Fraguado del consenso político para la descentralización

 

Luego de casi tres décadas del texto de 1961, el parlamento acordó las reformas para la descentralización, consagrando la elección directa, universal y secreta de gobernadores, la creación de la figura del alcalde y su elección y estableciendo la transferencia de competencias y recursos a las entidades federales. La élite partidista dominante creyó, ante la crisis prolongada antes descrita, que era el momento de relanzar la democracia, utilizando para ello un esquema de cambio institucional que respondiera a las nuevas exigencias y permitiera reformar al Estado.

 

La descentralización formó parte de las negociaciones entre los partidos políticos, la academia, la iglesia, la sociedad civil, los empresarios y el liderazgo regional, representados en la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (Copre), institución creada en 1984 precisamente para abordar los elementos de la crisis que comenzaba a vivirse, y que terminó afirmando que

 

Desde la perspectiva política, la descentralización persigue como objetivo promover el desarrollo político de la sociedad en forma progresiva lo cual, además de permitir una mayor eficacia en el funcionamiento del sector público, contribuiría a ampliar la legitimidad del sistema político […] La descentralización, antes que una operación técnica […] es un proceso político que persigue la redistribución del poder en el seno de la sociedad (Copre 1987, 3 y 12).

 

La estrategia propuesta por la Copre representaba una confrontación con el centralismo, sobre todo el de los partidos, que habían terminado privilegiando sus intereses por encima de los colectivos. Ello suponía reconocer que existía una relación directa entre la centralización de los poderes nacionales y la concentración de poder en los partidos, sobre todo en sus cúpulas. En Venezuela, el esquema extremadamente centralizador del siglo XX generó relaciones de absoluto control de los gobiernos estatales y municipales. La aprobación de las reformas de 1989 introdujo la posibilidad de una nueva orientación en la interacción entre niveles de gobierno. Es importante destacar que los procesos de descentralización requieren e implican nuevos arreglos institucionales para relacionar a los entes federados, toda vez que la nueva fiscalidad y las elecciones directas generan soberanías compartidas que deben estar sometidas a normas explícitas en la constitución y las leyes (Affonso 1998).

 

Bases formales del proceso

 

Las bases que dieron lugar a la descentralización que vivió Venezuela en el período 1990-1998 permitieron un arreglo institucional particular que se expresa en la aprobación de los siguientes instrumentos jurídicos:

 

Primer momento, 1988-1989

 

• Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado.
• Ley sobre el Período de los Poderes Públicos de los Estados.
• Reforma de la Ley Orgánica de Régimen Municipal para la creación y elección de la figura del alcalde.
• Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.

 

Segundo momento, 1993-1996

• Decreto Ley que regula los mecanismos de participación de los Estados y municipios en el producto del impuesto al valor agregado (IVA) y el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (Fides).
• Ley de asignaciones especiales para los Estados derivadas de minas e hidrocarburos.

 

A partir de dicho arreglo, se inició una compleja dinámica en los ámbitos político, financiero y de competencias de los Estados y municipios, acompañada de mecanismos para su coordinación. Las características básicas del arreglo en cuestión se presentan a continuación.

 

Ámbito político de la descentralización

 

Como ya se comentó, la elección directa de los gobernadores era una aspiración asociada al federalismo. Su concreción en un entorno de democracia plena se logró por primera vez con la promulgación de la “Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado” contenida en la Gaceta Oficial Nº 34039 del 29 de agosto de 1988, reformada en abril de 1989 para convocar las elecciones en ese año. A su vez, la reforma permitió ampliar el horizonte de gestión de los gobernadores, previendo su reelección por un período adicional, norma no contemplada en la primera ley. Con ello dispuso del detonante del proceso de descentralización, de acuerdo con la estrategia propiciada por la Copre en los años anteriores.

 

Vale la pena señalar que el mismo día de la promulgación de la ley de elección, se aprobó el texto de la “Ley sobre el Período de los Poderes Públicos de los Estados”, que determinó un período de tres años para gobernadores y asambleas legislativas.

 

Por su parte, la Ley Orgánica de Régimen Municipal Venezolano, vigente desde 1978, fue reformada el 9 de agosto de 1988 (segunda reforma) y, luego el 14 de junio de 1989 (tercera reforma). Allí se consagró la creación de la figura del alcalde, su elección directa y las formas de elección de alcaldes y concejales. Citamos las principales normas al respecto (GO 4109, 15 de junio de 1989):

 

Art. 50. El Gobierno Municipal se ejerce por un alcalde y un Concejo Municipal. La rama ejecutiva […] se ejerce por órgano del alcalde; y la deliberante por órgano del Concejo Municipal […] La denominación oficial del órgano ejecutivo del Municipio será Alcaldía.

 

Art. 51. En cada municipio, o distrito metropolitano, se elegirá un alcalde por mayoría relativa, en votación universal, directa y secreta, con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Sufragio. El alcalde podrá ser reelegido en la misma jurisdicción sólo para el período inmediato siguiente y, en este caso, no podrá ser elegido nuevamente hasta después de transcurridos dos períodos.

 

Art. 56. La elección de los concejales se hará por votación universal, directa y secreta con sujeción a lo dispuesto a la Ley Orgánica del Sufragio.

 

En dicha Ley también se contemplaron los canales para remover al alcalde, cuya interpretación y aplicación se convirtió en una amenaza para la estabilidad de este funcionario, y fueron origen de conflictos en varios municipios.

 

Así quedó definido el ámbito político en el que se desenvolvería la descentralización en los años noventa. Se trata de una normativa que desencadenó cambios importantes en la lógica del sistema político venezolano, sobre todo un momento en que su legitimidad, la del Estado y la del poder central estaban en entredicho.

 

Ámbito de las competencias

 

En la exposición de motivos de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público se afirmaba que:

 

Nos encontramos frente a un gobierno central que acumula en sus manos una desmesurada cuota de poder, dada su condición de actor principal del proceso de modernización del país… tenemos que soportar una pesada maquinaria burocrática centralizada que cada día encuentra mayores dificultades para procesar los problemas de distinto orden […] la descentralización es uno de los ejes de la reforma, diseñado para dar respuesta al reclamo social de mayor acceso a las decisiones y de incremento de la eficiencia de los servicios públicos y la administración. Implica la transferencia de competencias y funciones desde el gobierno central hacia los gobiernos estatales y municipales (Congreso de la República, Diario de debates, 1989, 1571-1572).

 

Esta Ley –luego de establecer en el Art. 3 las competencias exclusivas que estaban previstas en el Art. 17 de la Constitución Nacional– estableció en el Art. 4 la lista de materias que se considerarían como “competencias concurrentes”, expresión que reconocía de manera expresa la centralización vigente hasta ese momento pues se trataban de asuntos que pertenecían constitucionalmente al poder nacional, estatal y municipal y, sin embargo, aquél los había asumido (Brewer 1994).

 

Con base en el Art. 137 de la Constitución, la LODDT estableció en su capítulo IV el régimen de competencias concurrentes entre los niveles del poder público, a saber (GO 4153 ext., 8 de diciembre de 1996):

 

Art. 4.     En ejercicio de las competencias concurrentes que establece la Constitución […] serán transferidas progresivamente a los Estados los siguientes servicios que actualmente presta el poder nacional: (1) La planificación, coordinación y promoción de su propio desarrollo integral de conformidad con las leyes nacionales de la materia; (2) La protección de la familia, y en especial del menor; (3) mejorar las condiciones de vida de la población campesina; (4) la protección de las comunidades indígenas atendiendo a la preservación de su tradición cultural y la conservación de sus derechos sobre sus territorios; (5) La educación, en los diversos niveles y modalidades del sistema educativo, de conformidad con los directivos y bases que establezca el poder nacional; (6) la cultura en sus diversas manifestaciones, la protección y conservación de las obras y monumentos de valor histórico o artístico; (7) el deporte, la educación física y la recreación; (8) los servicios de empleo; (9) la formación de recursos humanos, y en especial los programas de aprendizaje, capacitación y perfeccionamiento profesional; y de bienestar de los trabajadores; 10) la promoción de la agricultura, la industria y el comercio; (11) la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente y los recursos naturales; (12) la ordenación del territorio del Estado en conformidad con la ley nacional; (13) la ejecución de obras públicas de interés estatal con sujeción a las normas o procedimientos técnicos de obras de ingeniería y urbanismo establecidas por el Poder Nacional y Municipal, y la apertura y conservación de las vías de comunicación estatales; (14) la vivienda popular, urbana y rural; (15) la protección a los consumidores, de conformidad con lo dispuesto en las leyes nacionales; (16) la salud pública y la nutrición, observando la dirección, técnica, las normas administrativas y la coordinación de los servicios destinados a la defensa de las mismos que disponga el Poder Nacional; (17) la investigación científica; y (18) la defensa civil.

 

Art. 5. La prestación de los servicios públicos de agua, luz, teléfonos, transporte y gas podrá ser administrados por empresas venezolanas de carácter mixto, bien sean regionales, estatales o municipales.

 

Parte sustantiva del procedimiento de transferencia previsto en la Ley son los convenios de transferencia (Art. 6) que se celebrarían entre la República, por medio del Ministerio de Relaciones Interiores, y el Gobernador del Estado respectivo.

 

Queda claro en este aspecto que, conforme al texto de la Ley, no existió la intención de transferir competencias y ni siquiera se invocó el Art. 137 de la Constitución, que preveía la transferencia de competencias nacionales. Se trataba de servicios específicos, lo que suponía la transferencia de organizaciones orgánicas para prestar el servicio en cuestión, quedando el poder nacional con las funciones de regulación (Rachadell 1990). Este concepto expresa el grado de complejidad del manejo de un proceso descentralizador.

 

Por otro lado, la Ley Orgánica de Descentralización utilizó el Art. 137 de la Constitución para transferir a los Estados competencias que estaban reservadas al poder nacional, a saber:

 

Art. 11. A fin de promover la descentralización administrativa y conforme a lo dispuesto en el artículo 137º de la Constitución, se transfiere a los Estados la competencia exclusiva en las siguientes materias: (1) la organización, recaudación, control y administración del ramo del papel sellado; (2) el régimen, administración y explotación de las piedras de construcción y de adorno o de cualquier otra especie, que no sean preciosas, el mármol, pórfido, caolín, magnesita, las arenas, pizarras, arcilla, calizas, yeso, puzolanas, turbas, de las sustancias terrosa, las salinas y los ostrales de perlas, así como la organización, recaudación y control de los impuestos respectivos. El ejercicio de esta competencia está sometido a la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio y a las leyes relacionadas con la protección del ambiente y de los recursos naturales renovables; (3) la conservación, administración y aprovechamiento de las carreteras, puentes y autopistas en sus territorios. Cuando se trate de vías interestatales, esta competencia se ejercerá mancomunadamente, a cuyos efectos se celebrarán los convenios respectivos; (4) la organización, recaudación, control y administración de los impuestos específicos al consumo, no reservados por Ley al Poder Nacional; y (5) la administración y mantenimiento de puertos y aeropuertos públicos de uso comercial.

 

Parágrafo único: Hasta tanto los Estados asuman estas competencias por ley especial, dictada por las respectivas asambleas legislativas, se mantendrá vigente el régimen legal existente en la actualidad.

 

El mecanismo de transferencia de competencias exclusivas era expedito y dependería de la voluntad de la entidad federal respectiva. En todo caso, esta disposición modificó la Constitución en virtud de que el Art. 137 hace irreversible el proceso, salvo una enmienda constitucional.

 

Una vez enunciadas las competencias concurrentes y exclusivas de los Estados surge una pregunta natural: ¿por qué la Ley no previó transferencia hacia los municipios? Hay que tener presente que los municipios habían sido objeto de descentralización once años antes, cuando se especificaron sus competencias, inspiradas en lo que dispone el Art. 30 de la Constitución. Así, los municipios venezolanos contaban con las siguientes competencias (GO 4109, 15 de junio de 1989):

 

Art. 36. Son de la competencia propia del municipio las siguientes materias: (1) acueductos, cloacas, drenajes y tratamiento de aguas residuales; (2) distribución y venta de electricidad y gas en las poblaciones de su jurisdicción; (3) elaborar y aprobar los planes de desarrollo urbano local formulados de acuerdo con las normas y procedimientos técnicos establecidos por el Ejecutivo Nacional. Igualmente velará porque los planes nacionales y regionales de ordenación del territorio y de ordenación urbanística se cumplan en su ámbito; (4) promoción y fomento de viviendas, parques y jardines, plazas, playas, balnearios y otros sitios de recreación y deporte; pavimentación de las vías públicas urbanas; (5) arquitectura civil, nomenclatura y ornato público; (6) ordenación del tránsito de vehículos y personas en las vías urbanas; (7) servicios de transporte público urbano de pasajeros; (8) abastos, mataderos y mercados, y en general la creación de servicio que faciliten el mercado y abastecimiento de los productos de consumo de primera necesidad; (9) espectáculos públicos y publicidad comercial, en cuanto concierne a los intereses y fines específicos municipales; (10) protección del ambiente y cooperación con el saneamiento ambiental; (11) organizar y promover las ferias y festividades populares; así como proteger y estimular las actividades dirigidas al desarrollo del turismo local; (12) aseo urbano y domiciliario, comprendidos los servicios de limpieza, de recogida y tratamiento de residuos; (14) protección civil y servicios de prevención y lucha contra incendios en las poblaciones; (15) cementerios, hornos crematorios y servicios funerarios; (16) crear servicios que tendrán a su cargo la vigilancia y control de las actividades relativas a las materias de la competencia municipal; (17) actividades e instalaciones culturales y deportivas y de ocupación de tiempo libre; y (18) las demás que sean propias de la vida local y las que le atribuyan las leyes.

 

En líneas generales, son muy diversas las materias que se atribuyen a los municipios cuando se dice que son aquellas propias de la vida local. De allí que en el momento de aprobar esta reforma no hubo presión ni peticiones concretas sobre la transferencia de servicios o competencias del poder nacional a los municipios. En cualquier caso, la marcha del indicaría esa necesidad y entonces sería necesario modificar la Ley de Descentralización o crear una nueva ley. Sin embargo, para que los Estados y municipios ejercieran las competencias era preciso definir la manera de financiar los servicios. Este aspecto se aborda en la siguiente sección.

 

Ámbito financiero

 

El situado constitucional

 

Con el espíritu de redistribución prevaleciente en la Constitución de 1961, el Art. 13 de la Ley de Descentralización determinó que para el año 1990 el Situado Constitucional sería el 16% de los ingresos ordinarios del presupuesto y que se incrementaría en 1% anual hasta alcanzar el 20%. Y a los Estados se le aumentaría el Situado cuando los ingresos ordinarios se incrementaran en el mismo período fiscal. El Art. 14 de la Ley determinaba que los Estados incorporarían una partida destinada al municipio denominada Situado Municipal y que para 1990 sería del 10% del total de los ingresos ordinarios, incrementándose en 1% anual hasta alcanzar el 20%.

 

En este marco, los Estados captaron el 20% de los ingresos ordinarios de la República en 1994 y en el año 2000, los municipios captaban el 20% de los ingresos ordinarios de las entidades federales. De modo que el Situado Constitucional ha sido la fuente de financiación del proceso de descentralización.

 

Ingresos derivados de la participación de Estados y municipios en el producto del IVA y creación del Fides

 

Puesto que el IVA es un impuesto al consumo, en el año 1993, cuando se iba a crear, se discutió su carácter nacional o estatal toda vez que dentro de las competencias exclusivas de los Estados se había previsto la organización, recaudo, control y administración de los impuestos específicos al consumo, no reservados por la ley al poder nacional. La argumentación técnica que se utilizó en ese entonces llevó a que el IVA se estableciera como un impuesto nacional con un régimen centralizado de recaudo. Una vez creado en septiembre de 1993 y prevista en su normativa la participación de los Estados y municipios, el presidente de la República, Dr. Ramón J. Velázquez, dictó el Decreto Ley Nº 3265 del 25 de noviembre de 1993 que regulaba dicha participación y creaba el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (Fides).

 

Los aspectos más destacados de este instrumento en el momento de su creación fueron los siguientes (Decreto-Ley GO 35359, 13 de diciembre de 1993):

 

2000. La participación máxima de los Estados y municipios sería del 30% de lo recaudado, excluido lo que les correspondiera por el situado. Se iniciaría en un 4% en 1993, y luego aumentaría hasta el 10% en 1994, hasta el 15% en 1995, hasta el 18% en 1996, hasta el 22% en 1997, hasta el 27% en 1998, hasta el 28% en 1999 y hasta el 30% a partir del 2000.

 

1. Los Estados comenzarían con un 90% de participación en el total transferido hasta descender al 70%. La diferencia correspondería a los municipios.

 

1. Los recursos se destinaban a financiar los servicios correspondientes a competencias concurrentes y exclusivas, transferidas efectivamente a los Estados y municipios.

 

1. Para todos los fines de asignación y administración de los recursos en cuestión se creaba el Fides, bajo la figura de Servicio Autónomo, sin personería jurídica, integrado al Ministerio de Relaciones Interiores.

 

1. A su vez, el fondo podría contar con otros ingresos diferentes del IVA provenientes de préstamos multilaterales y bilaterales, cooperación técnica, colocación de recursos y otras fuentes asignadas por el Ejecutivo Nacional.

 

1. La solicitud de recursos por parte de los Estados y municipios se efectuaría con base en programas y proyectos específicos sometidos a evaluación técnica por parte del Fondo. El desembolso de los recursos se efectuaría a través de fideicomisos con la banca comercial conforme al convenio que se estableciera sobre el programa o proyecto respectivo.

 

Se introducía por vez primera una modalidad de transferencia de fondos desde el poder nacional a los Estados y municipios diferente al Situado, bajo un régimen de condicionalidad por proyectos.

 

Ley de asignaciones especiales para los Estados derivados de minas e hidrocarburos (LAEE)                                                      

 

El Art. 136 de la Constitución de 1961 previó la posibilidad de una Ley que estableciera un sistema de asignaciones especiales a los Estados en cuyo territorio se encuentran minas, hidrocarburos, salinas, tierras baldías y ostrales de perlas, beneficio que podría incorporar a otros Estados y cuyo uso se efectuaría con apego a las normas de coordinación con el poder nacional. Por iniciativa de las entidades petroleras, con apoyo de los legisladores de la provincia, se logró aprobar dicha Ley el 26 de noviembre de 1996. Su estructura básica es la siguiente (GO 36110, 8 de diciembre de 1996):

 

1. De los ingresos recaudados por los tributos previstos en la Ley de Hidrocarburos y la Ley de Minas, deducido el porcentaje correspondiente al Situado Constitucional, se destinará a los Estados un 20% en 1998, un 25% en 1999 y un 30% en 2000 y siguientes. De ese total, el 70% se distribuirá entre los Estados en cuyo territorio se encuentran hidrocarburos y el 30% entre los restantes.

 

1. La asignación entre los Estados con minas e hidrocarburos se distribuirá en un 70%, de acuerdo con la contribución fiscal, un 20% en proporción a los procesos de refinación de hidrocarburos y procesos petroquímicos.

 

1. En los Estados donde no existan hidrocarburos, la distribución procede en 90% con base en la población, el 5% a la extensión y el otro 5% para los Estados con refinación y petroquímicos.

 

1. Los Estados que posean explotaciones mineras recibirán una asignación en función de la contribución fiscal.

 

1. Las asignaciones especiales se destinarán exclusivamente a gastos de inversión en las áreas de recuperación y conservación ambiental, investigación para el agro y la pequeña y mediana industria, infraestructura médico-asistencial y programas preventivos, infraestructura educativa, consolidación de vías, infraestructura sanitaria y de transporte, protección del patrimonio cultural, vivienda e infraestructura agrícola.

 

1. La coordinación de los recursos estará a cargo del Ministerio de Relaciones, al que los gobernadores elevarán las respectivas solicitudes respaldadas con los proyectos de inversión.

 

Al igual que el Fides, la LAEE introdujo un nuevo factor de transferencia fiscal que oxigenaba al progresivamente menguado Situado Constitucional.

 

Transferencias por servicios asumidos

 

Como ya se señaló, los Estados debían recibir los recursos asignados por el Poder Nacional a la prestación de determinado servicio, que antes estaba a su cargo y, ahora, previo acuerdo, se había entregado a determinada entidad federal. La Ley contempla el ajuste anual de dicho monto en función de los ingresos ordinarios.

 

El monto por este concepto ha añadido una nueva fuente de ingresos a los Estados, atados a cada servicio, que no afecta a lo que perciben por el Situado Constitucional.

 

Ingresos propios de los Estados y municipios

 

Llegados a este punto, donde las transferencias fiscales del Poder Nacional parecen abundar, los ingresos propios de los Estados resultan exiguos. En efecto, “nacionalizado” el IVA, los Estados quedaron con la administración del papel sellado, de las piedras de construcción y adorno no preciosas y minerales no metálicos, de las salinas, el aprovechamiento de carreteras, autopistas, puentes, aeropuertos y puertos comerciales.

 

Por su lado, con base en lo previsto en la Constitución del 61, la Ley Orgánica de los municipios estableció sus ingresos ordinarios respectivos, a saber: impuestos y tasas, sanciones y multas, intereses, administración de bienes y servicios, dividendos por acciones y cualquier otro asignado por la Ley. En tal sentido, se establecieron en la Constitución los impuestos por patentes de industria, comercio, vehicular, inmuebles urbanos y espectáculos públicos, así como el producto de sus ejidos.

 

A todas luces, el arreglo institucional de la descentralización en cuanto a la posibilidad de ingresos territoriales propios ha privilegiado durante estos años a los municipios y condenado a los Estados, que se benefician de las transferencias.

 

Efectos del proceso descentralizador

 

Alteraciones del sistema político

 

Es indudable que la descentralización ha alterado la dinámica del sistema político. La elección de gobernadores y alcaldes y la transferencia de competencias y recursos han provocado cambios en la concentración del poder, desagregándolo territorialmente en los Estados y municipios, a diferencia del esquema en el que todas las negociaciones confluían en el gobierno central y las cúpulas de los partidos nacionales (Arenas y Mascareño 1996). Cabe recordar que cuando los gobernadores eran designados, todos pertenecían al partido de gobierno, las asambleas legislativas eran mayoritariamente del gobierno y los concejales municipales estaban distribuidos entre AD y Copei. En la nueva situación, los gobernadores elegidos se han distribuido entre varias organizaciones políticas con un fuerte rompimiento del bipartidismo territorial en las elecciones de 1998 (cuadro 1). Este fenómeno es menos intenso en las alcaldías, en las que AD y Copei han mantenido la mayoría en las tres elecciones efectuadas, y sólo el 13% de los alcaldes fue elegido con el apoyo de otras organizaciones.

 

Cuadro 1

Distribución de gobernadores elegidos por fuerzas políticas

 

Fuerzas políticas	1989	1992	1995	1998
Acción Democrática (AD)	11	7	11	7
Partido Socialcristiano (Copei)	6	9	4	4
Movimiento al Socialismo (MAS)	1	4	4	3
La Causa Radical (LCR)	1	1	1	1
Movimiento Quinta República (MVR)	1	1	1	33
Proyecto Carabobo-Venezuela (Proca)2	1	1	1	1
Convergencia	1	1	1	1
Patria para Todos (PPT)	1	1	1	3
Total	20	22	22	23
1. La organización no existía en el momento de la elección. 2. El Proyecto Carabobo se creó luego de la elección de 1992. 3. Número de gobernadores luego de las nuevas elecciones en los Estados Apure y Nueva Esparta, donde ganaron los candidatos del MVR. Fuentes: Molina y Pérez (1996), Maingón y Sonntag (1999).

 

Las nuevas figuras del espectro político, los gobernadores y alcaldes elegidos, son aceptadas y asumidas por la sociedad. Y es de interés mencionar las formas de relación entre los nuevos liderazgos descentralizados y el sistema político nacional, es decir , la posición de los partidos políticos y la opinión de la población.

 

En los noventa, la primera reacción de los partidos políticos ha sido el reconocimiento de los liderazgos regionales. La presencia de gobernadores y alcaldes activos de los partidos Copei, AD, MAS y Causa R, así lo determinaron. Las cúpulas no tuvieron otra alternativa que aceptar la irrupción del liderazgo de provincia. Una manifestación más clara de este liderazgo fue la proliferación de candidatos a la Presidencia de la República que eran ex mandatarios regionales y locales: Claudio Fermín, Oswaldo Álvarez Paz, Henrique Salas Römer, Andrés Velázquez, Irene Sáez (Arenas y Mascareño 1996). Diversos estudios concluyen que la descentralización, en cuanto nueva fuente de cargos públicos, ha revitalizado y redimensionado las dinámicas intrapartidistas. Está cambiando paulatinamente la fuente del poder en el seno de estas agrupaciones a medida que las regiones adquieren mayor importancia (Guerón y Manchisi 1996).

 

Como contraparte, los partidos políticos –incluido el nuevo y actual partido de gobierno, Movimiento V República (MVR)– deben pagar un costo por la tensión que plantea el dilema centralización-autonomía política territorial. Esa tensión los obliga a movilizarse y a buscar reacomodos que les permitan abordar con éxito los conflictos internos. Acción Democrática, por ejemplo, emprendió una reforma estatutaria en los años 1995-1996, pues según su máximo líder de entonces, Alfaro Ucero, “los tiempos obligan a descentralizar un poco” (Economía Hoy, 30 de enero de 1996, 4). A pesar del peso de la descentralización, el resultado de la reforma de AD mantuvo los principios históricos del centralismo democrático, de modo que no se resolvió el problema.

 

La estructura financiera territorial

 

La estructura financiera de las entidades federales

 

La estructura de ingresos de los Estados venezolanos en el período 1990-1998 no varió sustancialmente con respecto a su comportamiento histórico en el marco del modelo centralista: se mantuvo la absoluta dependencia de las transferencias del gobierno nacional. Si bien la participación de las entidades federales en los ingresos se incrementó –del 13% en 1989 al 20% en 1998 y al 18% en 1999– los ingresos propios estimados para 1999 son del 1,61%, no mucho más del 0,97% que representaban en 1989, antes de la descentralización. Aunque durante 1991-1994 los ingresos propios registraron leve incremento debido al inicio de las operaciones de servicios portuarios, de las autopistas y carreteras, disminuyeron a sus niveles iniciales una vez entraron en vigor, a partir de 1994, las transferencias por concepto de las competencias asumidas por la ley de política habitacional, el Fides y la Ley de Asignaciones Especiales. Los recursos por concepto de transferencia de competencias llegaron al 14, 02% de los ingresos totales en 1999, mientras que los del Fides se ubican alrededor del 10%, porcentaje similar a los de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales.

 

La estructura financiera de los municipios

 

La evolución de los ingresos municipales a partir de la descentralización se puede sintetizar de la manera siguiente:

 

1998. El porcentaje de ingresos propios con respecto a los ingresos totales ha disminuido. Del 65% en 1986, que se mantuvo en 1994, descendió al 52% en 1997 y 1998.

 

1. Esta reducción obedece, en primer término, al incremento de las transferencias del situado en 1997 cuando hubo aportes extraordinarios del nivel central; y, en segundo lugar, a que en 1998 creció la proporción de aportes especiales, llegando en conjunto al 14,71%.

 

1. Estos nuevos ingresos están determinados por las transferencias del Fides y de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales a partir de ese año.

 

1998. El incremento de las transferencias municipales por diferentes conceptos lleva a que este nivel de gobierno aumente su proporción en el total de los ingresos públicos, del 4,19% en 1990 al 8,38% en 1998.

 

El ingreso público territorial

 

Con el incremento de las diferentes transferencias, el ingreso global de las entidades territoriales venezolanas (Estados y municipios) registró un significativo incremento durante el período 1990-1998. El cuadro 2 muestra el comportamiento anual de la participación de estos ingresos en el ingreso nacional (Mascareño 2000):

 

Cuadro 2

Ingreso territorial con respecto al ingreso nacional

(Porcentaje)

Año                       Estados               Municipios                                       Total

_______________________________________________

1989                     12,99                                   4,19                                     17,18

1990                     15,35                                   3,32                                     18,67

1991                      16,50                                   4,40                                    20,90

1992                     12,96                                   4,40                                    17,36

1993                     14,25                                   5,68                                     19,93

1994                     15,91                                    5,30                                     21,21

1995                     15,65                                   5,75                                     21,40

1996                     18,27                                   3,96                                     22,23

1997                     22,16                                   4,89                                    27,05

1998                     20,01                                   8,38                                     28,39

____________________________________________________

 

Los datos anteriores evidencian el sustancial incremento de la participación de los Estados y municipios en el ingreso público. Como ya se indicó este incremento obedeció a las nuevas transferencias del Fides y de la Ley de Asignaciones Económicas, así como por el ajuste del Situado Constitucional.

 

El aumento de la participación contribuyó, sin duda, a hacer posible la administración de los servicios públicos en los niveles estatal y local, y tuvo impacto sobre ellos, como veremos a continuación.

 

Impacto en los servicios públicos

 

Uno de los supuestos centrales de la descentralización del Estado es que mejora la prestación de los servicios públicos, pues el traslado de recursos y del poder de decisión a los niveles territoriales de gobierno es un incentivo para ampliar su cobertura y calidad. Además, se supone que la población está más cerca del responsable de prestar cada servicio, lo que genera una mayor interacción y presiona para lograr los objetivos.

 

Esta sección se divide por sectores para examinar los servicios relacionados con las competencias concurrentes y exclusivas de los Estados, como junto a los servicios de competencia municipal, como el agua y el saneamiento ambiental.

 

Los servicios de salud

 

En el marco de la crisis de gestión de la salud, la descentralización del sector pasó a ser uno de los ejes de la reforma y, luego de la transferencia de los servicios a varios Estados en 1996, se observaron avances en los modelos de gestión de las entidades federales, aunque era notorio el desfase entre las innovaciones y la capacidad de respuesta del gobierno central, a través del Ministerio de Sanidad, para orientar el proceso de descentralización e modificar las prácticas tradicionales que aún prevalecían en los Estados descentralizados (MSAS 1997).

 

Puesto que la transferencia de los servicios de salud es un proceso complejo, la descentralización del sector está apenas en una primera fase, las del traspaso de recursos y responsabilidades del nivel central a los Estados, y por supuesto esta mera transferencia no garantiza per se el éxito de la experiencia. Para ello se requiere que funcionen, bajo nuevos esquemas, los mecanismos para financiar, organizar y prestar los servicios con efectividad, equidad y eficiencia (González 1997).

 

Por ello, hasta ahora son las causas exógenas al desempeño de las instituciones de salud (la educación e información de la mujer, por ejemplo) las que mayor impacto han ejercido sobre un indicador en especial: la tasa de mortalidad infantil, que ha tendido a disminuir durante el período 1990-1995, el cual coincide con los seis primeros años de la descentralización. El examen del comportamiento de este indicador en ocho entidades federales indica que en los territorios donde se inició tempranamente el proceso de descentralización, los índices de mortalidad infantil, neonatal o postneonatal, han disminuido más que en aquellos donde el aparato de salud no había sido objeto de descentralización. Esto parece obedecer a que los entes descentralizados han prestado mayor atención a la ampliación de la cobertura de los servicios materno-infantiles (ibíd.).

 

Los servicios educativos

 

En el período 1988-89/1997-98 se registró un incremento sustancial de la proporción de la matrícula preescolar administrada por las direcciones estatales de educación y una disminución de la matrícula de la administración nacional. También descendió la proporción de la matrícula de educación básica nacional y aumentó la oferta privada, así como la participación de los centros educativos de carácter estatal.

 

Otro aspecto que llama la atención es que la educación estatal participa con mayor peso en la matrícula entre 1º y 6º grado, con el 34% del total en 1997-1998. En cambio, la participación estatal en educación básica entre 7º y 9º, y en media diversificada y profesional es insignificante. Así, los principales esfuerzos de las entidades federales durante el período 1990-1998 se han centrado en la oferta de matrícula hasta el 6º grado, incluido el preescolar.

 

En este servicio es importante destacar la exigua participación de los municipios. Además de registrar proporciones muy pequeñas en 1988-1989, se redujeron en todos los niveles para el período escolar 1997-1998.

 

Un segundo ángulo de análisis es el de la eficiencia y la eficacia de los servicios educativos. Los índices de continuación y repitencia en educación básica se han mantenido dentro de los mismos límites durante el período de descentralización en todo el país. Esta situación persiste a pesar de que desde el inicio de la descentralización, varios Estados mostraron preocupación por mejorar la gestión educativa para obtener un producto de mayor calidad con respecto a lo que ofrecía el sistema tradicional.

 

El deporte descentralizado

 

El servicio deportivo es, sin lugar a duda, el más conocido y aceptado en las entidades federales del país. La causa de esta aceptación es la consolidación de los juegos juveniles nacionales, cuya organización, animación y ejecución han sido asumidas plenamente por los niveles territoriales. La población percibe en estos juegos una sana y necesaria competencia que incentiva el desarrollo de los atletas.

 

Estos resultados fueron logrados mediante dos esfuerzos que armonizaron una política conjunta: por una parte, las entidades incentivaron el deporte desde comienzos de la descentralización sin haber asumido la competencia; por la otra, durante el período 1994-1998 el nivel central de gobierno, a través del Instituto Nacional del Deporte, condujo las negociaciones de transferencia con acierto, logrando que todos los Estados asumieran la competencia. Como resultado, el Instituto estableció un marco jurídico adecuado a nivel regional y municipal, que permitió precisar la distribución de competencias entre los niveles de gobierno, los que a su vez obtuvieron mayor autonomía para manejar los recursos y los programas.

 

Vivienda y desarrollo habitacional

 

El área de la vivienda es una de las competencias concurrentes que no ha sido asumida formalmente a través de convenios de transferencia, pero que es objeto de atención prioritaria en todas las entidades federales. En efecto, en todas ellas se crearon instituciones estatales para atender la problemática habitacional.

 

El desarrollo de esta competencia ha obedecido a una circunstancia bastante particular del sector: la existencia de una política pública nacional en la materia, basada en un incentivo para la acción; el ejecutivo nacional, a través del Ministerio de Desarrollo Urbano (hoy de Infraestructura), y por intermedio del Consejo Nacional de la Vivienda (Conavi), ejecuta y regula la Ley de Política Habitacional, que desde 1989 determinó la transferencia de recursos hacia los Estados y municipios bajo dos condiciones: una, la creación de una institución ejecutora de la política habitacional en cada entidad y, segunda, la asignación presupuestal del 5% de sus ingresos ordinarios. Contra ese monto, el Ministerio transferiría una suma similar, una palanca financiera lo suficientemente atractiva como para que las entidades se movilizaran en su búsqueda. Así se dio un gran impulso al desarrollo habitacional en los Estados y en algunos municipios con mayor capacidad para crear y mantener las instituciones requeridas.

 

Agua potable y saneamiento

 

El sector de agua potable y saneamiento es una competencia municipal típica que en Venezuela fue asumida por el poder central desde los años cuarenta, cuando se creó el Instituto Nacional de Obras Sanitarias (Inos). El principal argumento utilizado para dicha decisión fue la imperiosa necesidad de superar la crisis sanitaria que se extendía en país predominantemente rural estaba amenazado seriamente de ser destruido por las epidemias. El Inos fue eliminado luego de cincuenta años de gestión, aunque se le reconoce por haber construido los grandes sistemas de producción, transporte, tratamiento y distribución de agua potable y, en menor medida, por el desarrollo de los sistemas de recolección y tratamiento de aguas residuales. También deja como herencia una total debilidad de los gobiernos locales para asumir la competencia (Hidroven 1998). Las nuevas instancias que administrarán los servicios de agua y saneamiento están enfrentando una realidad compleja y crítica, pues, a nivel urbano, la cobertura del servicio de agua potable descendió del 81% en 1986 al 75% en 1990, y la de cloacas descendió del 65% al 55%. No obstante, ya han comenzado a cristalizar los resultados de la descentralización, con la creación de empresas municipales de acuerdo a lo previsto en la Ley de Descentralización.

 

Transporte y comunicaciones: puertos, aeropuertos y vías

 

Este sector correspondiente a las competencias exclusivas de los Estados ha mostrado gran dinamismo y un incremento de la calidad de los servicios. Todas las entidades federales del país han asumido la competencia, lo que se traduce en un mejoramiento de las vías interurbanas y de los servicios portuarios y aeroportuarios.

 

Los programas sociales

 

Hasta 1989, en el campo del desarrollo social, las gobernaciones y las alcaldías venezolanas solo habían acumulado una capacidad de gestión orientada a satisfacer las demandas individuales de la población, en forma de ayudas puntuales como medicinas, pasajes, materiales de construcción, becas o pensiones.

 

Con el proceso de descentralización, las demandas variaron en cantidad y en calidad. Esto llevó a que las autoridades territoriales estructuraran programas más complejos y orgánicos, reduciendo la ayuda puntual e incorporando a la población en el manejo de la nueva oferta. Esta dinámica fue apareciendo junto con el desarrollo de los programas compensatorios del gobierno central a partir de 1989, obligado por la política de ajuste macroeconómico que, como se sabía, generaría grandes desequilibrios entre la población. Así, durante los años noventa, se puso en marcha la programación de los Estados y municipios junto con los programas sociales de ajuste, en algunos casos con integración de propósitos, pero, en la mayoría, cada nivel de gobierno impuso sus ritmos y sus criterios.

 

Se han hecho algunos esfuerzos para atenuar la dispersión y la ineficacia de los programas nacionales en su aplicación territorial. Por una parte, se creó el gabinete social como órgano especializado en la materia, con una secretaría técnica desde 1995, a cargo de la Dirección General de Desarrollo Social del Ministerio de la Familia. A ésta, presidida por el Ministerio de la Familia (hoy de Desarrollo Social), se incorporó la Asociación de Gobernadores y de alcaldes, con la aspiración de crear un sistema nacional de indicadores sociales impulsado por la Comisión Nacional de Seguimiento de los Programas Sociales.

 

En el aspecto institucional, la descentralización ha llevado a la creación formal de la función “Gestión del Desarrollo Social”. Se han establecido direcciones, secretarías u oficinas de desarrollo social con rango de dirección superior y acceso directo al máximo nivel decisorio. En estas estructuras coexiste el deseo profesional de los funcionarios de hacer más eficaz la gestión, introduciendo tecnologías de análisis e información, con el espíritu paternalista y clientelista propio de la manera de hacer política en nuestro país.

 

En lo financiero se observa un leve ascenso de la prioridad de la gestión de lo social. Si se analiza la estructura del gasto de las gobernaciones y se aísla el concepto “desarrollo social y participación”, el porcentaje dedicado a programas sociales compensatorios en los Estados se incrementó del 3,4% en 1989 al 4,6% en 1998.

 

La nueva oferta de desarrollo social de los Estados y municipios al calor de la descentralización es múltiple y variada, llena de limitaciones y virtudes, en el propósito de responderle a la población que eligió a sus autoridades.

 

Perspectivas: recentralización del poder, 1999-2005

 

El arranque del gobierno: hostilidad contra la descentralización

 

Con todas las limitaciones del arreglo institucional para la descentralización, el presidente Hugo Chávez, quien ganó las elecciones nacionales en diciembre de 1998, heredó una situación de desagregación territorial del poder que hacía necesario desarrollar la capacidad de convivencia para mantener las relaciones intergubernamentales dentro de límites manejables. En un ambiente descentralizado, este tipo de relaciones se ven alteradas por la existencia de soberanías compartidas que articulan de manera incremental los intereses regionales y locales, y por la aparición de coaliciones políticas que introducen una lógica diferente al ejercicio del poder (Affonso 1998).

 

En ese contexto se aprobó la nueva Constitución de 1999, que refrendó el carácter federal y descentralizado que ya tenía la República. Además, creó instituciones que podrían contribuir, en el futuro, a la profundización y canalización del proceso de descentralización, como el Consejo Federal de Gobierno, los Consejos Estadales y los Consejos Locales, además de disponer la creación de una Hacienda Pública Estadal y un Fondo de Compensación Territorial.

 

No obstante, en la redacción formal del texto constitucional se incurrió en algunas contradicciones con el espíritu federal que había refrendado. Por una parte, eliminó el carácter bicameral del parlamento y desapareció el Senado de la República, de modo que la representación territorial equitativa era cosa del pasado. A este respecto, conviene recordar que, en cualquier manual de federalismo, como concepto y como filosofía de organización del poder, la representación territorial en el órgano deliberante que establece las leyes de un país una condición insalvable es la distribución del poder, como norma que intenta preservar la presencia activa de las entidades federales en las decisiones nacionales que les atañen (Elazar 1990 y García 1991). Por otra parte, al Situado Constitucional se le aplicó un máximo del 20%, lo que desmejoraba el 20% mínimo que habían logrado las entidades federales y los municipios en 1994. Obviamente, nada garantizaba que el Ejecutivo Nacional mantuviera la transferencia del 20% y que, por el contrario, redujera progresivamente el Situado, como en efecto sucedió.

 

Además, la deliberación constituyente transcurrió en un ambiente hostil al proceso descentralizador. Para nadie es un secreto que, desde el inicio de su mandato, el Presidente dio muestras de una actuación animada por el desiderátum de la recentralización del poder. Surgieron muchas tensiones que produjeron conflictos con los gobernadores, legisladores regionales y con quienes se declaraban partidarios de una República Federal. El Gobernador de Aragua, Didalco Bolívar, partidario del presidente Chávez, renunció a la Presidencia de la Asociación de Gobernadores en febrero de 1999, cuando se iniciaba la gestión actual, porque entendió que poco o nada se avanzaría en el proceso del Federalismo Cooperativo que proponía (El Universal, 30 de enero de 1999, 1-17). Tres años más tarde, ratificó su posición en un seminario sobre la descentralización, cuando afirmó que “creía que de este tema no se hablaría más” (Bolívar 2002).

 

La verdadera agenda se orientaba hacia un modelo de “descentralización desconcentrada”, apuntalado desde el Ministerio de Planificación y Desarrollo, estructurado en un plan de inversiones centralizado que se ejecutaría por ejes de desarrollo (Miplandes 2001; El Universal, 4 de enero de 2000, 1-4). La instrumentación del plan se efectuaría a través de las Corporaciones Regionales de Desarrollo, instituciones centralizadas que si bien habían cumplido su papel en la década de los setenta, estaban desfasadas de la nueva realidad territorial venezolana. También era importante en este esquema la creación del Plan Bolívar y del Fondo Único Social, instrumentos institucionales con los que el gobierno intentaría centralizar y ejecutar los recursos de los programas sociales, sin coordinación alguna con las instancias descentralizadas y, por el contrario, apoyado en estructuras estatales y municipales manejadas por el estamento militar (Circunscripciones Militares y Oficinas del Fondo Único), que se crearon y fortalecieron para ejecutar dichos recursos (Del Rosario y Mascareño 2002).

 

Ruptura del consenso en torno de la descentralización

 

El consenso alrededor de la descentralización, que se fraguó en los años ochenta, se rompió con la entrada en escena del régimen de Hugo Chávez. Si bien la Constitución de 1999 mantiene elementos formales y reafirma su fe en la descentralización y el federalismo, otra es la agenda de la nueva élite que capturó el poder en 1998.

 

Si el consenso sociopolítico supone la existencia de un acuerdo sobre principios, valores, normas y objetivos deseables (Bobbio et. al. 1991), es indispensable postular que el grupo que acompaña a Chávez en el nuevo gobierno se aleja de las visiones institucionales que le precedieron.

 

Una primera evidencia a este respecto es el pensamiento de los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente de 1999 acerca de la descentralización. Un estudio efectuado por la Unidad de Investigación del Diario El Universal (03/08/99, p. 1-10) reveló la composición de las opiniones de la Asamblea sobre este tema. Apenas el 31% de los miembros del MVR, principal plataforma política de Chávez, se declararon descentralizadores y un 19% se declaró abiertamente no descentralizador. Una amplia franja del 50% tenía opiniones intermedias. La mayoría de los asambleístas pro gobierno (predominantes en la Constituyente) se declaró contraria a la autonomía de los gobernadores y, más bien, optó por proclamar la autonomía de los alcaldes. Era claro que la nueva élite prefería eliminar el contrapeso de los gobiernos intermedios y entenderse con un poder diseminado entre la mayor cantidad de alcaldes, contraviniendo el espíritu federal. El nuevo consenso suponía una visión del territorio radicalmente diferente a la del consenso de los ochenta. Y se basaba en un esquema axiológico-ideológico que buscaba separarse del pensamiento político que le precedió. No era, en consecuencia, el montaje de estrategias de conciliación de intereses sino, por el contrario, la irrupción de nuevas cosmovisiones (Ciuffolini y Parmigiani 1998).

 

El nuevo eje del consenso sería la participación del pueblo, concepto que se antepone al de democracia representativa. Este es el segundo elemento para entender el concepto de descentralización del chavismo. Un funcionario del Estado venezolano, miembro del gobierno de Chávez, declaró que “nuestra democracia representativa, debemos modificarla hacia una democracia participativa […] es decir, al lado del gobierno institucional crear el gobierno popular” (Álvarez et. al. 2000, 174). Esto significa que los mecanismos de consulta ciudadana deben superar la representación política, y para ello cobra sentido el proceso de descentralización (op. cit.). En consecuencia, figuras como la de gobernador de Estado o la de los legisladores provinciales dejan de tener importancia en el ideario revolucionario del gobierno de Chávez. Se instala una nueva visión del poder que piensa que el liderazgo probo y conocedor de las necesidades del pueblo lo acompaña a lo largo del territorio para resolver sus problemas. Por ello, la idea de participación atraviesa literalmente al texto constitucional de 1999.

 

El tercer elemento del nuevo consenso gravita en torno de un tema que, aparentemente no tiene relación con la descentralización: la cuestión militar. La Constitución de 1999 modificó la anterior sujeción de lo militar a lo civil, puso el control de los militares en manos del presidente de la República y eliminó la prohibición de su participación activa en la política. Esta renovada presencia del estamento militar en los asuntos públicos trastoca la anterior ecuación del equilibrio de poder (Levine 2003). ¿Qué relación tiene este factor con la descentralización? Mucha. Se traduce, como se verá más adelante, en el control militar de programas territoriales, en el ascenso de militares retirados al cargo de gobernadores y, en fin, en la instalación de un andamiaje institucional en manos de este estamento que supeditará y controlará las acciones de gobernadores y alcaldes.

 

No cabe duda de que en Venezuela se instaló una nueva visión territorial. Por ello, dejó de existir la manera de concebir la descentralización del consenso de 1984-1989. Habrá que observarla con lentes diferentes. Y eso se intentará en lo que sigue, con el convencimiento de que rige un proceso de recentralización del poder.

 

La recentralización como tema de reflexión

 

La recentralización del poder es un expediente siempre a la mano en América Latina. La larga historia de regímenes personalistas y autoritarios hace del poder centralizado la mejor manera de ejercerlo. En el marco de la oleada contemporánea de descentralización, es posible encontrar elementos que apuntan a la concentración del poder y conviene explicar sus orígenes.

 

Eaton y Tyler (2004) muestran la necesidad de conceptualizar este fenómeno que comienza a posicionarse en la agenda de varios países del subcontinente, a pesar de que se sigue viviendo en una época de descentralización. Esos autores definen a la recentralización como el esfuerzo de los presidentes para implementar una serie de políticas que reviertan las reformas que ampliaron la autonomía de los gobiernos subnacionales y limitaron las prerrogativas del gobierno nacional. En los casos de Argentina y Brasil que estudian Eaton y Tyler, la explicación de este fenómeno se relaciona con la pugna por el control de los recursos fiscales provenientes de las transferencias asignadas por ley y de los subsidios indirectos. Descartan una relación directa entre recentralización y crisis económica; y lo atribuyen a la desventaja que declaran sentir los presidentes a la hora de desarrollar políticas nacionales.

 

Un caso de recentralización autoritaria fue el de Fujimori en Perú. Luego del golpe de 1992, el presidente peruano disolvió las asambleas regionales elegidas en 1989 y las reemplazó por los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), que funcionarían como unidades desconcentradas bajo el control directo de Fujimori (Revesz 1998). Las asambleas fueron la figura regional descentralizada en cuyas manos se delegó el gobierno de las doce regiones peruanas y de cuyo seno se elegía, en forma indirecta, al presidente regional. Estos presidentes, con poca representatividad y tradición, fueron objetivo fácil para el autócrata, que habiendo prometido elecciones regionales a más tardar en 1995, prolongó su control a través de las CTAR hasta su derrocamiento en 2000.

 

Algunos autores como Guy Peters (2003) advierten sobre la tendencia de las sociedades desarrolladas a introducir formas más jerarquizadas de gobierno que den mayor dirección y control para asegurar una gobernanza más coherente. Estos intentos son reacciones insurgentes contra la descentralización extrema de la segunda ronda de reformas del Estado, y hacen necesarias concepciones más amplias y generales acerca de lo que el gobierno quiere en términos de metas operacionales. Por ejemplo, el gobierno de Nueva Zelanda ha adoptado reformas que, a la par de la descentralización, institucionalizan un sistema de planificación estratégica y de gestión por rendimiento, con prioridades para cada nivel de gobierno y cada organización. Por supuesto, estas modalidades en nada vulneran las estructuras democráticas de esos países ni atentan contra la tradición de negociación en la formación de las políticas públicas. Sólo pretenden resolver el dilema de las democracias modernas entre la demanda de participación de los ciudadanos en las políticas públicas y la necesidad de una visión integrada y holística del gobierno del Estado-nación.

 

La recentralización venezolana

 

A seis años de iniciado el actual gobierno, deben quedar pocas dudas sobre el ejercicio del poder recentralizado. Los hechos siguientes corroboran esta afirmación:

 

1. El Consejo Federal de Gobierno previsto en la Constitución no se ha instrumentado. Varios han sido los anteproyectos de Ley sin que hasta ahora se hayan incorporado en la agenda del gobierno. A ello se suma que, en marzo de 2001, el ejecutivo quería imponer el proyecto elaborado por la entonces vicepresidenta Adina Bastidas, según el cual el Consejo pasaría a administrar los fondos territoriales; obviamente, ese exabrupto encontró la mayor de las resistencias en el parlamento y en los gobernadores y alcaldes (El Nacional 22 de marzo de 2001, E-1, Tal Cual 27 de marzo de 2001, 3). También cabe recordar que la única vez que el presidente convocó y reunió en pleno al Consejo, aún sin la ley de creación, fue después de los acontecimientos del 11 de abril de 2002, cuando el gobierno, presionado por la crisis, llamaba al diálogo nacional. Esa reunión se pareció a las viejas convenciones de gobernadores, en las que hablaba el presidente y algunos de sus ministros sin contrapeso de las regiones; y varios gobernadores no asistieron y otros rechazaron la asfixia centralizadora que se vivía.

 

1. Los instrumentos fiscales establecidos en la Constitución tampoco se han aprobado. Por un lado, el Fondo de Compensación Inter-territorial, vinculado al Consejo Federal, no se has sancionado. Por el otro, la Ley de Hacienda Estatal no logra el consenso necesario para su aprobación y urgente implantación. Es evidente que, así el parlamento haya elaborado el anteproyecto de Ley, el Ejecutivo opone gran resistencia para avanzar en este camino.

 

1. Tampoco se ha aprobado una Ley Municipal que permita renovar y actualizar los postulados de la norma orgánica que rige los municipios desde 1978, reformada en 1989, para crear la figura del alcalde y su elección.

 

1. No hay avance alguno en materia de competencias. Al no implantarse un mecanismo que, como el Consejo Federal, facilite la negociación entre niveles de gobierno, cada instancia decide lo que cree conveniente. Es posible afirmar, en consecuencia, que la situación de las competencias y servicios ha retrocedido, y algunos organismos públicos centrales, como el Ministerio de Salud, amenazan con reasumir competencias que ya estaban negociadas mediante convenios entre la República y las entidades federales.

 

6. Basta seguir las noticias de prensa para enterarse del represamiento de los recursos de los Estados y municipios en el nivel central. Desde 1999, los gobernadores y alcaldes se quejan profundamente de esta situación. El gobierno central juega con ello, sobre todo con las Asignaciones Económicas Especiales, el FIEM y los créditos adicionales de fondos que por ley de Situado Constitucional corresponden a los territorios. Más de doce billones de bolívares (6.000 millones de dólares al cambio oficial) es la deuda acumulada del ejecutivo nacional con los territorios en cinco años (El Nacional, 19 de junio de 2004, A 22).

 

1998. La participación de los ingresos de los Estados y municipios en el presupuesto nacional llegó al 28,4% en 1998. Estos ingresos territoriales se incrementaron proporcionalmente como resultado del tope del Situado que se fijó en 1994, y de la entrada en vigor del Fides en 1996 y de la LAEE en 1997, además de las transferencias por competencias asumidas y por el discreto incremento de los ingresos propios de los Estados y municipios. Pero ante las adversas condiciones financieras de esas entidades, el ingreso territorial se redujo al 21% en 2004 (ver la gráfica siguiente). De mantenerse esta tendencia, el ingreso territorial retrocedería a niveles que se creían superados y que harían insostenible la operación de las estructuras de gobierno descentralizadas. No hay centralización más efectiva que la que se logra con el control de los recursos financieros.

PROPORCIÓN DE LOS INGRESOS TERRITORIALES VENEZOLANOS (ESTADOS Y MUNICIPIOS) RESPECTO AL INGRESO PÚBLICO NACIONAL

                                                          (%)

 

 

 

 

 

 

 

 

Por su perfil, la recentralización venezolana no responde a criterios de coherencia de las políticas públicas y mayor gobernabilidad, como indica Guy Peters. Tampoco responde únicamente a la necesidad presidencial de controlar una mayor cuota de los recursos del Estado, como en Argentina y Brasil. En nuestro caso, prevalecen rasgos de autocracia similares a los de régimen fujimorista, aderezados con una fuerte presencia militar en la administración de las competencias y programas sociales. Dos noticias recientes se añaden al largo expediente del Plan Bolívar y del Fondo Único Social, regentados por cuadros militares afectos al presidente. El nuevo ministro de vivienda del país anunció el plan “Misión Vivienda”, que requiere un censo de demandantes. Este censo, por “defecto” de la administración pública, será efectuado por las guarniciones militares de cada entidad federal (El Mundo, 8 de septiembre de 2004, 2). Por su parte, la coordinación de la misión deportiva Barrio Adentro denuncia que los gobernadores de oposición se resisten al programa que empleará 6.200 entrenadores cubanos. En consecuencia, han tenido que “colear” la misión por la vía de las alcaldías del proceso (Tal Cual, 10 de septiembre de 2004, 18). Cabe recordar que el deporte, una competencia exclusiva de las entidades federales, es uno de los servicios más exitosos de la descentralización venezolana. También cabe mencionar la recentralización de los servicios policiales estatales y municipales a través de la creación de la policía nacional (Tal Cual, 30 de julio de 2004, 2); esta medida, que con seguridad se aprobará próximamente, nos asemejará al más clásico de los Estados unitarios, introduciendo un factor de conflicto en las bases federales de la República.

 

El poder total: “no se hacen revoluciones sin unidad de mando”

 

El régimen chavista se propuso la toma del poder total como concepto de gobierno. Sus líderes basan sus ideas en esquemas nacionalistas, populistas y socialistas que impulsan la captura de los diferentes espacios sociales y combaten la disidencia. Así se ha visto en el manejo del parlamento, en la ocupación del Tribunal Supremo de Justicia, en el control omnímodo del Consejo Nacional Electoral y en la colonización de la Fiscalía, la Defensoría del Pueblo y la Contraloría General de la República.

 

Por supuesto, ningún argumento será satisfactorio ante la tentación autoritaria del actual gobierno venezolano. Esta visión se trasladó también a los gobiernos territoriales, con la reciente elección de gobernadores y alcaldes, el 31 de octubre de 2004. La versión del presidente sobre el funcionamiento de estos gobiernos se refleja en esta declaración formulada en plena campaña electoral: “un carro no puede andar bien si las ruedas no están perfectamente alineadas con el volante” (Tal Cual, 7 de septiembre de 2004, 2). Se trataba de una estrategia para capturar todas las gobernaciones y alcaldías, haciendo uso abusivo de los recursos del ejecutivo, del control del órgano electoral y de los mecanismos de cedulación. Era una vieja aspiración de la “revolución”: en el aniversario del fallido golpe de estado del 4 de febrero de 1992, Chávez expresó con claridad que “vamos a obtener un triunfo aplastante en las elecciones para gobernadores y alcaldes el 28 de mayo. La revolución debe tomar el control de todos los gobiernos regionales” (El Universal, 4 de febrero de 2000, 1-2).

 

En esa oportunidad, la estrategia funcionó. El chavismo se quedó con 21 de las 23 gobernaciones de Estado y con 236 de las 334 alcaldías del país. Diez gobernadores, a su vez, eran militares retirados que formaban parte del grupo golpista de 1992. Así se cerró el círculo del poder total en las instituciones del poder público venezolano.

 

La certeza de la captura del poder total llevó a Chávez a convocar una reunión con sus alcaldes y gobernadores recién elegidos para instruirlos, de manera directa, sobre los pasos que deberían dar en adelante, en lo que se denominó “el nuevo mapa estratégico” de la revolución (para detalles de esta reunión, ver Harnecker 2004).

 

En esa reunión, efectuada en el Teatro de la Academia Militar de Venezuela el 12 de noviembre de 2004, Chávez intentó alinear a los alcaldes y gobernadores alrededor de la lealtad a la revolución bolivariana. Para ello, formuló varias exigencias y advertencias. En primer lugar, pidió al vicepresidente de la República, José Vicente Rancel, que abriera un libro de control a cada gobernador y a cada alcalde para anotar “los puntos positivos y negativos que yo le diga y los que usted mismo vaya consiguiendo por el camino”.

 

En segundo término, advirtió a los mandatarios territoriales que “aunque no puedo destituir a alcaldes ni a gobernadores, si puedo hacer otras cosas, ¿no? Quiero que sepan que en esta nueva etapa el que está conmigo, está conmigo, el que no está conmigo está contra mí”. Acto seguido, les exigió que se incorporaran a los ejes de desarrollo territorial, y a los ministros presentes en la reunión les pidió que facilitaran la incorporación de los mandatarios territoriales en los planes del gobierno central. Cada uno de ellos debería crear “núcleos de desarrollo endógenos”, como nueva unidad de inversión territorial.

 

Al despedirse, el presidente dijo: “Disciplina, disciplina. No se hacen revoluciones sin unidad de mando”.

 

Como se podrá deducir, los gobernadores y alcaldes chavistas, la gran mayoría, perdieron la mínima autonomía que les confiere, formalmente, el hecho de haber sido elegidos en su territorio. En adelante, deberán estar al servicio de la revolución y a los designios de su líder, el presidente de la República. ¿Es esto sostenible?

 

¿Murió la descentralización venezolana?

 

El escenario venezolano es de abierta contradicción entre las aspiraciones federalistas-descentralizadoras de la actual Constitución y la línea presidencialista y personalista del primer mandatario nacional y su régimen. No es nada nuevo en la historia del país y, en general, de América latina. ¿Cómo profundizar un proceso de descentralización que perfile un Federalismo Cooperativo en el ambiente presidencialista y autoritario?, es una pregunta que no es fácil responder. El poder político de los funcionarios territoriales legítimamente elegidos se ve comprometido por la abierta recentralización del gobierno, puesto que para fortalecer las relaciones entre niveles de gobierno se requiere el clima de confianza y tolerancia democrática propio de los federalismos (Linares 1995). Esta cualidad está ausente en Venezuela.

 

Es claro entonces que la tensión fundamental que hoy se vive no gira alrededor del binomio conflicto-negociación propio de los esquemas federales de las democracias modernas. Más allá y por encima de ello, se trata de las convicciones ideológicas del gobierno de Chávez, en el que priva la toma inexorable del poder total para conducir los designios del Estado, en detrimento del gobierno compartido. Son esquemas políticos viejos y desgastados que buscan el poder hegemónico para guiar a la sociedad.

 

Por ello, bajo este ideario del poder, las posibilidades de la descentralización y del Federalismo Cooperativo en Venezuela no son claras. Si termina imponiéndose la tesis del régimen, mal futuro le espera al proceso territorial, reeditándose la vieja sujeción de los gobiernos estatales y locales a los designios del poder central.

 

Empero, en medio de esta pugna, es posible prever graves crisis de dirección jerárquica (Lechner 1997), pues la descentralización sirve cada vez más para enfrentar los gobiernos a la complejidad organizada, realidad social que echa por tierra toda aspiración idílica de planificación racional centralizada, sobre todo si su base de apoyo fundamental es el estamento militar. El creciente fraccionamiento de los cuerpos públicos a nivel regional y local, junto al desarrollo de un mayor tejido social territorial, limita las posibilidades del control centralizado de la sociedad e impone un ejercicio democrático en las decisiones político-administrativas (Vallespín 2000). Además, la descentralización del poder del Estado surgió como manifestación de la crisis profunda de la sociedad contemporánea, que afecta las anteriores estructuras del Estado nacional y supone “la revalorización de las estructuras más cercanas al individuo, más idóneas para satisfacer los requerimientos renovados de identificación, pertenencia y participación efectiva en los asuntos públicos” (Parejo 1998, 2).

 

En un país con inspiración federal en su historia republicana, siempre habrá tensión entre las expectativas de las sociedades territoriales (estatales o municipales) y el ejercicio del poder desde el gobierno central. Esta tensión será mucho más pronunciada en épocas como la actual, cuando el poder se ha desagregado territorialmente, creando clientelas y nuevos grupos de interés en las entidades federales y en las localidades. Aun en el mismo bloque político que detenta el poder, es posible encontrar fisuras y fracturas a la hora de nombrar candidatos para cargos territoriales, de distribuir y asignar los recursos que le corresponden a la sociedad territorial o de participar en los mecanismos de negociación, bien sean consejos estatales o locales.

 

Los tiempos que vienen serán de una tensa dinámica territorial. Las cúpulas de las organizaciones políticas nacionales están movilizadas para atenuar la presión de la provincia, que no desea perder las reivindicaciones alcanzadas. Venezuela necesita con urgencia un nuevo pacto federal que encauce el potencial de participación de la sociedad civil, que desde 1989 se viene organizando alrededor de la captura de los beneficios que la descentralización ofreció en sus inicios, acentuado por la oferta de participación del gobierno actual. Son tiempos para cerrar la brecha entre el texto constitucional, teñido de aspiraciones participativas, y las realidades presentes que, de manera omnímoda, atentan contra la autonomía de la esfera de lo civil. No habrá un mejor cauce para la descentralización y para el desarrollo de la sociedad civil en los territorios que aquel que se construya con la democracia, la tolerancia y la paz.

 

Bibliografía

 

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