El presente artículo está publicado en la revista Estudios latinoamericanos, número 39, enero-junio, pp. 119-138. 2017.

RESUMEN

En Venezuela se dio inicio al federalismo descentralizado en 1989, cuando se eligieron por vez primera a gobernadores y alcaldes. El experimento de este federalismo histórico duró nueve años, 1990-1998. A partir de la entrada al poder de Hugo Chávez, la descentralización ha sido sustantivamente vulnerada toda vez que su lógica contraviene los objetivos revolucionarios de este gobierno y sus aspiraciones de perpetuación en el poder. El autoritarismo chavista-como todo autoritarismo- no acepta poderes compartidos. 

Venezuela se encuentra en una situación en la cual, por una parte, los poderes estadales y municipales representan uno de los principales activos de la precaria democracia y, en consecuencia, se convierten en actores fundamentales de la política. Por la otra, el régimen autoritario se propuso imponer su modelo de Estado Comunal y eliminar gobernaciones y alcaldías. Este trabajo se propone estudiar la tensión entre ambos modelos en el período 1999-2015.

Palabras clave: Venezuela; Federalismo; Descentralización; Autoritarismo; Presidencialismo

 

INTRODUCCIÓN 

El Presidencialismo autoritario que se vive en Venezuela desde hace casi diecisiete años, ha procurado asfixiar, por distintos medios, el ensayo de descentralización del federalismo iniciado en la década de los noventa.

Este período corresponde a la larga Presidencia de Hugo Chávez (1999-2013) y la reciente (2013-2019) de Nicolás Maduro; en todo, caso, se trata de la misma visión para ejercer el poder: autoritariamente, sin derecho a la disidencia.

Durante este tiempo, el país ha estado sometido a una tensión profunda entre el objetivo de concentración del poder por parte de la figura del presidente y la existencia de gobernadores y alcaldes electos legítimamente a partir de 1989. Esta tensión no se ha resuelto; sobrevive.

A pesar de que los estados y municipios quedaron constreñidos en sus aspiraciones, minimizándose la capacidad de gestión de gobernaciones y alcaldías, todavía Venezuela elige funcionarios territoriales, en medio de una prolongada crisis de legitimidad y económica, que dificulta visualizar el futuro del modelo de desarrollo que se impondrá en el país.

En el presente trabajo nos interesa discutir los rasgos resaltantes de la tensión Concentración de poder-Descentralización, con miras a derivar lecciones que puedan fundamentar futuras reformas.

En una primera parte del documento, se aborda con detalle las características del arreglo institucional decidido para impulsar la descentralización del federalismo a partir de 1989. Allí se expondrán tanto los contenidos formales de la reforma en el plano político, administrativo y financiero como los impactos derivados de la dinámica iniciada. Así, se podrá apreciar cómo se alteran las relaciones de poder entre el centro y la periferia cuando se otorgan nuevos incentivos a los actores políticos, lo que supone la limitación del ejercicio del poder por parte de otros. De igual manera, es conveniente discutir sobre los impactos que la descentralización puede generar alrededor de la gestión de los servicios públicos. En esta última vertiente, se analizarán las limitaciones que surgen para avanzar en la construcción de un tipo de Estado descentralizado.

En las partes siguientes, que ocupan la mayor extensión del texto, se abordarán tres factores determinantes en la aparición y profundización del ejercicio de Presidencialismo autoritario y su tensión con la dinámica descentralizada. El primero se refiere al proceso constituyente de 1999 que culminó con la aprobación de un nuevo Texto constitucional. El segundo contiene la discusión de lo que Chávez denominó La Nueva Geometría de Poder, concepto determinante en la estrategia de concentración de poder y su concreción territorial. Y el tercer factor está representado en la conceptualización e implantación del denominado Estado Comunal. 

Existe, como se verá, una continuidad entre los tres factores mencionados. Todos forman parte del mismo proyecto político que, finalmente, se conoce como Socialismo del Siglo XXI. En esa continuidad, Chávez fue reelecto tres veces, manteniendo el acoso pertinaz contra los poderes territoriales. No cabe duda de que el objetivo último sería la eliminación de tales poderes y la instauración del Estado Comunal, con una estructura territorial no electa y dependiente de su persona. Igual camino ha seguido su heredero político, el Presidente Nicolás Maduro.

Para el momento en que se culmina la redacción del artículo, el país se encuentra en medio de una profunda y compleja crisis económica y política, con un estado de excepción decretado en la frontera con Colombia, y la tensión entre dos sectores de la población que reclaman la legitimidad y se aprestan para unas elecciones parlamentarias que amenazan con convertirse en unas de las más confrontadas del país en la última década. En todo caso, la estructura federal venezolana así como las reivindicaciones políticas de los gobernadores y alcaldes electos, siguen allí como un factor de poder insoslayable en la resolución de la crisis.

TRAYECTORIA DE LA DESCENTRALIZACIÓN DEL FEDERALISMO

La vida republicana del país se ha caracterizado por una constante tensión entre ideas federalistas y centralistas. La primera Constitución, la de 1811, estaba regida por las nacientes ideas federalistas como fórmula para integrar las disgregadas provincias existentes, acostumbradas a vivir autónomamente (Brewer 1994). La fallida federación originaria, luego de un largo período de autocracias centralizadoras, desembocó en la cruenta Guerra Federal de 1859-1863. A partir de allí, el país transitó un inestable camino de autocracias caudillistas que culminaron con el período de integración nacional que impuso la larga dictadura de Gómez (1908-1935), quien consolidó el perfil centralista de la federación y que se convirtiera en rasgo fundamental del Estado que aún prevalece.

Las Constituciones de 1947 y 1961, si bien incorporan la tensión Federalismo-Centralismo, la resuelven a favor de la segunda tesis, quedando la federación como forma constitucional pero vaciando a las entidades federales de todo contenido. Sin embargo, esa tensión determinó la incorporación de una previsión en la Constitución de 1961, a partir de la cual sería posible la futura elección directa de los gobernadores de estado y la transferencia de competencias a estados y municipios. 

Para comprender mejor al Estado venezolano, es indispensable advertir que, “Si ha habido una institución constitucional que (…) ha sido una constante en la organización del Estado venezolano, sin duda, esta ha sido la forma federal del mismo consecuencia de la distribución vertical del Poder Público. La Federación y su fantasma, en efecto, han acompañado siempre al Estado Venezolano…” (MRI, 1983:29).

Luego de casi tres décadas de aprobado el Texto de 1961, el parlamento acordó discutir las reformas que permitieran la descentralización territorial de la federación, en los términos que se entendía, y se continúa entendiendo, la idea de descentralización del poder del Estado universalmente: la autonomía política a través de elecciones, la autonomía fiscal y la autonomía administrativa en función de la transferencia o cesión de competencias a los entes subnacionales.

A lo largo de la siguiente década (1990-1998), el impacto de la reforma pudo constatarse en tres planos. En primer término, la elección directa, universal y secreta de gobernadores y alcaldes, alteró la dinámica del sistema político en lo que respecta a la distribución y legitimidad del poder. Por su parte, el desarrollo de las competencias para administrar servicios, determinó nuevas características en las relaciones intergubernamentales, lo que abrió las puertas para relaciones de poder centro-provincias inéditas en la historia republicana. Así, el principio de subsidiariedad implícito, procuraría el acercamiento de los decisores a los ciudadanos y la recreación constante del federalismo (Parejo Alfonso 2000). Finalmente, las nuevas reglas fiscales lograrían incrementar la masa de recursos presupuestarios en manos de los entes territoriales. El contenido formal y los impactos generados por la apertura descentralizadora, son objeto de análisis detallado a continuación.

I.1. BASES FORMALES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN

Las bases que dieron lugar a la descentralización que vivió Venezuela en el período 1990-1998 permitieron un arreglo institucional expresado en los siguientes instrumentos jurídicos: 

• Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado (1989) 
• Ley sobre el Período de los Poderes Públicos de los Estados (1989)
• Reforma de la Ley Orgánica de Régimen Municipal para la creación y elección de la figura del alcalde (1989)
• Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (1989)
• Decreto Ley que regula los mecanismos de participación de los Estados y municipios en el producto del impuesto al valor agregado (IVA) y el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (Fides) (1993)
• Ley de asignaciones especiales para los Estados derivadas de minas e hidrocarburos (1996)

A partir de dicho arreglo, se inició una compleja dinámica en los ámbitos político, financiero y de competencias, acompañada de mecanismos para su coordinación. Las características básicas del arreglo en cuestión se presentan a continuación.

 

• Ámbito político de la descentralización

La elección directa de los gobernadores era una aspiración asociada al federalismo. Su concreción en un entorno de democracia plena se logró por primera vez con la promulgación de la “Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado”. Por su parte, la Ley Orgánica de Régimen Municipal, vigente desde 1978, fue reformada fue reformada para crear la figura del alcalde, su elección directa y las formas de elección de los  concejales. Así, quedó definido el ámbito político en el que se desenvolvería la descentralización, bajo una normativa que desencadenó cambios en el sistema político, en un momento en que la legitimidad del poder central estaba en entredicho.

 

• Ámbito de las competencias

La Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, estableció en el Art. 4 la lista de materias que se considerarían como “competencias concurrentes”, expresión que reconocía de manera expresa la centralización vigente hasta ese momento pues se trataban de asuntos que pertenecían constitucionalmente al poder nacional, estatal y municipal y, sin embargo, aquél los había asumido (Brewer 1994).

Parte sustantiva del procedimiento de transferencia previsto en la Ley eran los convenios de transferencia (Art. 6) que se celebrarían entre la República  y el Gobernador del Estado respectivo.

Por otro lado, la Ley de Descentralización contempló un mecanismo de transferencia de competencias exclusivas expedito que dependería de la voluntad de la entidad federal respectiva.

Los municipios, por su parte,  habían sido objeto de descentralización once años antes, cuando se especificaron sus competencias, inspiradas en lo que dispone el Art. 30 de la Constitución. Así, los municipios venezolanos contaban con sus propias competencias desde 1978.

 

Ámbito financiero

El situado constitucional

La Asamblea Nacional Constituyente que sancionó la Constitución del 23 de marzo de 1864 y dio el nombre de Estados a las veinte Provincias en que estaba dividida Venezuela, consagró la fijación en el presupuesto de una renta para los Estados, con entera independencia del Gobierno general. La consagración de esta norma dio nacimiento a una institución que se ha conocido históricamente como el “Situado Constitucional”, siendo una de las pocas que han sobrevivido de las varias que fueron promovidas por la Federación de 1864 (Suárez, S. 1965). “Desde entonces hasta nuestros días, la vida económica y política de los Estados ha dependido, fundamentalmente, del subsidio que les otorga el Poder Central” (Ibid, 10). Esta importante institución de la política venezolana, fue constitucionalmente bautizada en el Texto aprobado el 24 de junio de 1925, cuando se determina, en su artículo 17°, que el Situado pasa a ser una de las competencias de los estados, intención que había sido eludida por los anteriores constituyentistas. En ese sentido, la de 1925 perfecciona la institución, cuando se establece que el Situado pasará a ser un monto fijo del  total de las rentas de la República (Ibidem, 49-55).

Con el espíritu de redistribución históricamente prevaleciente y mantenido en la Constitución de 1961, el Art. 13 de la Ley de Descentralización de 1989  determinó que para el año 1990 el Situado Constitucional sería el 16% de los ingresos ordinarios del presupuesto y que se incrementaría en 1% anual hasta alcanzar el 20%. Y a los Estados se le aumentaría el Situado cuando los ingresos ordinarios se incrementaran en el mismo período fiscal. El Art. 14 de la Ley determinaba que los Estados incorporarían una partida destinada al municipio denominada Situado Municipal y que para 1990 sería del 10% del total de los ingresos ordinarios, incrementándose en 1% anual hasta alcanzar el 20%.

En este marco, los Estados captaron el 20% de los ingresos ordinarios de la República en 1994 y en el año 2000, los municipios captaban el 20% de los ingresos ordinarios de las entidades federales. De modo que el Situado Constitucional ha sido la fuente principal de financiación del proceso de descentralización.

Ingresos derivados de la participación de Estados y municipios en el producto del IVA y creación del Fides

En septiembre de 1993 se creó el Fides, previendo en su normativa la participación de los Estados y municipios, 

El 25 de noviembre de 1993 se creó el Fides, con una norma de participación de los Estados y Municipios, bajo  una modalidad de transferencia de fondos desde el poder nacional a los Estados y municipios diferente al Situado, bajo un régimen de condicionalidad por proyectos.

Ley de asignaciones especiales para los Estados derivados de minas e hidrocarburos (LAEE)

El Art. 136 de la Constitución de 1961 previó la posibilidad de una Ley que estableciera un sistema de asignaciones especiales a los Estados en cuyo territorio se encuentran minas, hidrocarburos, salinas, tierras baldías y ostrales de perlas, beneficio que podría incorporar a otros Estados y cuyo uso se efectuaría con apego a las normas de coordinación con el poder nacional. Por iniciativa de las entidades petroleras, con apoyo de los legisladores de la provincia, se logró aprobar dicha Ley el 26 de noviembre de 1996. Al igual que el Fides, la LAEE introdujo un nuevo factor de transferencia fiscal que oxigenaba al progresivamente menguado Situado Constitucional. 

Transferencias por servicios asumidos

Como ya se señaló, los Estados debían recibir los recursos asignados por el Poder Nacional a la prestación de determinado servicio, que antes estaba a su cargo y, ahora, previo acuerdo, se había entregado a determinada entidad federal. La Ley contempla el ajuste anual de dicho monto en función de los ingresos ordinarios. El monto por este concepto ha añadido una fuente de ingresos a los Estados, atados a cada servicio, adicional al Situado Constitucional.

Ingresos propios de los Estados y municipios

Llegados a este punto, donde las transferencias fiscales del Poder Nacional parecen abundar, los ingresos propios de los Estados resultan exiguos. En efecto, “nacionalizado” el IVA, los Estados quedaron con la administración del papel sellado, de las piedras de construcción y adorno no preciosas y minerales no metálicos, de las salinas, el aprovechamiento de carreteras, autopistas, puentes, aeropuertos y puertos comerciales.

Por su lado, con base en lo previsto en la Constitución del 61, la Ley Orgánica de los municipios estableció sus ingresos ordinarios respectivos, a saber: impuestos y tasas, sanciones y multas, intereses, administración de bienes y servicios, dividendos por acciones y cualquier otro asignado por la Ley. En tal sentido, se establecieron en la Constitución los impuestos por patentes de industria, comercio, vehicular, inmuebles urbanos y espectáculos públicos y  sus ejidos.

I.2. IMPACTO DEL PROCESO DESCENTRALIZADOR

1. Alteraciones del sistema político 

 La elección de gobernadores y alcaldes y la transferencia de competencias y recursos generó cambios en la concentración del poder, desagregándolo territorialmente, a diferencia del esquema en el que todas las negociaciones confluían en el gobierno central y las cúpulas de los partidos nacionales (Arenas y Mascareño 1996). En la nueva situación, los gobernadores elegidos se distribuyron entre varias organizaciones políticas con un fuerte rompimiento del bipartidismo territorial en las elecciones de 1998. 

Cuadro 1. Distribución de gobernadores elegidos por fuerzas políticas

Fuerzas políticas	1989	1992	1995	1998
Acción Democrática (AD)	11	7	11	7
Partido Socialcristiano (Copei)	6	9	4	4
Movimiento al Socialismo (MAS)	1	4	4	3
La Causa Radical (LCR)	1	1	1	1
Movimiento Quinta República (MVR)	(1)	(1)	(1)	3
Proyecto Carabobo-Venezuela (Proca)2	1	1	1	1
Convergencia	(1)	(1)	1	1
Patria para Todos (PPT)	(1)	(1)	(1)	3
Total	20	22	22	23
(1) La organización no existía en el momento de la elección. 2. Proyecto Carabobo se creó luego de la elección de 1992. Fuentes: Molina y Pérez (1996), Maingón y Sonntag (1999).

 

Las nuevas figuras del espectro político, los gobernadores y alcaldes elegidos, fueron aceptadas  por la sociedad como nuevos liderazgos descentralizados en el sistema político nacional.

1. La estructura financiera de las entidades federales

La estructura de ingresos de los Estados venezolanos en el período 1990-1998 mantuvo la absoluta dependencia de las transferencias del gobierno nacional. Si bien la participación de las entidades federales en los ingresos se incrementó –del 13% en 1989 al 20% en 1998 y al – los ingresos propios estimados para 1999 son del  1,61%, no mucho más del 0,97% que representaban en 1989. 

En cuanto a los municipios,  su porcentaje de ingresos propios respecto a sus ingresos totales disminuyó producto del incremento de las transferencias del Situado y de aportes especiales como El Fides y la Ley de Asignaciones Económicas. Con ello, el municipio aumentó su participación en el total de ingresos territoriales del país.

Con el incremento de las transferencias, el ingreso de las entidades territoriales registró un significativo incremento respecto al ingreso público de la nación, alcanzando un máximo histórico del 28,39% en 1998, tal como se observa en el cuadro 2:

Cuadro 2. Ingreso territorial con respecto al ingreso nacional (%)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dicho aumento contribuyó, sin duda, a mejorar la administración de los servicios públicos en los niveles estatal y local de gobierno.

1. Impacto en los servicios públicos

Uno de los supuestos centrales de la descentralización del Estado es que mejora la prestación de los servicios públicos, pues el traslado de recursos y del poder de decisión a los niveles territoriales de gobierno es un incentivo para ampliar su cobertura y calidad. 

En materia de salud, La descentralización del sector pasó a ser uno de los ejes de la reforma y, luego de la transferencia de los servicios a varios Estados, se observaron avances en los modelos de gestión, a través del traspaso de recursos y responsabilidades del nivel central a los Estados. 

Por su parte, en materia educativa, se registró un incremento de la proporción de la matrícula preescolar administrada por las direcciones estadales. La educación estatal participó con mayor peso en la matrícula entre 1º y 6º grado, con el 34% del total en 1997-1998. 

El servicio deportivo fue, sin lugar a dudas, el más conocido y aceptado en las entidades federales del país. La causa de esta aceptación fue la consolidación de los juegos juveniles nacionales, cuya organización, animación y ejecución han sido asumidas plenamente por los niveles territoriales

Estos resultados fueron logrados mediante dos esfuerzos que armonizaron una política conjunta: por una parte, las entidades incentivaron el deporte desde comienzos de la descentralización sin haber asumido la competencia; por la otra, durante el período 1994-1998 el nivel central de gobierno, a través del Instituto Nacional del Deporte, condujo las negociaciones de transferencia con acierto, logrando que todos los Estados asumieran la competencia. 

En la materia de puertos, aeropuerto y vialidad, los Estados mostraron gran dinamismo y un incremento de la calidad de los servicios. Todas las entidades asumieron la competencia, lo que se tradujo en un mejoramiento de las vías interurbanas y de los servicios portuarios y aeroportuarios.

La nueva oferta de desarrollo social de los Estados y municipios al calor de la descentralización resultó ser  múltiple y variada, en el propósito de responderle a la población que eligió a sus autoridades.  En este campo, también se registraron avances en las entidades federales.

I.3. LIMITACIONES DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 

Uno de los retos más complejos de los federalismos descentralizados es introducir innovaciones institucionales que adecuen el Estado a una fisonomía descentralizada. En el caso venezolano se intentó con severas restricciones. La concreción de los Convenios de Transferencia desde el poder nacional hacia los estados, fue una dura tarea que frustró muchas iniciativas de transferir servicios a los gobiernos subnacionales.

Un segundo problema no resuelto fue el de la estructura fiscal intergubernamental. Si bien los estados y municipios vieron incrementados sus ingresos, las transferencias que soportaron ese incremento eran vulnerables. Por ello, quedó pendiente la tarea de crear una verdadera hacienda pública estadal que procurara la estabilización de los ingresos fiscales.

También es menester señalar la complejidad que encerraba la transformación de la burocracia del Estado. Si bien hubo proyectos de fortalecimiento institucional, estos no surtieron el impacto para alterar las rutinas atadas a la visión centralizada de poder. Tampoco fue posible cambiar sustancialmente las formas de actuación del funcionariado del poder nacional, para quienes la descentralización era más una obligación que un compromiso.

El período de descentralización transcurrió, además, en medio de un abierto ambiente de deslegitimación de sistema político venezolano. La credibilidad de los partidos políticos, soporte fundamental de la democracia de 40 años, se había deteriorado. La crisis social y fiscal de los noventa aumentaba la certeza de que el país no estaba funcionando como antes y que se requería un cambio radical en la conducción de la sociedad. En ese ambiente, el federalismo descentralizado de los noventa, avanzó con plomo en sus alas. La lección es clara: para renovar los federalismos hacia un estadio de cooperación descentralizada de los niveles de gobierno, se requiere un máximo de estabilidad política y social que inserte ese cambio en un proyecto nacional en un período prolongado. Ello no existió en la Venezuela de los noventa.

II. CONSTITUYENTE DE 1999 Y RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

Una nueva elite política llegó al poder en las elecciones del 6 de diciembre de 1998. Fue electo Presidente Hugo Chávez Frías, uno de los comandantes del frustrado golpe de estado del 4 de febrero (4F) de 1992. Junto con él, llegaron al poder los militares que le acompañaron en el golpe antes citado, así como también un grupo de dirigentes de la izquierda venezolana y personalidades que, en su mayoría, eran tradicionalmente opositoras al anterior régimen bi-partidista de Acción Democrática y el Partido Socialcristiano COPEI. Esta coalición fue denominada como el Polo Patriótico, y tuvo como principal núcleo organizador al partido Movimiento V República, creado por Chávez y sus aliados para participar en las elecciones de 1998. Este nuevo partido, fundado en julio de 1997, tenía sus raíces en el Movimiento Bolivariano Revolucionario 200 (MBR-200), impulsado en 1983 por Chávez y los militares del 4F. En él confluyeron líderes civiles insatisfechos que no habían formado parte de la anterior era del bi-partidismo, constituyéndose así en un movimiento cívico-militar (Lalander 2004, 198 y 219).

La anterior precisión es de fundamental importancia para que los lectores que no están familiarizados con el desarrollo del sistema político venezolano, puedan comprender los cambios de perspectivas que sobre el federalismo, la descentralización, el Estado y la sociedad en su conjunto, se sucedieron a partir de 1999. Venezuela experimentó un cambio que introdujo alteraciones sustantivas sobre el concepto territorial del Estado venezolano.

 II.1. SE ROMPE EL CONSENSO SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN

El consenso que el bi-partidismo había logrado en los años 80 alrededor de la descentralización, se rompió. Si bien la Constitución de 1999 mantuvo los elementos formales de  la descentralización y el federalismo, otra sería la agenda de la nueva elite que asumió el poder. 

Un estudio sobre los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) (Diario El Universal 03/08/99; p. 1-10) revelaba  que el 31% de los miembros del Movimiento V República,  principal plataforma política de Chávez, se asumieron descentralizadores y un 19% se declaró abiertamente no descentralizador. Una franja amplia del 50% se ubicó  en opiniones intermedias. La mayoría de los asambleístas pro-gobierno (predominantes en la Constituyente), se declararon en contra de la autonomía de los estados y, más bien, optaban por proclamar la autonomía de los municipios. 

En segundo término, el nuevo eje del consenso para el Polo Patriótico sería la participación del pueblo, concepto que se le antepondría al de democracia representativa. Figuras como la de gobernador de estado o legisladores provinciales dejaban de tener importancia en el ideario revolucionario instaurado. Por ello, la idea de participación atraviesa literalmente al texto constitucional de 1999.

El tercer argumento acerca del nuevo consenso gravitaba alrededor del asunto militar. La Constitución de 1999 alteró la anterior sujeción de lo militar a lo civil y colocó el control sobre los militares en manos del Presidente de la República, eliminando la prohibición de su participación activa en la política. Esta renovada presencia del estamento militar en los asuntos públicos, trastocó la anterior ecuación en el equilibrio del poder venezolano (Levine 2003). Ello se traduciría en el control de programas territoriales por parte de militares, el ascenso al cargo de gobernadores de militares retirados y la instalación de un andamiaje institucional en poder de este estamento que ha procurado controlar las acciones de gobierno en estados y municipios.

No cabe duda de que una nueva visión territorial se instaló en Venezuela. Por ello, la manera de concebir la descentralización a partir del consenso de 1989-1998 no existió más.  

II.2. EL FEDERALISMO Y RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN 1999

En un ambiente descentralizado, las relaciones intergubernamentales se ven alteradas tanto por la existencia de soberanías compartidas que articulan los intereses regionales y locales, como por la aparición de coaliciones políticas que introducen una lógica diferente al ejercicio del poder (Affonso 1998). Por esta razón, aunque la nueva elite en el poder era opuesta a la descentralización, se terminó imponiendo un esquema que, formalmente, respetaba los avances descentralizadores del federalismo y proponía nuevas relaciones intergubernamentales.

La nueva Constitución aprobada por la ANC el 17 de noviembre de 1999, refrendó el carácter federal de la República y le agregó el calificativo de descentralizada (Artículo 4°), a saber:

 “La República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos consagrados por esta Constitución, y se rige por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad”

Ello supuso, a su vez, mantener los tres niveles de gobierno y ratificar la elección directa, universal y secreta de los gobernadores y los alcaldes. También las competencias de estados y municipios quedaron, en general, similares a las pre-existentes, sujetas a leyes de base.

Los principales postulados para el funcionamiento del federalismo serían las siguientes: a) En el artículo 185° del texto, se previó la creación del Consejo Federal de Gobierno (CFG) como órgano encargado de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional hacia los estados y los municipios;

b) del CFG dependería un Fondo de Compensación Interterritorial (Art. 185), institución que financiaría las inversiones públicas para promover el desarrollo de las regiones y la dotación de obras en las comunidades de menor nivel de desarrollo;

c) Se mantuvo el Situado Constitucional como principal transferencia de recursos hacia estados y municipios.Sin embargo, al mismo se le estableció un tope de 20% del presupuesto nacional, cifra que era la cifra mínima en la reforma de los  noventa, como ya se analizara;

d) La Constitución mantuvo también la figura de las Asignaciones Económicas Especiales provenientes de la explotación de minas e hidrocarburos;

e) Un cambio fundamental en el diseño del federalismo venezolano fue la eliminación de las dos cámaras del parlamento nacional. La Cámara del Senado constituida por representantes de los estados, quedó eliminada en la nueva Constitución. En su defecto, se creó un parlamento con una sola cámara denominada Asamblea Nacional (Art. 186);

f) A los estados se le mantuvieron las competencias exclusivas (Art. 164) previamente establecidas en la Ley Orgánica de Descentralización de 1989. Sin embargo, las competencias concurrentes, aunque algunas de ellas habían sido objeto de convenios entre los estados y la República (Salud, deporte, entre otras), quedarían sometidas a la regulación de leyes de base dictadas por el Poder Nacional y leyes de desarrollo por parte de los estados (Art. 165). En este mismo artículo, también se estableció la posibilidad de la transferencia de competencias desde los estados hacia los municipios;

g) Por su parte, a los municipios se les asignaron amplias competencias exclusivas, de servicios y fiscales, similares a las previamente establecidas en la Ley Orgánica Municipal que le precedió;

h) En la disposición transitoria cuarta, se estableció que, dentro del primer año de funcionamiento de la nueva Asamblea Nacional, se aprobaría una Ley de Hacienda Pública Estadal, la cual contemplaría los tributos de este nivel de gobierno y los mecanismos de aplicación;

i) En el plano de las relaciones intergubernamentales dentro de estados y municipios, la Constitución de 1999 consagró la creación de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas (Art.166) y de los Consejos Locales de Planificación Pública (Art. 182)

El proceso constituyente de 1999 respetó formalmente el espíritu descentralizado del federalismo Un lector alejado de la realidad venezolana se preguntará  si  existe una contradicción entre las posiciones anti-descentralización de la nueva elite y los resultados plasmados en la nueva Constitución. Para responder tal interrogante, es necesario evaluar el  funcionamiento de los mecanismos de relaciones intergubernamentales previstos en el nuevo Texto constitucional.

III. EL FEDERALISMO EN LA NUEVA GEOMETRÍA DEL PODER

Luego de la entrada en vigencia de la nueva Constitución, se esperaba que el federalismo descentralizado entrara progresivamente en vigencia. No sucedió así. Por el contrario, surgieron situaciones que negaron lo allí planteado. En una vertiente, las instituciones previstas para las relaciones intergubernamentales no se implantaron y, por la otra, el Ejecutivo avanzó sostenidamente hacia la centralización del poder tanto por el control de los recursos fiscales como por la supresión de las competencias de los estados. Unido a ello, el gobierno central,  a partir del año 2006, se propuso abiertamente la instauración de un nuevo tipo de Estado, el Estado Comunal, no previsto en la Constitución de 1999, y que apuntaba hacia la supresión de la base los estados y, en su defecto, proponía una Nueva Geometría del Poder basada en unidades territoriales denominadas Comunas hacia las cuales se transfieren las competencias y recursos.

Este camino es inédito en los federalismos latinoamericanos. Ni en Argentina, Brasil o México, los gobiernos democráticos han pensado en el  vaciamiento de los estados como parte de sus federaciones. A pesar del presidencialismo imperante en Latinoamérica a partir del cual se intenta condicionar recursos y competencias a las unidades subnacionales (1), esas federaciones continúan teniendo vigencia, soportadas en la autonomía política de sus gobernadores de estado. Por el contrario, el federalismo venezolano ha transcurrido con dificultades en medio de un ambiente que algunos autores han denominado como de hiperpresidencialismo (Penfold 2010).

III.1. ¿QUÉ DE LO PREVISTO EN LA CONSTITUCIÓN NO SE HA CUMPLIDO?

Venezuela ha marchado a la inversa en materia del desarrollo de las instituciones de relación intergubernamental. La base para su funcionamiento  nunca ha sido materializada. Los principales rasgos de este incumplimiento de lo previsto constitucionalmente son los siguientes (2). En primer lugar, la principal institución de relaciones intergubernamentales, el Consejo Federal de Gobierno (CFG), no contó con voluntad política para instrumentarse durante largos años. La Ley del CFG fue aprobada apenas en febrero de 2010, con un contenido que contradice el espíritu federal y descentralizador de la Carta Magna. Un segundo rasgo de evasión de la descentralización es el referido a los instrumentos fiscales, los cuales nunca fueron discutidos. Por un lado, el Fondo de Compensación Inter-territorial, vinculado al Consejo Federal, apenas se sancionó en el 2010 y se usa centralizadamente. Por el otro, la Ley de Hacienda Estadal nunca logró el apoyo necesario. Seguidamente, en materia de competencias se ha producido una evidente  involución, encontrándose casos de organismos públicos centrales, como el Ministerio de Salud, que reasumieron competencias que ya estaban negociadas mediante convenios. 

La resultante de esta inercia ante el mandato constitucional, fue el represamiento de los recursos de los estados y municipios a nivel central. Desde el año 1999  los gobernadores y alcaldes se han quejado de tal situación y la participación de los ingresos de estados y municipios en el presupuesto nacional han descendido a niveles que se creían superados.

La elite gobernante que arribó al gobierno en las elecciones de 1998, demostró, desde sus inicios, la poca voluntad política para llevar adelante  el proyecto de federalismo descentralizado. La razón definitiva emergió cuando el Presidente Chávez había logrado un alto grado de poder en el país. Se trataba de adelantar un proyecto de territorio diferente al previsto constitucionalmente, contemplado en lo que el Presidente denominó la Nueva Geometría del Poder.

III.2. NUEVA GEOMETRÍA DEL PODER: DESPLAZAMIENTO DE ESTADOS Y MUNICIPIOS POR EL PODER COMUNAL

 En una reunión efectuada en el Teatro de la Academia Militar de Venezuela el 12 de noviembre de 2004, el Presidente Chávez alineó a los alcaldes y gobernadores alrededor de la lealtad a la revolución bolivariana. Pidió al Vicepresidente de la República abrir un libro de control a cada gobernador y cada alcalde, lo cual marcaba el nuevo estilo de relaciones intergubernamentales. En segundo término, les advirtió a los mandatarios territoriales que, a pesar de no poder destituirlos, podía controlarlos. Finalmente, el Presidente dejo claramente establecida su relación con los gobernadores y alcaldes, cuando les dijo: “Disciplina, disciplina. No se hacen revoluciones sin unidad de mando” (Harnecker 2004). De esta manera, los gobernadores y alcaldes chavistas, la gran mayoría del país, habían perdido la mínima autonomía que les confería, formalmente, el haber sido electos en su territorio. En adelante, estarían al servicio de la revolución y a los designios de su líder. 

Para el año 2006, el ingreso  de estados y municipios descendió a un ínfimo 19% en 2006, cercano al existente en 1989 antes de iniciarse la descentralización (Mascareño 2007). A partir de este momento, se hizo explícito el objetivo a lograr en materia territorial: la Nueva Geometría del Poder. Este objetivo se inscribía dentro de los “Cinco motores del socialismo de siglo XXI”, propuesta lanzada el día de la juramentación para el nuevo período presidencial el 10 de enero de 2007.  La propuesta era la siguiente:

Crear un sistema de ciudades federales y territorios federales transitorios, que le darían paso a un sistema de vida comunal donde no hicieran falta los estados, las juntas parroquiales, las alcaldías ni los Concejos Municipales, sino el Poder Comunal, en el marco de un Estado Comunal que es el objetivo hacia el cual deberá ir la revolución (Chávez 2007) (3) (Cursivas nuestras).

Una manera de avanzar en esta propuesta, podía ser sobre la base de los Consejos Comunales y de consolidarse, se derrumbaría definitivamente el proceso de descentralización venezolano, como contrapeso vertical del poder (Arenas 2007). 

Los Consejos Comunales (4) fueron creados según Ley publicada en la Gaceta Oficial del 10 de abril de 2006 y tendrían como función constituirse “como instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones, grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permitan al pueblo organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas….”.

 

Los recursos para su funcionamiento dependerían de la discrecionalidad del poder central y al estar obligados a inscribirse en una oficina destacada en la Presidencia de la República, bajo la línea de control directa del Presidente. Se trataba de un mecanismo de participación centralizada que facilitaría la conexión del líder con las masas (Mascareño 2007).

En la reforma propuesta para el referéndum del 2007, la unidad primaria de organización territorial serían las Comunas, soporte del nuevo Poder Popular que sería creado para fundar el Estado Socialista venezolano. Este poder, instaurado sin mediar elección alguna, expresaría el autogobierno de las ciudades a través de los Consejos Comunales, de obreros, campesinos, estudiantiles y otros (Arenas 2008).

El Presidente fue derrotado  en el referéndum  del 2 de diciembre de 2007, deteniéndose, momentáneamente, el tránsito hacia la instauración de la Nueva Geometría del Poder.

Para noviembre del 2008 se convocaron las elecciones regionales y locales. Las mismas se efectuaron precedidas de una arremetida contra los líderes de la oposición, inhabilitando a través de la Contraloría Nacional varios de los potenciales candidatos con opción de triunfo. Aún así, Chávez no salió victorioso de esta contienda. No en la medida a la que aspiraba. Perdió los principales estados y capitales de país, aquéllos dónde se genera la opinión política del país: Caracas, Zulia, Carabobo y Miranda; además, había perdido el estado Táchira, estado dónde se ubica la frontera más activa de país y una de las más vivas de América Latina y el estado Nueva Esparta, el principal destino turístico del país, además de la Alcandía Metropolitana de la Capital. 

III.3. LAS ACCIONES PARA ELIMINAR  ESTADOS Y MUNICIPIOS

¿Cuál sería la opción para enfrentar la presencia de gobernadores de estado ubicados en territorios estratégicos del país y de un alcalde metropolitano de la ciudad de Caracas que le haría evidente contrapeso? La respuesta era previsible: había que contrarrestar su poder. Y esa es la realidad que se vivió a lo largo del año 2009: gobernadores y alcaldes asediados desde el poder central, menguados de recursos y perseguidos políticamente, logrando la salida del país de uno de los principales líderes de la oposición, Manuel Rosales, ex -alcalde triunfante de la alcaldía de Maracaibo y ex – candidato presidencial unitario en las elecciones del 2006.

El año 2009 pasará a la historia del país como uno de los momentos más oscuros en contra del federalismo y la descentralización del Estado. Ha sido el año del arrebato de los pocos poderes territoriales que quedaban en pie y producto de una elección legítima. Las principales actuaciones del poder nacional contra el federalismo venezolano, se comentan a continuación.

Por un lado, se reformó la Ley Orgánica de Descentralización (Gaceta oficial 39.140/ 17-03-2009), en función de lo cual se despojaron a los estados de puertos, aeropuertos, carreteras y autopistas (Art 13°).  Tal como lo afirma Rodríguez Zerpa (2009), habían sido cercenadas las autonomías de los estados, lo que representa una severa limitación al federalismo y la descentralización. En las siguientes semanas, luego de la aprobación de esta reforma, la Fuerza Armada Nacional tomó militarmente las instalaciones de los puertos y aeropuertos del país. Ningún gobernador podía hacer resistencia a aquél avasallamiento. Se reiniciaba una historia que se creía superada.

Posteriormente, la Asamblea Nacional procedió a aprobar una Ley Especial sobre Organización y Régimen del Distrito Capital (Gaceta Oficial 39.156, 13-4-09), a partir de la cual a la Alcaldía Metropolitana se le sustrajeron sus competencias y recursos, que serían administrados por una autoridad designada por el Presidente de la República. Luego,  el 9 de julio de ese año, se publicó en la Gaceta Oficial 39.217, la Ley que derogó la designación de los contralores estadales por parte de la legislatura estadal. Estos pasaron a depender directamente del Contralor Nacional.

La arquitectura institucional que legalizaba  la re-centralización del Estado, fue rematada con la aprobación el 15 de diciembre de ese año de la Ley del Consejo Federal de Gobierno por parte de la Asamblea Nacional, figura que fue convertida en un medio para la eliminación de la descentralización.  

 III.4. EL CFG COMO INSTRUMENTO PARA ELIMINAR LA FEDERACIÓN

La Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno fue publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria 5.963 de 22 de febrero de 2010. El principal objetivo del ente era la coordinación de la transferencia de las competencias entre los entes territoriales –léase estados y municipios-, y “las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado”. Se trató de un vaciamiento revestido de formas  legales, de las estructuras territoriales que soportan a la descentralización.  En consecuencia, el CFG deberá, según el artículo 2°, planificar y coordinar la transferencia de atribuciones de los entes territoriales hacia las organizaciones de base del poder popular. 

Una nueva división territorial centralizada serán los Distritos Motores de Desarrollo. Los mismos serán creados por el Presidente de la República en Consejo de Ministros (Art. 6°) “…con la finalidad de… “impulsar en el área comprendida en cada uno de ellos un conjunto de proyectos económicos, sociales, científicos y tecnológicos  destinados a lograr el desarrollo integral de las regiones y el fortalecimiento del Poder Popular, en aras de facilitar la transición al socialismo ”

¿Quiénes son las organizaciones del poder popular? Según su artículo 4°, son “Los Consejos Comunales, las Comunas y cualquier otra organización de base del Poder Popular”. Téngase en cuenta que los Consejos Comunales, las Comunas o el Poder Popular son figuras  territoriales inexistentes en la Constitución. Por lo tanto, no son sujetos de transferencia de competencias. Finalmente, el  presidencialismo contenido en los anteriores artículos se fortalece en la Ley estableciendo en su artículo 14° que el CFG (solo) propondrá al Presidente las transferencias de competencias y servicios desde los entes territoriales hacia el Poder Popular. A su vez, propondrá las modificaciones para la eficiencia de la organización político-territorial de los estados. 

Días después, el 9 de marzo del mismo año, fue publicado en la Gaceta Oficial n° 39.382 el Reglamento de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno. Es allí donde se expresa con total claridad la visión del gobierno sobre lo que debe ser el federalismo venezolano es decir, su Nueva Geometría del Poder. 

En su artículo 1°, el Reglamento establece el objeto del CFG el cual, entre otros elementos, tendrá el de impulsar el régimen de transferencia de competencias hacia las comunidades y otras organizaciones de base del poder popular, sin hacerse mención alguna a estados y municipios.

Así, en su empeño de imponer el proyecto socialista, aparecen en el artículo 3, una lista de definiciones que pretenden establecer el catecismo del nuevo federalismo. Algunas son las siguientes:

“Federalismo: Sistema de organización política de la República Bolivariana de Venezuela…para la construcción de la sociedad socialista (…); “Descentralización: Política estratégica para la restitución plena de poder al Pueblo Soberano, mediante la transferencia paulatina de competencias y servicios (…); “Transferencia de competencias: Proceso a través del cual las entidades territoriales restituyen al Pueblo Soberano, a través de las comunidades organizadas y las organizaciones de base del poder popular, las competencias (…); “Sociedad Organizada: Constituida por consejos comunales, consejos de trabajadores y trabajadoras, de campesinos y campesinas, de pescadores y pescadoras, comunas y cualquier otra organización de base del Poder Popular debidamente registrada en el Ministerio de Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana (cursivas nuestras); “Comuna: Es un espacio socialista definido por la integración de comunidades vecinas (…) (cursivas nuestras); “Socialismo: El socialismo es un modo de relaciones sociales de producción centrado en la convivencia solidaria y la satisfacción de las necesidades materiales e intangibles de toda la sociedad, que tiene como base fundamental la recuperación de valor de trabajo como productor de bienes y servicios para satisfacer las necesidades humanas y lograr la Suprema Felicidad Social (…)

En definitiva, el CFG se constituyó en el instrumento para crear y fundamentar un Estado paralelo que, como lo advierte el constitucionalista Gerardo Blyde (2010), “irá asfixiando al Estado Constitucional, federal y descentralizado…estos textos atentan contra la división política-territorial existente en Venezuela y persigue otros fines: la muerte de la descentralización y la imposición inconstitucional del Estado Central”.

 III.5. LOS RESULTADOS REALES DEL FEDERALISMO DESDE 1999 

La asfixia fiscal de estados y municipios. El gobierno ha mantenido su estrategia de restringir la transferencia de recursos a los estados y municipios a través de dos mecanismos: por una parte, la disminución de las transferencias y, sobre todo, del Situado Constitucional desde 1999, y, por la otra, el manejo centralizado del diferencial de ingresos petroleros. Entre 1999 y 2000 se puede oservar el salto hacia abajo del ingreso terrotirla (Cuadro 3). Luego, a partir del 2006, el presupuesto nacional se calculó sobre la base del barril de petróleo a $ 40 mientras que el verdadero precio de la canasta petrolera era muy superior, el poder central ha retenido el diferencial petrolero para distribuirlo discrecionalmente. El comportamiento de los precios del barril del petróleo  ha sido el siguiente (US$): 45,39 en el 2005 (5); 56,3 en el 2006; 64,7 en el 2007; 86,49 para el 2008; 57,02 durante el 2009, 82 en el 2010; 101,06 en 2011; 103,46 para 2012; 98,08 en 2013 y 88,42 en el 2014.

En el año 2005 el gobierno creó una empresa pública denominada Fondo de Desarrollo Nacional, FONDEN (Gaceta oficial 38.269 del 9-9-2005). En ella se han depositado los excedentes derivados de “situaciones esenciales, nacionales e internacionales”. Esas “situaciones especiales” se refieren a aumentos en los precios del petróleo o a devaluación de la moneda, factores que colocan a disposición del ejecutivo nacional recursos adicionales a los presupuestados. Al FONDEN se le inyectaron $ 65793,55 hasta el año 2011 (Ver Memoria y Cuenta, Ministerio de Finanzas 2011).  El poder nacional se apropia de recursos que pertenecen a los estados y municipios pues, de acuerdo a la disposición constitucional, el Situado Constitucional a distribuir se calcula sobre la base de los ingresos ordinarios reales del fisco y no sobre lo estimado en el presupuesto. Desde el año 2005 es una decisión de política fiscal que el diferencial quede en las arcas del poder central. De allí que el ingreso territorial ha venido descendiendo a niveles muy por debajo de los promedios alcanzados en el período 95-98. Esto se ha acentuado en el período 2010-2014,  tal como se puede observar en el cuadro 3. 

 

                  CUADRO 3. INDICE DE INGRESO TERRITORIAL PERÍODO 1999-2014

AÑO     (A) Ingr. nacional (Mill bs 1989)     (B) Ingr. territorial (Mill Bs 1989)   INDICE B/A 

1999                            336,4                                           91,1                                   27,08

2000                            517,8                                           97,5                                   18,83

2001                            549,6                                         113,4                                   20,64

2002                            472,8                                           78,1                                   16,51

2003                            488,5                                           99,2                                   20,31

2004                            595,8                                         121,3                                   20,37

2005                            882,0                                         182,6                                   20,69

2006                          1119,7                                         228,4                                   20,39

2007                          1035,0                                         223,8                                   21,62

2008                          1021,8                                         217,6                                   21,29

2009                            844,1                                         183,7                                   21,76                                                 

2010                            768,6                                         141,0                                   18,35

2011                            948,2                                         122,34                                 12,90

2012                         1.098,6                                         154,88                                 14,07

2013                            978,8                                         143,5                                   14,64

2014                            876,6                                         120,06                                 13,69

Fuente: Cálculos propios / Datos del Ministerio de Finanzas y Gacetas oficiales

 

La Ley de Presupuesto aprobada por la Asamblea Nacional para el año 2011, incorporó nuevos conceptos de asignación de recursos no previstos en la Constitución. Así, obliga a la transferencia de recursos, bienes y servicios a las Comunas (6) y no a los estados y municipios, por la vía del Consejo Federal de Gobierno.

Como ya se ha dicho, la figura de las Comunas no está contemplada en la Constitución como sujeto de transferencia de competencias ni de recursos. Sin embargo, el gobierno, en la procura de su Nueva Geometría del Poder, ha impuesto tales criterios de distribución fiscal. 

En definitiva, la tendencia de aumento de los ingresos de estados y municipios en relación al total de ingresos fiscales registrada en la década de los noventa, ha sido revertida, tanto por el cambio introducido en la Constitución de 1999 como por el represamiento de los recursos por parte del poder central.

La devolución o anulación de las competencias. Progresivamente, los estados venezolanos han quedado vacíos de contenido en cuanto a las competencias que se les habían transferido con la reforma de 1989. No se ha tratado de una acción única  sino el desarrollo de un proceso continuo de vaciamiento de competencias.

En primer término, debe destacarse la anulación por la vía de los hechos de los convenios de transferencia de servicios que los estados habían suscrito con la República. Acá destaca la reversión de los establecimientos de salud adscrito a la Alcaldía Metropolitana de Caracas y los adscritos a la gobernación del estado Miranda (7).

En segundo lugar, la reforma de la Ley Orgánica de Descentralización en el 2009 que permitió la reversión de las competencias exclusivas, introdujo una rotación notable en el eje de las relaciones intergubernamentales del país. Los Puertos, Aeropuertos y la estructura vial interurbana se habían convertido en patrimonio administrativo y fiscal de los estados del país. Desde el momento en que cada uno de esos servicios es devuelto al poder central, cesan en sus funciones las estructuras estadales que se habían creado adhoc para esos fines. 

Cualquier evaluación de la marcha del federalismo venezolano en los casi diecisiete años del actual gobierno, deberá asumirse no por la vía de cuánto se han ampliado las competencias y recursos fiscales territoriales sino, por el contrario, en función de cuántos cambios se han introducido para minimizar su vigencia.

1. ESTADO COMUNAL Y SUPRESIÓN DEL ESTADO FEDERAL

La Asamblea Nacional, con la abierta mayoría de parlamentarios afectos al gobierno, abordó el tema del Poder Popular. Esta faena se llevó a cabo entre el mes de octubre de 2010 y el 4 de enero de 2011, luego de que el gobierno perdiera la mayoría calificada en el parlamento en las elecciones del 26 de septiembre de 2010 y antes de que se instalara el nuevo parlamento. Chávez presentó lo que sería la sociedad ideal: aquélla conducida por un Estado Comunal que elimina todo tipo de contrapesos de poder e instaura una relación directa de los pobladores con el líder y el partido que le apoya. Así, el parlamento que feneció el 4 de enero de 2011, procedió a aprobar las leyes que darían piso jurídico a los objetivos de la revolución.

Se ha tratado, como lo sostiene Brewer (2010), del montaje de un Estado paralelo que no existe en la Constitución. Este montaje se sustenta en los siguientes instrumentos, además de la ya analizada Ley del CFG: La Ley del Poder Popular; la Ley de las Comunas; la Ley del Sistema Económico Comunal; La Ley de Planificación Pública y Comunal; la Ley de Contraloría Social; la Reforma de la Ley del Poder Municipal y la aprobación en primera instancia del Sistema de Transferencias de Competencias y Atribuciones de los Estados y Municipios a las Organizaciones del Poder Popular. 

Esta madeja de disposiciones, es la definición de un Estado Socialista por el cual nadie ha votado, y que tiene como eje la Ley omnicomprensiva del Poder Popular pues este concepto se aplica repetidamente a todas y a todo, representando una pieza de legalidad en la formación, ejecución y control de la gestión pública (Ob. Cit.) y, por ende de las relaciones intergubernamentales.

Para comprender con propiedad  las bases territoriales del nuevo Estado Comunal, es indispensable conocer el conjunto de definiciones que establecen la fisonomía del nuevo Estado. Una de ellas, que conforma su médula espinal.

Una de ellas es el Estado Comunal, conceptualizado como la “Forma de organización político social, fundada en el Estado democrático y social de derecho y de justicia establecido en la Constitución de la República, en la cual el poder es ejercido directamente por el pueblo, con un modelo económico de propiedad social y de desarrollo endógeno sustentable, que permita alcanzar la suprema felicidad social de los venezolanos y venezolanas en la sociedad socialista. La célula fundamental de conformación del Estado Comunal es la Comuna” (cursivas nuestras). Asociada a esta, la Comunidad organizada está “Constituida por las expresiones organizativas populares (…) articulada a una instancia del Poder Popular debidamente reconocida por la Ley y registrada en el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana.

Es decir, se trata de un Estado atado a la ideología socialista, cuya unidad territorial será la Comuna y, en esa Comuna, tendrán derecho a participar sólo aquéllas comunidades organizadas que estén registradas y reconocidas por un Ministerio del Poder Central. 

Más adelante, en su artículo 15°, se establece que “La Comuna(es un) espacio socialista (cursivas nuestras) que como entidad local es definida por la integración de comunidades vecinas con una memoria histórica compartida…”. En definitiva, se trata de ir hacia un nuevo régimen territorial catalogado de socialista con base en la Comuna que desplazaría, paulatinamente, a las unidades territoriales previstas en la Constitución de 1999, los estados y los municipios, las cuales quedan como cascarones vacíos al sustraérseles sus competencias y recursos.

Como claramente lo ha definido Brewer (2010), el Estado Comunal  procura “ahogar y secar al Estado Constitucional, comportándose como en botánica lo hace el árbol Ficus benjamina L.(…) conocido como “Matapalo” que puede crecer “estranguladora”, como epifito, rodeando al árbol huésped hasta formar un tronco hueco, destruyéndolo” (p.22). 

Bajo esta concepción, el federalismo descentralizado y, aún el federalismo en general como concepto regulador de la convivencia entre niveles de gobierno, ve vulnerada su vigencia. En esta nueva visión se plantea, abiertamente, una relación directa, sin intermediación, entre el Poder Nacional liderado por la Presidencia de la República, con las organizaciones de base comunitarias reconocidas como tales por el mismo Poder Nacional.

2015. RECIENTE TENSIÓN CONTRA LA DESCENTRALIZACIÓN. 2013-2015.

El 5 de marzo de 2013 murió el Presidente Hugo Chávez, artífice e inspirador de la doctrina de concentración del poder analizada en las páginas anteriores. Entre el año 2011 y hasta su muerte, la tensión contra la descentralización fue parte sustantiva de su proyecto hegemónico, ensayando múltiples pasos que conducían hacia el objetivo de concentración del poder, a saber: a) experiencias de organización social popular controladas desde el poder central  como los Círculos Bolivarianos, las Cooperativas, los Núcleos Endógenos, las Empresas de Producción Social y los Consejos Comunales; b) construcción de un discurso contra la oposición como enemiga y no como adversaria; c) La eliminación de la división horizontal de poderes con el control del Tribunal Supremo de Justicia; d) El control del árbitro electoral; e) La captura e ideologización de las Fuerzas Armadas; f) La persecución y amedrentamiento político como modalidad de terrorismo de Estado; g) La asfixia del poder vertical (gobernaciones y alcaldías) y h) Ahora, las Comunas.

Sin embargo, el esperado “Asalto revolucionario” nunca cristalizó por completo. Con la certeza de que el propósito del régimen es el totalitarismo, el historiador venezolano Elías Pino precisa que Chávez estuvo atando los cabos de la soga con paciencia de orfebre, para el dominio de sus vasallos. Pero no pudo culminar su obra. ¿Porqué? “La respuesta se encuentra en la sociedad venezolana, buena parte de la cual se ha opuesto con éxito a la implantación del totalitarismo. Una resistencia inesperada por parte de una porción consistente de la sociedad que, a su manera, y desde distintos frentes, le ha puesto oportuno freno. El monstruo no se ha detenido porque tomó vacaciones o porque una enfermedad llegó para fastidiarle. Lo han detenido los escollos de un derrotero erizado por la espinas que hemos colocado a su paso los venezolanos (cursivas nuestras)”.

Evidentemente que la invención de las Comunas fue un medio para un nuevo escarceo revolucionario en su eterno camino para crear “la sociedad nueva”. Por su intermedio, se procuraría la eliminación de las elecciones directas, universales y secretas en estados y municipios, tal como ya lo hicieron  con las Juntas Parroquiales. La eliminación se intentaría a través de dos mecanismos: la asfixia financiera y de competencias para secar Estados y Municipios y un sistema de  elección Asambleario, que se inicia en los Consejos Comunales, continua con la creación de Comunas, avanza hacia el parlamento comunal y termina delegando en un Consejo Ejecutivo todo el poder para ejecutar las decisiones. Luego, las Comunas crearían “sistemas comunales de agregación” para el “autogobierno” en lo territorial, político, económico, cultural, social y seguridad.   Este sistema territorial desplazaría la actual división político-administrativa.

En Abril de 2014 Nicolás Maduro sucedió a Chávez en la Presidencia. Como buen heredero, ha continuado la política de asfixia fiscal de estados y municipios, tal como lo muestran los datos para los años 2013 y 2014 en el cuadro 3 anteriormente mostrado.

Hay que agregar, para finalizar, que la tensión contra la descentralización del federalismo venezolano, asoma dos rasgos nuevos durante este período de gobierno: a) el índice de ingresos territoriales descendió de manera pronunciada en el gobierno de Maduro y b) se ha hecho evidente que el manejo discrecional de los fondos que son del Situado y que son represados por el gobierno nacional, se han aplicado de una manera abiertamente discriminatoria contra las alcaldías y gobernaciones que administran la oposición venezolana y a favor de las que son afectas al poder central.

Respecto a esta última afirmación, las cifras lo demuestran: el municipio libertador de Caracas cuyo alcalde es Jorge Rodríguez, uno de los máximos líderes del PSUV, ha sido premiado por la Asamblea Nacional con aumentos del 107% en su Situado del 2012, 301 % en el 2013 y 166% en el 2014. En general, las alcaldías afectas al gobierno nacional reciben aumentos monetarios que rondan el 50%. Por el contrario, las alcaldías de oposición han recibido aumentos promedios inferiores al 30% (Paggmunicipal, 2014).

Venezuela se encuentra en medio de una profunda y prolongada crisis fiscal y económica, además de una de legitimidad política del gobierno nacional. En ese tránsito, se acercan las elecciones parlamentarias cuyos resultados amenazan con desestructurar la hegemonía de partido de gobierno.

Los gobernadores y alcaldes de oposición, organizados en la Mesa de la Unidad Democrática, MUD, están jugando un papel destacado en esta crisis y de cara a la campaña electoral.

Pero, y es la gran novedad, los gobernadores afectos al gobierno nacional-que son la gran mayoría- y algunos alcaldes del PSUV, también han asumido un rol central en la crisis. Esto era impensable cuando el Presidente era Chávez; El Líder de la revolución copaba todos los espacios e impedía que ningún gobernador o alcalde de su partido tuviera protagonismo.

Es temprano para vaticinar  futuros comportamientos del federalismo en la historia del país. Pero, a juzgar por los hechos, nos acercamos a una etapa donde nuevos líderes territoriales, sean de oposición o del chavismo, serán actores fundamentales. Pero, por ser temprano, y con esto terminamos, estamos en el plano de la especulación.

 

BIBLIOGRAFÍA

Documentos secundarios

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• Unidad de Investigación, Diario El Universal, 03/08/99; p. 1-10

 

Documentos Jurídicos y públicos en orden de fecha

• Constitución de la República de Venezuela. Gaceta Oficial Extraordinaria 662, 23/01/1961
• Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado; Gaceta Oficial  (G.O)Nº 34039 del 29 de agosto de 1988,
• Ley Orgánica de Régimen Municipal; GO 4109, 15 de junio de 1989.
• Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público; GO 4.153, 28/12/1989
• Congreso de la República, Diario de debates, 1989, pp. 1571-1572
• Decreto Ley Nº 3265 del 25 de noviembre de 1993 que reguló la participación en el IVA y creó el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (Fides); Decreto-Ley GO 35359, 13 de diciembre de 1993.
• Ley de Asignaciones económicas Especiales; GO 36110, 8 de diciembre de 1996.
• Constitución de la República Bolivariana de Venezuela;GO  n° 36.860 del 30/12/1999
• Ley Orgánica del Poder Público Municipal, GO  n° 38.204. 8/06/2005.
• Ley de creación de la Sociedad Anónima Fondo de Desarrollo Nacional, FONDEN; GO 38.269 del 9-9-2005.
• Ley Orgánica de los Consejos Comunales; GO 10 de abril de 2006
• Ley de creación de la Sociedad Anónima “Fondo Nacional de los Consejos Comunales”; GO 5.806 de 10/04/2006
• Reforma de la Ley de Consejos Comunales; GO n° 39.335 del 2/12/2009,
• Reforma de la Ley Orgánica de Descentralización; GO  39.140/ 17-03-2009
• Ley Especial sobre Organización y Régimen del Distrito Capital; GO 39.156, 13-4-09
• Ley que deroga la designación de los Contralores estadales por parte de la Legislatura estadal; GO 39.217, 9/07/2009
• Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno; GO Extraordinaria 5.963 de 22 de febrero de 2010.
• Reglamento del Consejo Federal de Gobierno CFG; GO n° 39.382 de fecha 9/03/2010.
• Ley Orgánica del Poder Popular; GO Extraordinaria N° 6.011, 21/12/2010 
• Ley Orgánica de las Comunas; GO Extraordinaria n. 6.011, 21/12/2010.
• Memorias y Cuenta del Ministerio de Finanzas 2000-2011
• Memoria y Cuenta de la Vice-Presidencia de la República 2011.

 

Citas

(1) Para mayor detalle de esta realidad en Brasil y Argentina, ver el trabajo de Eaton y Tyler (2004).

(2) Una evaluación de este incumplimiento se encuentra a lo largo de diferentes trabajos publicados (Mascareño 2007); Del Rosario y Mascareño 2002; González y Mascareño (2004). Un trabajo importante para comprender esta dinámica es el de Olivares, D’Elia y Cabezas (Coord), 2009.

(3) Esta propuesta fue formulada con detalle en el discurso del Presidente Chávez en el Acto de juramentación de Consejo Presidencial para la Reforma Constitucional y del Consejo Presidencial de Poder Comunal, realizado en el Teatro Teresa Carreño en Caracas el 17 de enero de 2007. El discurso de Presidente puede encontrarse en la publicación  “Poder Popular: alma de la democracia revolucionaria”, enero 2007, Gobierno Bolivariano de Venezuela.

(4) De acuerdo a la Ley de creación, un Consejo Comunal es una instancia de participación circunscrita en un ámbito que agrupa entre 200-400 familias en el área urbana, 20 familias en la rural y 10 familias en la indígena. (art 3°).

La reforma de la Ley de Consejos Comunales del año 2009, publicada en la Gaceta Oficial n° 39.335 del 2/12/2009, estableció que estas organizaciones serían instancias de participación (…) en la construcción del nuevo modelo de sociedad socialista. (art 2°)

(5) En el año 2005, el  gobierno central formuló un presupuesto basado en un precio de $ 20 /barril. Como se puede deducir, el diferencial del período fue de $25, 9/barril. Para el uso de este diferencial se creó, precisamente, el FONDEN.

(6) El 10 de abril del año 2006 fue creado la Sociedad Anónima “Fondo Nacional de los Consejos Comunales” (Gaceta Oficial 5.806 de 10/04/2006). Por su intermedio, se han  concentrado recursos que, en promedio, han sido el 2,2% del ingreso fiscal nacional. Adicionalmente, el gobierno central, a través de sus diferentes carteras ministeriales, destina fondos para los Consejos que formarán las Comunas. Por ejemplo, para el año 2009 los ministerios destinaron cerca de 4 mil millones de bolívares fuertes a estas organizaciones (www.abrebrecha.com), el 2% del ingreso fiscal nacional. Habiendo sido eliminado el FIDES, se espera que buena parte de los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial que maneja el Consejo Federal de Gobierno, deriven hacia las Comunas.

(7) Para mayor detalle de esta realidad, ver el trabajo editado en el 2009 por el Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales, ILDIS, y la Asociación Civil CONVITE, coordinado por Jorge Luis Olivares, Yolanda D’Elia y Luis Francisco Cabezas, previamente citado. Es una de las pocas evaluaciones recientes del federalismo y la descentralización venezolana.