Este artículo forma parte del libro “Venezuela: visión plural. Una mirada desde el Cendes”, publicado en el año 2005 por el Centro de Estudios del Desarrollo, CENDES, de la Universidad Central de Venezuela, pp. 146-163
INTRODUCCIÓN
Independientemente del tipo de estado adoptado, Unitario o Federal, la historia republicana de América latina registra una tensión constante entre las aspiraciones por agregar algún grado de descentralización del poder y la imponente realidad de su concentración en manos de presidentes, caudillos, autócratas o dictadores, circunstancia que ha marcado una impronta en las formas y contenidos del funcionamiento de la estructura pública.
Esta tensión quedó parcialmente resuelta en las primeras décadas del siglo XX cuando el consenso logrado por las elites alrededor de la figura presidencial y la adopción del nacionalismo como ideología, marcó el camino del centralismo de estado a lo largo del siglo XX.
En Venezuela, el profundo carácter centralizador de la dictadura de Gómez, logró la supresión de todo rasgo de autarquía provincial, sincerando una realidad que había sido manejada por los autócratas decimonónicos que le precedieron en el poder. Posteriormente, Rómulo Betancourt, al derrotar al ala regionalista del naciente partido Acción Democrática, refrendó el modelo de estado y lo convirtió en el “centralismo democrático” que sería rasgo fundamental del partido blanco. Así, las Constituciones democráticas de 1947 y 1961 recogerían con fuerza ese carácter centralizador consagrando, particularmente en la última, el monopolio de los partidos políticos en la representación y participación políticas del país. Quedaba entonces la Federación vacía de contenido, con estados y municipios sin materia alguna para justificar sus entidades.
El consenso fraguado en el período 1984-1989 en el marco de una profunda crisis de legitimidad del sistema político, logró introducir reformas básicas para la descentralización del poder en Venezuela. De esta manera, ese proceso sociopolítico, inédito en la historia del país, inició su derrotero, a partir de 1990, dentro de conflictos y resistencias, intentando introducir nuevas lógicas en el funcionamiento del aparato estatal.
Sin embargo, aquél consenso, y el ensayo que el propugnaba, duró poco. En 1998 accede al poder Hugo Chávez, aliado con elites que, en su mayoría, nada tenían que ver con la descentralización acordada en los ochenta y que, por el contrario, inspiraban su visión del poder en esquemas centralizadores. En consecuencia, la descentralización de los noventa se ha desvanecido, a pesar de que quedan varias de sus formas: gobernadores y alcaldes electos, mermadas transferencias de recursos y competencias consagradas constitucionalmente.
Desde 1999 estamos asistiendo, paulatinamente, a un escenario de profunda re-centralización del poder. La sustancia que guía las decisiones públicas proviene de los viejos autocratismos y personalismos latinoamericanos que resurgen con renovadas fuerzas. De nuevo la tensión contra la concentración del poder se vive en Venezuela.
Este trabajo se propone abordar el vaivén descentralización/centralización, tratando de comprender las circunstancias actuales e introducir la idea de la re-centralización como uno de los rasgos que caracterizan el período de gobierno chavista.
El documento se ha estructurado de la siguiente manera: en la primera parte se discute el desarrollo de la descentralización venezolana, a partir del consenso logrado en la década de los ochenta. Posteriormente, en la segunda y tercera parte, se muestra la reacción del gobierno de Chávez y cómo se rompe el consenso alrededor de la descentralización inicial. Posteriormente, se reflexiona sobre el tema de la re-centralización, tanto en su vertiente conceptual como en sus referentes empíricos para el caso venezolano. Finalmente, ante la inexorable toma del poder total por parte del régimen, se argumenta sobre las posibilidades de la descentralización en tales condiciones.
- CONSENSO Y DESARROLLO DE LA DESCENTRALIZACIÓN
La descentralización venezolana se inscribió en el marco de los consensos sociopolíticos logrados en América latina durante la década de los ochenta a los efectos de reformar al Estado. Como se recordará, descentralizar el poder del Estado centralista se convirtió, para muchos países, en un paradigma, sobre todo en aquellos que como Brasil, Argentina, Perú, Bolivia o Ecuador, transitaban un camino de vuelta a la democratización de sus sociedades. Las expectativas autonómicas de las elites y sociedades locales se transformaron en un medio para impulsar la institucionalidad democrática. Colombia, por su parte, a pesar de la tradición centralista y unitaria que marca su historia política, tuvo que incorporar la descentralización como una fórmula obligada para abrir cauces a la crisis de legitimidad y participación democráticas que dominaba la escena en los ochenta, proceso que culminó con la Constituyente que aprobó la Constitución de 1991, llena de postulados descentralizadores y de participación ciudadana (Atehortua; Cifuentes et al. 1992).
Es necesario precisar que la implantación de la descentralización en América latina vino de la mano de dos elementos relevantes. Por una parte, la década de los ochenta fue un tiempo de cambios profundos en las formas de producción mundial que se tradujeron en una transición del modelo fordista dominante a lo largo del siglo XX hacia formas flexibles y descentralizadas de la producción. Adicionalmente, la doctrina del desarrollo regional fundamentada en tesis espacialistas de localización de actividades económicas, asomó sus limitaciones; así, los planificadores y pensadores del desarrollo regional, voltearon su mirada hacia las soluciones político-institucionales (Barrios 1984). Esta atmósfera de cambios fundamentales, condujeron al diseño e implantación de políticas estructurales que, a lo largo de esa década, buscarían modificar las relaciones Estado-sociedad en América latina. Allí, la descentralización se inscribió no como un hecho autónomo sino asociado a un nuevo Estado. Sin embargo, la promesa de mejorar la distribución de los beneficios por su intermedio, hizo de la descentralización un fenómeno con vida propia, casi-autónomo, con el cual todos los actores estaban de acuerdo (Haldenwang 1999), facilitándose el consenso sociopolítico para la aprobación de las normas que lo regirían en adelante, a pesar de que, como lo postulaba Boisier (1991), se trataba de un tema difuso y confuso.
Para el año 1983 nadie dudaba en Venezuela sobre la impostergable necesidad de reformar el estado. Era una corriente mayoritaria encrespada por la evidente ineficacia y creciente deslegitimación de un aparato público que se veía sometido a la inclemente crítica de una sociedad que había disfrutado durante varias décadas de sus bondades rentistas. Esa certeza condujo, inequívocamente, al consenso por la descentralización.
El mismo surgió a partir de la confluencia de varios factores: la larga y pronunciada crisis del sistema político y el consecuente colapso del estado rentista, el fortalecimiento de factores de poder con expresión territorial-provincial y la decadencia de las idea en el plano del desarrollo regional. Así, para aquél momento era una realidad la mayor visibilidad, ampliación y consolidación de sectores territoriales con intereses explícitos que pugnaban por acceder a mayores cuotas de la menguada renta petrolera. Líderes regionales de partidos, parlamentarios provinciales, miembros de la sociedad civil local y la tecnocracia territorial, vieron en la descentralización un instrumento flexible y popular para reaccionar ante las demandas de legitimación del sistema político, mecanismo que contaba con el consentimiento y apoyo de actores políticos de diversos partidos, toda vez que prometía una distribución de beneficios muy amplia.
Es importante tener presente que la tensión siempre presente entre la realidad centralista y el deseo federalista que impregnó nuestra historia republicana, hizo que en la Constitución de 1961, a pesar de su marcado centralismo, se estableciera en su artículo 22º, la previsión de la elección futura de los gobernadores de estado y la futura transferencia de competencias a entidades federales y municipios (artículo 137º). A partir de esta previsión se logró, en 1978, la promulgación de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, instrumento que intentó introducir un nuevo esquema de participación política territorial al definirse las competencias de este ámbito de gobierno.
Fue en ese marco jurídico que, sin reformar la Constitución, se aprobó, en agosto de 1988 con reforma de ley en junio de 1989, la elección directa, universal y secreta de los gobernadores, a la vez que se reformó, en esta última fecha, la Ley Orgánica de Régimen Municipal para crear la figura del alcalde y su respectiva elección. También se aprobó la Ley Orgánica de Descentralización (diciembre de 1989) que dotaba de competencias a los estados y luego, en 1993 y 1996, se promulgaron las leyes del FIDES y de Asignaciones Económicas Especiales, respectivamente.
Las reformas aprobadas en el marco de la Constitución de 1961 introdujeron una nueva lógica en el desempeño del Estado y del sistema político en Venezuela, estableciéndose contrapesos al omnímodo poder central imperante hasta entonces. Por una parte, con la elección de funcionarios territoriales se tendió a desagregar territorialmente el poder, entrando en escena nuevos líderes provenientes de partidos diferentes a los que habían copado la escena anterior (Arenas y Mascareño 1997). Por otra parte, la paulatina creación de servicios administrados directamente por gobernadores y alcaldes, alteró las relaciones tradicionales entre los niveles de gobierno, quedando en evidencia la escasa capacidad rectora del gobierno central. En tercer término, los estados y municipios incrementaron su participación en el ingreso público nacional desde un 17% en 1989, hasta un 28,4% en 1998, recursos que si bien provenían en su mayoría de transferencias centrales, aliviaron la gestión de estados y municipios durante ese período (Mascareño 2000).
El incentivo de la descentralización, indujo a la movilización de las sociedades locales alrededor de su inserción en los beneficios que la reforma ofrecía. Así, las asociaciones de vecinos, alicaídas por la cooptación del liderazgo a través de las estructuras partidistas centralizadas, lograron un cierto oxígeno y presionaron a la nueva figura electa, el alcalde, para la negociación de programas locales. Fueron apareciendo, progresivamente, organizaciones de la sociedad civil relacionadas con algunas competencias. Núcleos de salud, organizaciones comunitarias de vivienda, organizaciones comunitarias de agua, organizaciones deportivas, culturales, ambientalistas, Ongs de programas sociales, juntas educativas, asociaciones de atención a la infancia, la juventud y la tercera edad, se multiplicaron en las diferentes entidades federales del país. Con los defectos propios de una cultura clientelar incrustada en el corazón del sistema político venezolano, la relación Estado-sociedad asistía a nuevas formas de interacción que prometían un aprendizaje ciudadano a nivel territorial (Machado 1998; Mascareño 2002).
- LAS REACCIONES DEL GOBIERNO DE CHAVEZ ANTE LA HERENCIA
DE LA DESCENTRALIZACIÓN
Con todas las limitaciones que encerraba el arreglo institucional para la descentralización, el gobierno de Chávez heredó una situación en la cual el poder había comenzado a desagregarse territorialmente, por lo que sería necesario desarrollar capacidades de convivencia para mantener dentro de límites manejables las relaciones intergubernamentales. Es importante tener presente que en un ambiente descentralizado, este tipo de relaciones se ven alteradas tanto por la existencia de soberanías compartidas que articulan de manera incremental los intereses regionales y locales, como por la aparición de coaliciones políticas que introducen una lógica diferente al ejercicio del poder (Affonso 1998).
En ese contexto, se aprobó la nueva Constitución de 1999 que refrendó el carácter federal y descentralizado que ya tenía la República. Además, previó instituciones que podrían, a futuro, contribuir con la profundización y canalización del proceso de descentralización, como eran el Consejo Federal de Gobierno, los Consejos Estadales y los Consejos Locales, además de contemplar la creación de una Hacienda Pública Estadal y un Fondo de Compensación Territorial.
No obstante, en lo formal, el texto constitucional expresaba contradicciones en relación al espíritu federal que declaraba. Por una parte, se eliminó el carácter bicameral del parlamento, desapareciendo el Senado de la República, con lo cual la representación territorial equitativa era cosa del pasado. Al respecto, es conveniente recordar que en cualquier manual del federalismo como concepto y como filosofía de organización del poder, la representación territorial en el órgano deliberante y formador de leyes de un país es una condición insalvable de la distribución del poder, como norma que intenta preservar la presencia activa de las entidades federales en las decisiones nacionales que les atañen (Elazar 1990 y García Pelayo 1991). En otra vertiente, al Situado Constitucional se le aplicó un máximo de 20%, con lo cual se desmejoraba el 20% mínimo que habían alcanzado las entidades federales y los municipios en 1994. Obviamente, nada garantizaría que el Ejecutivo Nacional mantuviera la transferencia del 20% y que, por el contrario, tendiera a bajar el Situado progresivamente, como en efecto sucedió.
Adicionalmente, el camino constituyente transcurrió en un ambiente abiertamente hostil al proceso descentralizador. Para nadie es un secreto que desde el inicio de su mandato, el Presidente dio muestras de una actuación animada por el desideratum de la re-centralización del poder. Múltiples fueron las tensiones surgidas, derivándose conflictos con los gobernadores, legisladores regionales o con aquellos que se pronunciaban partidarios de una República Federal. El Gobernador de Aragua, Didalco Bolívar, partidario del presidente Chávez, renunció a la Presidencia de la Asociación de Gobernadores en febrero de 1999 cuando se iniciaba la actual gestión, al entender que poco o nada se podría avanzar en el proceso del Federalismo Cooperativo que proponía ( El Universal 30/1/99, p.1-17). Tres años más tarde, el mismo actor ratificaba su posición en un seminario sobre la descentralización venezolana efectuado a contracorriente por el Cendes y el Iesa, cuando afirmaba que “creía que de este tema no se hablaría más” (Bolívar 2002).
En paralelo, la verdadera agenda se orientaba hacia un modelo de “Descentralización Desconcentrada”, apuntalado desde el Ministerio de Planificación y Desarrollo (antes Oficina de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República, Cordiplan), estructurado sobre la base de un plan de inversiones centralizado que se ejecutaría en ejes de desarrollo (MIPLANDES 2001; El Universal 4/01/00, p. 1-4). La instrumentación del plan se efectuaría a través de las Corporaciones Regionales de Desarrollo, instituciones centralizadas que, si bien habían cumplido su papel en la década de los 70, estaban desfasadas respecto a la nueva realidad territorial venezolana. También era importante en este esquema, la creación del Plan Bolívar y del Fondo Único Social, instrumentos institucionales con los que el gobierno intentaría centralizar y ejecutar los recursos para los programas sociales, sin que ello implicara coordinación alguna con las instancias descentralizadas y, por el contrario, se apoyaría en la creación y reforzamiento de estructuras en estados y municipios(Circunscripciones Militares y Oficinas del Fondo Único) para la ejecución de los recursos en cuestión (Del Rosario y Mascareño 2002 ).
III. RUPTURA DEL CONSENSO POR LA DESCENTRALIZACIÓN
Efectivamente, el consenso alrededor de la descentralización venezolana, aquél fraguado en los años ochenta, se rompe con la entrada en escena del régimen de Hugo Chávez. Si bien la Constitución de 1999 mantiene elementos formales y reafirma su fe en la descentralización y el federalismo, otra es la agenda de la nueva elite que capturó el poder en 1998.
Si se asume que el consenso sociopolítico supone la existencia de un cierto acuerdo sobre principios, valores, normas y deseabilidad de objetivos (Bobbio et. al. 1991), es indispensable postular que el grupo que acompaña a Chávez en el nuevo gobierno se aleja de las visiones institucionales que le precedieron.
Un primer argumento al respecto, se fundamenta en el pensamiento que poseían los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente de 1999 sobre la descentralización. En un estudio efectuado por la Unidad de investigación del Diario El Universal (03/08/99; p. 1-10), se revelaba la composición de las opiniones en la Asamblea respecto del tema. Apenas el 31% de los miembros del MVR, principal plataforma política de Chávez, se asumieron descentralizadores y un 19% se declaró abiertamente no descentralizador. Una franja amplia del 50% se ubicó en opiniones intermedias. La mayoría de los asambleístas pro-gobierno (predominantes en la Constituyente), se declararon en contra de la autonomía de los gobernadores y, más bien, optaban por proclamar la autonomía de los alcaldes. Era claro, de esta manera, como la nueva elite prefería eliminar el contrapeso de los gobiernos intermedios y entenderse con un poder diseminado entre la mayor cantidad de alcaldes, contraviniendo el espíritu federal prevaleciente. El nuevo consenso suponía una visión del territorio radicalmente diferente al consenso de los ochenta. Este se basaba en un esquema axiológico-ideológico que buscaría separarse del pensamiento político que le precedió. No era, en consecuencia, el montaje de estrategias de conciliación de intereses sino, por el contrario, el acercamiento de nuevas cosmovisiones (Ciuffolini y Parmigiani 1998).
El nuevo eje del consenso sería la participación del pueblo, concepto que se le antepondría al de democracia representativa. Este constituye el segundo argumento para entender el concepto de descentralización según el chavismo. En efecto, declararía un funcionario del estado venezolano en el gobierno de Chávez que “…nuestra democracia representativa, debemos modificarla hacia una democracia participativa…es decir, al lado del gobierno institucional crear el gobierno popular” (Álvarez et. al. 2000; 174). El enfoque presente en este razonamiento, es la presencia de mecanismos de consulta ciudadana que superen la representación política, para lo cual el proceso de descentralización adquiere sentido (Op. Cit). En consecuencia, figuras como la de gobernador de estado o legisladores provinciales dejan de tener importancia en el ideario revolucionario del gobierno de Chávez. Se instala una nueva visión del poder según la cual, piensa el nuevo bloque en el poder, el liderazgo probo y conocedor de las necesidades del pueblo, le acompaña a lo largo del territorio para la solución de sus problemas. Por ello, la idea de participación atraviesa literalmente al texto constitucional de 1999.
El tercer argumento acerca del nuevo consenso gravita en un tema que, aparentemente, no tendría relación con la descentralización. Se trata del asunto militar. La Constitución de 1999 altera la anterior sujeción de lo militar a lo civil y coloca el control sobre los militares en manos del Presidente de la República, eliminando la prohibición de su participación activa en la política . Esta renovada presencia del estamento militar en los asuntos públicos, trastoca la anterior ecuación en el equilibrio del poder venezolano (Levine 2003). ¿Qué relación tiene este factor con la descentralización? Mucha. Se traducirá, como se verá más adelante, en el control de programas territoriales por parte de militares, el ascenso al cargo de gobernadores de militares retirados y, en fin, la instalación de un andamiaje institucional en poder de este estamento que supeditará y controlará las acciones de gobernadores y alcaldes.
No cabe duda de que una nueva visión territorial se instaló en Venezuela. Por ello, la manera de concebir la descentralización a partir del consenso de 1984-1989 no existe más. Habrá que comprenderla con lentes diferentes. Y eso se intentará en lo que sigue del presente texto, bajo el convencimiento que lo que rige el asunto es un abierto proceso de re-centralización del poder.
- SOBRE LA IDEA DE RE-CENTRALIZACIÓN
La re-centralización del poder del Estado es un expediente siempre a la mano en América latina. Su larga historia de regímenes personalistas y autoritarios, hacen del poder centralizado la mejor manera para ejercerlo. En el marco de la oleada contemporánea de descentralización, es posible encontrar elementos que apuntan hacia la concentración del poder por lo que conviene explicar sus orígenes.
Eaton y Tyler (2004) hablan de la necesidad de conceptuar el fenómeno toda vez que comienza a posicionarse en la agenda de varios países del subcontinente, a pesar de que se continúa viviendo en una época de descentralización. Los autores definen a la re-centralización como el intento del protagonismo de los presidentes por diseñar una serie de políticas para revertir las reformas que expandieron la autonomía de los gobiernos subnacionales y limitaron las prerrogativas del gobierno nacional. En los casos específicos de Argentina y Brasil estudiados por Eaton y Tyler, la explicación del fenómeno se origina en la pugna por el control de los recursos fiscales tanto por la vía de las transferencias asignadas por ley como por la de los subsidios indirectos. Descartan los autores una relación directa entre re-centralización y crisis económica; la explicación se asocia, más bien, a la desventaja que declaran sentir los presidentes a la hora de desarrollar políticas nacionales.
Un caso de re-centralización autoritaria fue la de Fujimori en Perú. Efectivamente, luego del golpe de 1992, el presidente peruano disolvió las Asambleas Regionales que habían sido electas en 1989, reemplazándolas por los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), entidades que funcionarían como unidades desconcentradas bajo el control directo de Fujimori (Revesz 1998). Las Asambleas fueron la figura regional descentralizada en cuyas manos se delegó el gobierno de las doce regiones peruanas y de cuyo seno, de manera indirecta, se elegía al Presidente Regional. Estos Presidentes, de poca representatividad y tradición, fueron objetivo fácil para el autócrata quien, habiendo prometido elecciones regionales a más tardar en 1995, prolongó su control territorial a través de las CTAR hasta su derrocamiento en el año 2000.
Algunos autores como Guy Peters (2003), advierten sobre una tendencia en las sociedades desarrolladas de introducir formas más jerarquizadas de gobierno que introduzcan una mayor dirección y control a efectos de asegurar una gobernanza más coherente. Estos intentos son reacciones insurgentes contra la extrema descentralización en la segunda ronda de reformas de Estado, requiriéndose ahora concepciones más amplias y generales acerca de lo que el gobierno quiere en términos de metas operacionales. Así, por ejemplo, el gobierno de Nueva Zelanda ha adoptado reformas que, a la par de la descentralización, institucionalizan un sistema de planificación estratégica y de gestión por rendimiento, con prioridades a nivel de gobierno y de cada organización en particular. Por supuesto, estas modalidades en nada vulneran las estructuras democráticas de esos países ni atentan contra la tradición de negociación en la formación de las políticas públicas. Sólo pretenden resolver el dilema de las democracias modernas entre la demanda de la participación de los ciudadanos en las políticas públicas y la necesidad de una visión integrada y holística del gobierno del Estado-nación.
- LA RE-CENTRALIZACIÓN DEL PODER EN VENEZUELA
En Venezuela, a casi siete años de iniciado el actual gobierno, quedan pocas dudas sobre su ejercicio de poder recentralizado. Comprueban tal afirmación los siguientes hechos:
- El Consejo Federal de Gobierno previsto en la Constitución, no ha logrado instrumentarse. Varios han sido los anteproyectos de Ley sin que, hasta la fecha, logren incorporarse en la agenda del gobierno. A ello se agrega que, en marzo de 2001, el Ejecutivo deseaba imponer la propuesta elaborada por la entonces Vicepresidenta Adina Bastidas, proyecto según el cual el Consejo pasaría a ser un administrador de los fondos territoriales de Venezuela; obviamente, tal exabrupto encontró la mayor de las resistencias en el parlamento y en los gobernadores y alcaldes (El Nacional 22/3/01,p. E-1; Tal Cual 27/3/01, p. 3). También es importante recordar que el único momento en el cual el Presidente convocó y reunió en pleno al Consejo, aún sin Ley de creación, fue luego de los acontecimientos del 11 de abril del año 2002, cuando el gobierno, presionado por la crisis desatada, llamaba al diálogo nacional. Aquella reunión se pareció a las viejas Convenciones de Gobernadores, en las cuales hablaba el Presidente y algunos de sus ministros sin contrapeso de las regiones, tanto que varios gobernadores no asistieron y otros dejaron oír sus reclamos contra la asfixia centralizadora que se vivía.
Para el momento de culminar la elaboración de este artículo, recién se ha aprobado la Ley del Consejo que fue presentado por la Comisión Permanente de Participación Ciudadana, Descentralización y Desarrollo Regional, el cual había sido aprobado en primera discusión de la Asamblea Nacional el 28/11/02. Luego del trabajo de la Comisión, el texto fue distribuido el 29/03/05 para la segunda discusión. Dicha Ley, finalmente, entró en la agenda legislativa del presente año para su aprobación.
Es conveniente un comentario final al respecto. La Ley prevé disposiciones que, de entrada, pueden lucir contradictorias. Por una parte, en su artículo 9º, se declara que la concurrencia de los poderes públicos en su seno supone el respeto a la autonomía de cada entidad pública territorial, en su respectiva esfera de gobierno. Además, en su artículo 12º se postula que, para las decisiones, se requerirá la formación de una voluntad común de los tres niveles de gobierno. Sin embargo, por la otra, cuando se revisa el artículo 17º referido a las competencias del Consejo, se establece la posibilidad de recomendar iniciativas para inversión armónica del Situado Constitucional y demás transferencias, así como determinar las áreas de inversión prioritarias del Fondo de Compensación Inter.-territorial, órgano que pasaría a ocupar el papel del FIDES, que quedaría derogado. ¿Dónde se podrían suscitar los problemas reales? Cuándo el Ejecutivo Nacional, en su afán re-centralizador, eche por tierra el respeto a las autonomías federales y trate de imponer las orientaciones para el uso de las transferencias. Disposiciones como las comentadas, a pesar de que puedan aparecer como inocuas, introducen condicionantes a l uso de las finanzas territoriales. En tal caso, la autonomía pierde majestad.
- Los instrumentos fiscales establecidos en la Constitución tampoco se han aprobado. Por un lado, el Fondo de Compensación Inter-territorial, vinculado al Consejo Federal, no se termina de sancionar. Por el otro, la Ley de Hacienda Estadal no logra el consenso necesario para su aprobación y urgente implantación. Es evidente que, si bien el parlamento ha elaborado el respectivo anteproyecto de Ley, el Ejecutivo ofrece grandes resistencias para avanzar en este camino.
- Luego de una mora de más de cinco años, la Asamblea Nacional aprobó el 22/04/05, en su segunda discusión, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM). Ya el Tribunal Supremo de Justicia (TSJ), en sentencia del 6/11/03, había reclamado la inconstitucionalidad de la omisión de la Asamblea para con el poder municipal Transcurrieron catorce meses luego de la fecha tope fijada por el TSJ para que, finalmente, se lograra el consenso sobre el tema. Sin embargo, la Ley no ha pudo promulgar dentro de los lapsos establecidos por la Constitución, toda vez fue retenida por el Ejecutivo Nacional para su definitiva aprobación. De esta manera, continuaba la tensión alrededor de los instrumentos vinculados a la descentralización. A partir de este momento, se asistirá a una confrontación constante entre los intentos de aplicación de los medios de participación previstos en la Ley y la poca voluntad del Ejecutivo de ceder espacios de poder a nivel territorial.
- No existe avance alguno en materia de competencias. Por el contrario, existe involución en las mismas. Al no implantarse un mecanismo que, como el Consejo Federal, facilite la negociación entre niveles de gobierno, cada instancia decide lo que cree conveniente. Es posible afirmar, en consecuencia, que la situación de las competencias y servicios ha retrocedido, encontrándose casos de organismos públicos centrales, como el Ministerio de Salud, que amenazan con reasumir competencias que ya estaban negociadas mediante convenios entre la República y las entidades federales.
- Basta seguir las informaciones de prensa para conocer sobre el represamiento de los recursos de los estados y municipios a nivel central. Desde el año 1999 los gobernadores y alcaldes se quejan profundamente de tal situación. El Gobierno Central juega con ello, sobre todo con las Asignaciones Económicas Especiales, el FIEM o los créditos adicionales de fondos que por Ley de Situado Constitucional corresponden a los territorios. Más de doce billones de bolívares (6000 millones de dólares al cambio oficial) era la deuda acumulada del ejecutivo nacional a los territorios venezolanos para el año 2004 (El Nacional 19/6/04, p. A 22).
- La participación de los ingresos de estados y municipios en el presupuesto nacional había logrado ascender hasta el 28,4% en el año 1998. Estos ingresos, que los denominaremos territoriales, se incrementaron proporcionalmente producto del tope del Situado en 1994, la entrada en vigencia del FIDES en 1996 y de la LAEE en 1997, además de las transferencias por competencias asumidas, así como por el discreto incremento de los ingresos propios de estados y municipios. Pero ante las condiciones adversas que en materia financiera atraviesan estas entidades, ese ingreso territorial disminuyó hasta el 21% en el 2004 (ver gráfico siguiente). De mantenerse esta tendencia, el ingreso territorial venezolano retrocedería a niveles que se creían superados y que harían insostenible la operatividad de las estructuras de gobierno descentralizadas.
No hay centralización más efectiva que aquella que se logra por la vía del control de los recursos financieros.
PROPORCIÓN DE LOS INGRESOS TERRITORIALES VENEZOLANOS (ESTADOS Y MUNICIPIOS) RESPECTO AL INGRESO PÚBLICO NACIONAL
(%)
- PARTICIPACIÓN Y RE-CENTRALIZACIÓN
Un capítulo aparte por su importancia, lo representa los mecanismos de participación de la sociedad civil a nivel territorial previstos en la nueva Constitución. Como ya se anotara, el texto previó la creación de un Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas en cada entidad federal (Art. 166) y de un Consejo Local de Planificación Pública en cada municipio. (Art. 182).
Respecto al primero, es necesario decir que se trata de una instancia que había sido establecida en la Ley Orgánica de Descentralización de 1989 bajo el nombre de Comité de Planificación y Coordinación estadal. Lo presidiría el gobernador de la entidad y participarían los alcaldes, los parlamentarios, las oficinas públicas nacionales y los sectores económicos, sociales, laborales y culturales de la comunidad. Este instrumento terminó convirtiéndose en un medio para aprobar los proyectos que la entidad debía introducir ante el FIDES o para obtener las transferencias de la Ley de Asignaciones Especiales. En buena medida, el Comité estadal fungió de espacio para la negociación de recursos, con poca o ninguna efectividad para la inclusión de sectores poblacionales diferentes a los que tradicionalmente estaban corporativizados en la lógica de las decisiones públicas.
Para el actual Consejo estadal, normado de manera homogénea por Ley Nacional emanada de la Asamblea Nacional, se precisa la representación de la sociedad civil y se incorporan a los concejales de la entidad. Sin embargo, su pesada estructura, que lo lleva a constituirse con hasta sesenta miembros en algunos estados, ha dificultado su funcionamiento. Adicionalmente, el concepto que define su perfil, lo convierte en una instancia con rasgos contralores lo que disminuye su capacidad de deliberación (Hernández 2003). Por ello, el gobernador del estado, al tener la potestad de su convocatoria y, en buena medida, de calificar su integración, hace de dicho espacio un medio para avalar su gestión.
El Consejo local representa una innovación constitucional en materia de participación. Su previsión, en el marco del discurso participativo del actual gobierno, ha levantado grandes expectativas, sobre todo en las materias referidas a la cogestión de una cuota del presupuesto de inversión municipal. Las bondades y limitaciones de este mecanismo pueden resumirse de la manera siguiente ([1]):
a- Su existencia, induce a la creación de nuevas organizaciones civiles territoriales, sobre todo a nivel de base.
b- Genera una competencia por los recursos, a la vez que condiciona la legitimidad del alcalde y los concejales en las decisiones públicas
c- Sin embargo, la previsión de un sistema eleccionario para incorporar la representación de la sociedad civil, ha generado un aparato clientelar paralelo al ya existente alrededor de los concejales y el alcalde. Con ello, los miembros de la sociedad terminan siendo cooptados por las estructuras de poder preestablecidas por estos funcionarios.
- Al convertirse en el espacio consagrado para la participación, este proceso puede quedar reducido a las negociaciones que en su seno de establezcan. De hecho, ya aparecen insatisfacciones por parte de la población que no se siente representada en el grupo que conforma a un determinado Consejo local
- Probablemente, sin quererse, la consagración de la participación a un mecanismo institucionalizado termina siendo un mecanismo para la re-centralización del poder toda vez que los partidos de gobierno y el ejecutivo nacional, pugnan por captar la nueva forma de representación en los municipios venezolanos, pretendiendo crear una sociedad civil a la hechura del régimen. Además, por razones de la lógica de los sistemas políticos, “los gobernantes sólo cederán espacios a instrumentos participativos que crean poder controlar y de los que, por tanto, pueda esperar colaboración activa o pasiva en mantener el apoyo electoral de los ciudadanos” (Navarro, en Blanco et al., 2000:21)
La certeza de que los mecanismos de participación están conduciendo a nuevas formas de re-centralización y de distorsión de incidencia de la sociedad civil local en la gestión pública, ha llevado a los propios afectos al Presidente de la República a denunciar la actual situación. En efecto, las organizaciones populares representadas en la Red de Conexión Social, en su aspiración de lograr el gobierno directo del pueblo, han denunciado que “los Consejos Locales de Planificación Pública (CLPP) y los Consejos Estadales de Coordinación de Políticas Públicas han sido en la práctica, en su gran mayoría, nombrados a dedo y, no teniéndose en cuenta por los actuales alcaldes y gobernadores, el pueblo no ha participado en la práctica en la planificación, la formulación del presupuesto, la gestión, el control de gestión (contraloría social) y la evaluación de los gobiernos municipales, regionales y nacional (..) La falta de acceso popular a funciones de gobierno participativo, de manera sistemática, de acuerdo al espíritu de la Constitución, es lo que ha permitido que estilos y prácticas del pasado, como las comisiones al otorgar contratos, el tráfico de influencias, el tribalismo y muchas otras manifestaciones de corrupción e ineptitud, hayan continuado presentes en la presente gestión de gobierno, en desmedro del máximo beneficio posible que el pueblo venezolano se merece” (Conexión Social 3/9/04).
Así, los postulados de participación de la Constitución encuentran dura resistencia en la agenda re-centralizadora que guía los pasos del gobierno.
VII. LA TOMA DEL PODER TOTAL
La re-centralización venezolana no responde, por su perfil, a criterios de coherencia de políticas públicas para una mayor gobernabilidad, como lo indica Guy Peters. Tampoco responde sólo a la necesidad del protagonismo presidencial latinoamericano de controlar mayor cuota de los recursos del Estado, como serían las experiencias de Argentina y Brasil. En nuestro caso, prevalecen rasgos de autocratismo al estilo del régimen fujimorista, aderezado con una fuerte presencia militarista en la administración de las competencias y programas sociales. Dos noticias recientes se agregan al largo expediente del Plan Bolívar y del Fondo Único Social, regentados por cuadros militares afectos al presidente. El nuevo ministro de vivienda del país, anunció el plan de vivienda llamado “Misión Vivienda”. Para ello, se requiere un censo de demandantes. Este censo, por “defecto” de la administración pública, será efectuado por las guarniciones militares en cada entidad federal (El Mundo 8/9/04, p.2). Por su parte, la coordinación de la misión Barrio Adentro deportiva, denuncia que los gobernadores de oposición se resisten al programa el cual ubicará 6200 entrenadores cubanos. En consecuencia, han tenido que “colear” la misión por la vía de las alcaldías del proceso (Tal Cual 10/9/04, p. 18). Es conveniente recordar que el deporte, siendo una competencia exclusiva de las entidades federales, representa uno de los servicios más exitosos de la descentralización venezolana. También cabe mencionar la re-centralización de los servicios policiales estadales y municipales a través de la creación de la policía nacional (Tal Cual 30/7/04, p. 2); esta medida, que con seguridad se aprobará en los próximos tiempos, nos asemejará al más clásico de los Estados unitarios, introduciendo un factor de conflicto en las bases federales de la República.
El régimen chavista se propuso la toma del poder total como concepto de gobierno. Sus líderes reposan sus ideas en esquemas nacionalistas, populistas y socialistas que aúpan la captura de los diferentes espacios sociales y combaten la disidencia. Este sino ha estado presente en el manejo del parlamento, en la ocupación del Tribunal Supremo de Justicia, en el control omnímodo del Consejo Nacional Electoral y en la colonización de la Fiscalía, la Defensoría del Pueblo y de la Contraloría General de la República.
Por supuesto, ningún argumento será satisfactorio ante la tentación autoritaria del actual gobierno venezolano. Esta visión se trasladó también hacia los gobiernos territoriales, a raíz de la reciente elección de gobernadores y alcaldes, el 31 de octubre de 2004.La versión del presidente sobre como debían funcionar estos gobiernos se explicaba según esta declaración formulada en plena campaña electoral: “un carro no puede andar bien si las ruedas no están perfectamente alineadas con el volante” (Tal Cual 7/9/04, p. 2). Se trataba de una estrategia para capturar todas las gobernaciones y alcaldías, haciendo uso abusivo de los recursos del ejecutivo, así como del control del órgano electoral y de los mecanismos de cedulación. Era una vieja aspiración de la “revolución”: en la fecha aniversaria del fallido golpe de estado del 4 de febrero de 1992, Chávez expresó con claridad que “vamos a obtener un triunfo aplastante en las elecciones para gobernadores y alcaldes el 28 de mayo. La revolución debe tomar el control de todos los gobiernos regionales” (El Universal 4/2/00, p. 1-2).
En esta oportunidad, la estrategia funcionó. El chavismo se quedó con 21 de las 23 gobernaciones de estado y con 236 de las 334 alcaldías del país. Diez gobernadores, a su vez, son militares retirados que, en su gran mayoría, forman parte del grupo golpista de 1992. Se cerró, así, el círculo del poder total en las instituciones del poder público venezolano.
Esta certeza en la captura del poder total, llevó a Chávez a convocar una masiva reunión con sus alcaldes y gobernadores recién electos a los efectos de instruirlos, de manera directa, sobre los pasos que deberían dar en adelante, en lo que se denominó “el nuevo mapa estratégico” de la revolución (Para detalles sobre esta reunión ver Harnecker 2004).
En esta reunión, efectuada en el Teatro de la Academia Militar de Venezuela el 12 de noviembre de 2004, Chávez intentó alinear a los alcaldes y gobernadores alrededor de la lealtad a la revolución bolivariana. Para ello, varias fueron las exigencias y advertencias formuladas por el Presidente.
En primer lugar, pidió al Vicepresidente de la República, José Vicente Rancel, abrir un libro de control a cada gobernador y cada alcalde para anotar “los puntos positivos y negativos que yo le diga y los que usted mismo vaya consiguiendo por el camino”.
En segundo término, les advirtió a los mandatarios territoriales que “aunque no puedo destituir a alcaldes ni a gobernadores, si puedo hacer otras cosas ¿no? Quiero que sepan que en esta nueva etapa el que está conmigo, está conmigo, el que no está conmigo está contra mí”.
Acto seguido, les exigió a los gobernadores y alcaldes incorporarse a los ejes de desarrollo territorial y les pidió a los ministros presentes en la reunión facilitar la incorporación de los mandatarios territoriales en los planes del gobierno central. A la vez, cada uno de ellos debería crear “núcleos de desarrollo endógenos”, como nueva unidad de inversión territorial.
Al despedirse, el Presidente dijo: “Disciplina, disciplina. No se hacen revoluciones sin unidad de mando”.
Como se podrá deducir, los gobernadores y alcaldes chavistas, la gran mayoría del país, perdieron la mínima autonomía que les confiere, formalmente, el haber sido electos en su territorio. En adelante, deberán estar al servicio de la revolución y a los designios de su líder, el Presidente de la República. ¿Es esto sostenible?
VIII. ¿MURIÓ LA DESCENTRALIZACIÓN VENEZOLANA?
Venezuela se encuentra en un escenario de abierta contradicción entre los postulados federalista-descentralizadores de la actual Constitución y la clara línea presidencialista y personalista del primer mandatario nacional y su régimen. No es nada nuevo en la historia del país y, en general, de América latina. ¿Cómo profundizar el proceso de descentralización que permita perfilar un Federalismo Cooperativo dentro de la actual atmósfera presidencialista y autoritaria?, resulta una interrogante sin fácil respuesta. El poder político en manos de funcionarios territoriales legítimamente electos se ve comprometido con la abierta re-centralización del actual gobierno pues, para que las relaciones entre niveles de gobierno puedan fortalecerse, es requerido un clima de confianza y tolerancia democrático propio de los federalismos como Estado compuesto (Linares 1995). Esta cualidad no está presente en Venezuela.
Es claro entonces que la tensión fundamental que se vive no gira alrededor del normal esquema conflicto-negociación propio de los esquemas federales de las democracias modernas. Más allá y por encima de ello, se trata de convicciones por parte del gobierno de Chávez en el plano ideológico en el cual priva, en detrimento del gobierno compartido, la inexorabilidad de la toma del poder total para conducir los designios del Estado. Son viejos y desgastados esquemas políticos que propugnan la construcción del poder hegemónico para la conducción de la sociedad.
Por ello, en medio de este ideario del poder, las posibilidades de la descentralización y el Federalismo Cooperativo en Venezuela son realmente dilemáticas. Si termina imponiéndose la tesis del actual régimen, mal futuro le espera al proceso territorial, reeditándose la vieja sujeción de los gobiernos estadales y locales a los designios del poder central.
Empero, en medio de esta pugna, es posible prever severas crisis de dirección jerárquica (Lechner 1997) en la sociedad venezolana, toda vez que la descentralización sirve cada vez más para enfrentar los gobiernos a la complejidad organizada, realidad social que echa por tierra cualquier aspiración idílica de una planificación racional centralizada, sobre todo si su base de soporte fundamental es el estamento militar. Por el contrario, el creciente fraccionamiento de los cuerpos públicos a nivel regional y local, a la vez que el desarrollo de un mayor tejido social territorial, limitan las posibilidades del control centralizado de la sociedad e impone el ejercicio democrático de las decisiones político-administrativas (Vallespín 2000). Además, la descentralización del poder del Estado surgió como una manifestación de la crisis profunda de la sociedad contemporánea, que afecta las anteriores estructuras del estado nacional y supone “la revalorización de las estructuras más cercanas al individuo, más idóneas para satisfacer los requerimientos renovados de identificación, pertenencia y participación efectiva en los asuntos públicos” (Parejo Alfonso 1998:2)
En un país con inspiración federal en su historia republicana, la tensión entre las expectativas de las sociedades territoriales (estadales o municipales) en relación al ejercicio del poder desde el gobierno central, siempre estará presente. Esta tensión será mucho más pronunciada en épocas como la actual, cuando el poder se ha desagregado territorialmente, creando clientelas y nuevos grupos de interés en las entidades federales y en las localidades. Aún en el mismo bloque político que detenta el poder, es posible encontrar fisuras y fracturas a la hora de las candidaturas para cargos territoriales, para distribuir y asignar los recursos que le corresponde a la sociedad territorial o para participar en los mecanismos de negociación como los Consejos estadales y locales.
Los tiempos que vienen ofrecen una tensa dinámica territorial. Las cúpulas de las organizaciones políticas nacionales se encuentran movilizadas para amainar la presión de la provincia que no desea perder las reivindicaciones alcanzadas. Venezuela necesita, con urgencia, un nuevo pacto federal que encauce el potencial de participación de la sociedad civil que, desde 1989, viene organizándose alrededor de la captura de los beneficios que la descentralización ofreció en sus inicios, beneficios potenciados por la oferta de participación del actual gobierno. Son tiempos para resolver la brecha entre el texto constitucional, teñido de aspiraciones participativas y las realidades presentes que, de manera omnímoda, atentan contra la necesaria autonomía de la esfera de lo civil. No habrá un mejor cauce para la descentralización y, con ello, para el desarrollo de la sociedad civil en los territorios, que aquél que se construya con la democracia, la tolerancia y la paz.
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[1] Las apreciaciones que se presentan provienen de las entrevistas realizadas en diversos municipios venezolanos durante el trabajo de campo que se viene efectuando en el Proyecto “La relación Estado-sociedad en las entidades federales y municipios en el marco de la descentralización venezolana”, coordinado por el autor del presente documento con el auspicio de Fonacit.
