INTRODUCCIÓN: EL CASO VENEZOLANO EN EL CONTEXTO DE LA DISCUSIÓN SOBRE EL FEDERALISMO

El Federalismo es una realidad moderna producto de las necesidades del Estado-nación para dirimir sus diferencias territoriales internas y procurar un grado suficiente de gobernabilidad. Los modelos de Federalismo se pasean por el del pluralismo grupal y libertad individual de EEUU, el modelo de libertades locales suizo, de base lingüística de la India o por el que ha procurado reconciliar la dimensión republicana con la intensa presencia de liderazgos autocráticos nacionales y locales como el de América Latina (Elazar 1990).

Independientemente del diseño de cada país, los federalismos representan una realidad en la cual el imperativo de la integración social, económica y política  del Estado-nación ha exigido, a su vez, resolver la institucionalización de las relaciones entre los individuos y grupos que participan en la vida política es decir, en la pugna por el acceso al poder. Esta incesante disputa marca la pauta para la conformación de las instituciones y los medios que procuran regular las relaciones intergubenamentales. De esta manera, encontramos federalismos altamente descentralizados como el suizo o de tradición centralizada como los latinoamericanos. Por ello, que el vocablo federalismo haya estado relacionado con el poder descentralizado en el imaginario colectivo, no significa que  la realidad federalista haya sido descentralizada en todo tiempo y lugar. Por el contrario, si somos rigurosos con la historia, lo que ha predominado han sido realidades de gobiernos altamente centralizados y concentradores de poder mediados por una tensión constante con las reivindicaciones para distribuir ese poder territorialmente como exigencia de grupos y elites provinciales, que así lo imponen. Esa ha sido la historia del federalismo latinoamericano, plena de autocracias y pugnas locales generadoras de arreglos entre los jerarcas centrales y las elites de los territorios.

Esa historia se ha fraguado al calor de la construcción republicana y la incorporación del ideario liberal. De allí que nuestras constituciones federales asumieran la impronta de la división de poderes de Montesquieu, a la vez que abrazaran la división vertical de poderes propuesta por Madison, en procura de la estructuración de una poliarquía territorial, como la denomina Caminal (1998). En esta perspectiva, si bien el federalismo latinoamericano ha estado signado por la centralización del poder, también lo ha estado por la procura de equilibrios para la construcción republicana bajo el manto de la libertad y la igualdad. En ese marco entendemos nuestros federalismos y su versión más reciente, contemporánea, de federalismos en procura de autonomías territoriales, asociados al surgimiento y desarrollo de la tercera ola de democracias en el mundo.

Es posible distinguir tres momentos en la evolución del federalismo latinoamericano antes de la presente etapa descentralizadora, tal como es la periodización que sugiriera Carmagnani (1993).El primer federalismo, el de la fundación de las Repúblicas, obedeció al predominio de la regionalización del poder, que emerge con la crisis de las monarquías liberales. Se trataba de la provincialización del espacio político, social y económico, coetáneo con una tensión entre poder provincial- poder del centro. El mismo evolucionó hacia una etapa de federalismo liberal a mediados del S. XIX, a raíz de la mayor interiorización de las ideas liberales y una re-evaluación del regionalismo a partir de la aparición de los escritos de Tocqueville sobre el descubrimiento del federalismo norteamericano. Este segundo Federalismo, de vida efímera, dio paso a uno tercero o etapa de federalismo centralizador, en el cual se le asignó un poder hegemónico al poder central a través de la figura del Presidente, medio a través del cual Latinoamérica intentó resolver la mediación del Estado como pacto corporativo e interclasista a inicios del Siglo XX. A partir de allí se regularía el modelo desarrollista enfocado en el crecimiento económico y se tramitarían las demandas políticas de los diferentes sectores. Este ha sido el federalismo más duradero, el que estabilizó la gobernabilidad de las naciones y las adentró al mercado internacional, asidas de regímenes autocráticos, mayoritariamente militares. Este es el modelo que ha tendido a debilitarse en las últimas tres décadas para intentar reconvertirse en un federalismo descentralizado y democrático, manteniendo, en la mayoría de los casos, el modelo liberal representativo, pero intentado incorporar las nuevas demandas de participación social y política provenientes de los movimientos sociales no alineados con los grupos corporativos tradicionales.  Esta última visión ha llevado a muchos políticos e intelectuales latinoamericanos a afirmar que la entrada al camino de las democracias contemporáneas, suponía una revisión profunda del régimen territorial del Estado y, en consecuencia, el fortalecimiento de las identidades locales y la presencia de nueva formas de representación y gestión de intereses fundamentadas en la incorporación de las organizaciones de base territorial (Bervejillo 1991).

Venezuela, como uno de los federalismos Latinoamericanos, ha transitado por los cuatro momentos antes señalados. Efectivamente, la primera Constitución, la de 1811, es de profunda inspiración federal; luego encontramos una etapa de federalismo liberal muy asociado a las pugnas caudillistas del siglo XIX para luego entrar en la larga vida del federalismo centralizado que predominó en el siglo XX, hasta desembocar en el surgimiento de la descentralización contemporánea que tiene su inicio en 1989 con la primera elección de gobernadores y alcaldes de manera universal, directa y secreta en la historia republicana.

Sin embargo, emerge una quinta etapa que le confiere particularidad a Venezuela. Su federalismo viene dando un sostenido giro hacia formas centralizadoras del poder desde 1999 –a contracorriente con la tendencia de América Latina-, a pesar de que la Constitución aprobada en ese año contempló un Estado Federal descentralizado, para lo cual previó  instituciones que regularían las relaciones intergubernamentales . Así, Venezuela entró en un período en el cual los poderes subnacionales han visto disminuido sustancialmente el grado de autonomía adquirida con las reformas descentralizadoras de los ochenta y que habían introducido nuevas formas de relaciones intergubernamentales cónsonas con ese espíritu descentralizador.

El presente trabajo aspira dar cuenta de la evolución del federalismo del país en sus diferentes momentos, con énfasis en las dos últimas versiones, para lo cual se ha estructurado como se comenta a continuación. En un primer apartado, se exponen, de manera breve, las bases históricas que inspiraron al federalismo en el nacimiento de la República, a la vez que se muestra la asociación entre caudillismo y republicanismo para luego abordar el predominio de la larga etapa de federalismo centralizado. En el segundo y tercer punto, se trata con detalle el perfil del proceso de descentralización del federalismo, en sus vertientes de consenso político, estructuras constitucionales, relaciones intergubernamentales y resultados del ensayo, circunscrito al período 1989-1998. Finalmente, en los acápites posteriores, se discute el período 1999-2011, en el cual se rompe el consenso que sostenía la anterior descentralización, para entrar en una fase de construcción de una Nueva Geometría del Poder en el marco del Socialismo del siglo XXI  que propone  la construcción de un Estado Comunal, modelo que pauta un nuevo tipo de relaciones intergubernamentales que privilegia la relación del poder central con una nueva figura denominada Comuna en desmedro de la relación con los estados y los municipios.

1. BREVE ANALISIS DE LAS BASES HISTÓRICAS DEL FEDERALISMO VENEZOLANO

En el discurso sociopolítico venezolano contemporáneo sobre la estructuración del Estado, han predominado dos factores fundamentales: la ideología federalista anclada en los orígenes de la República y  la centralización que se impuso como lógica para la distribución del poder a comienzos del siglo XX. En esa inspiración federal, siempre ha estado implícita la aspiración por imponer un poder más descentralizado o, si se quiere, menos centralista. La Venezuela de hoy, con alrededor de 29 millones de habitantes[1], está constituida por 23 estados y un Distrito Capital, tal como se puede observar en el mapa siguiente (Ver Wikipedia, organización territorial de Venezuela):

Arribar hasta esta estructuración político-administrativa basada en el federalismo, ha supuesto el tránsito por etapas que van desde el establecimiento de una Constitución federal en los inicios republicanos, hasta el establecimiento de formas modernas de Estado siempre en el marco del espíritu federal. A continuación se ofrece una síntesis de las bases históricas del federalismo venezolano.

La inspiración federal de la República

La Constitución fundacional de la República de Venezuela otorgó amplias facultades a las seis provincias que participaron en su elaboración, habiéndose instalado el primer Congreso Constituyente el 2 de marzo de 1811 luego del cual se declaró la independencia el 5 de julio y se sancionó el texto constitucional de inspiración federal el 21 de diciembre.

La integración bajo unidad de mando de la hoy Venezuela es tardía. Apenas treinta y cuatro años antes, en 1777, el territorio había sido compactado bajo la figura de Capitanía General (García

Ch.1985). Por ello, al iniciarse la República, existían provincias separadas sociopolíticamente e incomunicadas espacialmente.

La inclinación federalista provenía de la Revolución Americana, pues el Pacto Federal de Filadelfia tuvo al Caribe como ruta de entrada a América Latina, y Venezuela fue el puente para introducir las nuevas ideas (Consalvi 1987). Pero la disonancia entre la ideología y la realidad imperante hizo de la federación un ensayo fallido; la alteración y la dispersión de la sociedad de la época llevaron a que la Constitución de 1811 creara una federación ficticia (MRI 1983). La guerra contra España terminó imponiendo un gobierno militar centralizado, luego de haberse disuelto el Congreso Constituyente. Por ello, la Constitución de Angostura de 1819 excluyó la idea de Estado federal y afirmó la indivisibilidad de la República.  Sin embargo, el federalismo fundacional se incrustaría en el discurso político venezolano como un desiderátum.

Caudillismo y República

Luego de la separación de Venezuela de la Gran Colombia en 1830, la Constitución de Valencia o “Paecista”, en alusión al caudillo-presidente José Antonio Páez, consagró una fórmula centro-federal con gobernadores dependientes del Presidente y diputaciones provinciales con miembros elegidos localmente. En esencia, se trató de un régimen centralista de veintisiete años, liderado por Páez, producto del acuerdo de las oligarquías liberal y conservadora derivado de la distribución del poder luego de la guerra de independencia.

En 1858, la Constituyente de Valencia dictó una constitución que introdujo algunos perfiles federales para detener una posible guerra civil, y estableció la elección directa de los gobernadores (MRI 1983). La misma, plagada de exhortaciones federalistas, cobijó en su seno el malestar de provincia contra el régimen centralista. Las insalvables pugnas entre los caudillos del centro y de provincia, estuvieron en el origen de la larga y cruenta guerra que sacudió las estructuras de la sociedad entre 1858 y 1863. La Guerra Federal fue “un movimiento revolucionario que  triunfaría en 1863, después de cinco años de guerra sin tregua, destrucción de ciudades y haciendas. Esta lucha por imponer la doctrina federalista nace en los debates del Congreso de 1811 y sus defensores se hacen presentes en la Constituyente de 1858” (Velásquez 1998, 10). El pacto que fundó la Constitución de 1864 o Constitución Federal abrió el paso a la autonomía de las veinte provincias que estructurarían, por vez primera, la etiqueta de Estados Unidos de Venezuela. Pero aquella Unión no pudo impedir el desarrollo de un tipo particular de liderazgo armado –el caudillo, con ejército y finanzas propias– que contravendría todo propósito hamiltoniano de fundar la Unión para preservar la paz. Los caudillos sometieron al país a una inestabilidad continua, constituyendo un sistema político en el que se instauró un arreglo de convivencia entre los poderes locales y el gobierno nacional en una nación que aún no lograba su integración (Quintero 1994). El caudillismo moldeó la historia venezolana en la segunda mitad del siglo XIX y marcó la pauta para el resquemor contra el federalismo que dominaría la mente y la acción del liderazgo político en el siglo XX.

Será el Proyecto Restaurador de Cipriano Castro el que, a comienzos del siglo XX, iniciará el ritmo centralizador y unificador que conduciría a la efectiva integración del país como nación. Las alianzas con los caudillos regionales y su desarme, la creación de un ejército nacional formal, la consolidación de un partido central nacional y la instauración de la hacienda pública nacional, fue el proyecto que condujo a la pacificación y al tránsito a la modernización bien entrado el siglo XX.

El modelo centralista del federalismo

La tensión centralismo-federalismo fue controlada durante los veintisiete años de férrea dictadura de Juan Vicente Gómez (1908-1935), quien profundizó el carácter centralizador del Estado y emprendió una larga cadena de reformas constitucionales que acentuaron los poderes absolutistas del régimen, permitiéndole ejercer un poder autocrático al amparo de las normas jurídicas (MRI 1983). Se prohibió a los estados crear impuestos, al tiempo que se institucionalizaba el Situado Constitucional[2] como fórmula para distribuir la renta desde el centro a las provincias. Además, se logró que los estados renunciaran al manejo de sus competencias.

La supresión de todo rasgo de autarquía provincial se refrendó con la abolición de la autonomía política para elegir a los gobernadores y sujetarlos a la designación del Presidente de la República, mediante mandato constitucional. Con ello, Gómez sinceraba una práctica de los autócratas decimonónicos que le precedieron en el poder. Atrás quedarían las autocracias locales y, en adelante se sellaría el carácter centralizador del Estado. Ese será el sesgo de las sucesivas constituciones, incluidas las de inspiración democrática de 1947 y 1961, como un proceso continuo que pretendió y logró integrar a Venezuela como nación y encaminarla dentro de un proyecto modernizador.

La fuerza del liderazgo de Rómulo Betancourt, fundador del Partido Acción Democrática (AD), logró imponer la tesis de la democracia centralizada en la Constitución de 1947, conforme a los postulados de la forma de organización política vertical leninista que dio origen al principal partido moderno de Venezuela. Dicha tesis se expuso en el mitin inaugural de AD en 1941. “Uno de los propósitos fundamentales es el de contribuir a que termine para siempre eso de andinos, orientales y centrales, doctrina del desmigajamiento nacional forjada por politiquillos de aldea, por miopes caciques de caserío. Acción Democrática aspira a ser –y será– el cemento que amalgame a todos los venezolanos que amen a su nación. El cemento que amalgame –para hacerlo cada vez más fuerte y viril– el alma inmortal de la Nación” (Betancourt 1962, 14).

Ese era el tenor del centralismo democrático. Betancourt era un líder identificado con el modelo centralizador que, como ha afirmado Carmanagni (1993), se impuso en América Latina como eje del consenso social y político alrededor de la figura del presidente de la república y que era funcional para la creación de los mercados nacionales.

Luego de la caída del dictador Marcos Pérez Jiménez en 1958, el sistema político venezolano adoptó una modalidad de consenso democrático que sería estable durante los treinta años siguientes, denominado “sistema populista de conciliación” (Rey 1998, 284). Este modelo, cuyo centro eran los partidos, preveía un sistema centralizado de consulta y participación que incluía al empresariado, las Fuerzas Armadas, la iglesia y el sector laboral. Ciertamente, el mercado nacional y la economía capitalista tuvieron su más grande expansión en este lapso, particularmente en la primera década y media cuando se implantó el proceso de sustitución de importaciones.

Centralización y Estado de bienestar

La presencia del Estado venezolano en la construcción del orden social y del orden económico se hizo evidente desde 1936. La Constitución de ese año dispuso medidas para proteger a los trabajadores y amparar la producción de la ciudad y el campo, que se ampliaron ostensiblemente en la Constitución democrática de 1947, que estableció la protección a la familia, la responsabilidad compartida en la formación de los hijos, la creación de un sistema de seguridad social, el Estado-docente y el fomento de la agricultura, el comercio y la industria como base de la economía.

Este proyecto corrió parejo con la ampliación de las funciones del gobierno central a través de sus carteras ministeriales. En 1936 se crearon las de Agricultura y de Sanidad y Asistencia Social; luego, en 1946, se institucionalizó el Ministerio del Trabajo como instancia mediadora entre el sector laboral y el patronal. En los años sesenta, el Estado incentivó una frondosa administración pública dependiente de los ministerios, cuando se crearon centenares de institutos autónomos y empresas del Estado que concentraron el 62% del gasto público en 1974 (García 1975, 10).

Así, durante el período centralizado, la participación de los estados en los ingresos  quedó reducida a un bajo porcentaje de la renta nacional mediante la figura del Situado Constitucional: alrededor del 14,5% entre 1936-1988 (cálculos a partir de Kornblith y Maingon 1985 y Mascareño 2000).

El continuo proceso de centralización del poder del Estado en ese período redujo la autonomía de los entes territoriales, relegándolos a instancias ejecutoras de programas de obras menores. Sólo algunos intentos de desconcentración[3] por la vía de la creación de regiones administrativas en los años sesenta y setenta, y la creación de Corporaciones de Desarrollo Regional, serían el paliativo del poder central para responder a los reclamos territoriales.

Ese modelo centralizador se implantó férreamente gracias al petróleo. Venezuela pudo pasar de ser una sociedad rural, pobre y atrasada a una sociedad urbana con mayores niveles de vida en sólo cuatro décadas. En el trabajo de Baptista (2004), se muestra como el Producto Interno Bruto ajustado al volumen poblacional resulta ser un indicador del bienestar material de la población venezolana durante ese período. Así, ese indicador se triplicó entre 1940 y 1960 y se multiplicó por cuatro entre 1940-1973. La proporción del producto interno del sector servicios aumentó hasta casi un 60% en 1970, ampliando el acceso de inmensas capas de la población a los servicios, al tiempo que la producción de bienes crecía a tasas de 11,2% y 7,8% en  los cincuenta y sesenta. Esta evolución fue de la mano de la renta petrolera, que a finales de los años treinta era apenas el 5% del PIB y pasó al 15% en los cuarenta y  arribando casi al 30% a finales de los 50. Se trató, sin duda, de una acumulación forzosa a partir del usufructo de una renta internacional de la tierra. Así, se hicieron posibles los proyectos de infraestructura de los cincuenta y sesenta que llegaron a los sitios más apartados del país, así como el impulso de Guayana con los proyectos hidroeléctricos, del hierro y el aluminio. Los recursos del petróleo imprimieron un sello particular al modelo centralista de Estado: creció y fue poderoso por ser dueño de un recurso del subsuelo cuya posesión no cuesta nada y con el que se realiza un buen negocio en el ámbito internacional (Baptista 2004, 71).

2. causas estructurales de la descentralización del federalismo venezolano

La ventana hacia la descentralización logró instalarse en la Constitución de 1961. Los Constituyentes dejaron expresa declaración del espíritu federal que inspiraba la historia venezolana, cuando reconocieron que el sentimiento federal era un hecho cumplido y hondamente enraizado en la conciencia venezolana y que, a pesar de no haberse realizado efectivamente, “la federación sigue siendo en el espíritu de la mayoría un desiderátum hacia el cual debe tender la organización de la República” (Exposición de Motivos de la Constitución de 1961).Dos disposiciones fundamentales destacan en el cumplimiento de aquel desiderátum. Además de mantener la división en estados y la división vertical de poderes, previó, en su artículo 22°, la posibilidad de elegir a los gobernadores de los estados. En segundo término, el artículo 137°dejó abierto el camino para una futura descentralización administrativa pues  el Congreso, con el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara, podría atribuir a los estados o a los municipios determinadas materias de la competencia nacional.

Fueron estas disposiciones constitucionales las que hicieron posible un pacto para descentralizar a un Estado y a un sistema político que mostraba signos de debilitamiento y crisis en la década de los 80. Fueron esas esperanzas las que sirvieron de cimiento constitucional para armar el consenso por la descentralización que cristalizaría en las reformas de 1988 y 1989.

Causas estructurales que impulsaron la reforma

Si bien la descentralización se formalizó en 1988 y 1989, un conjunto de antecedentes condujo a ese momento, que coincidieron y se conjugaron para hacer posible el consenso. En primer lugar, apareció la crisis de legitimidad del sistema político. La inclusión y la movilización social que se logró con el modelo venezolano de conciliación populista de élites, comenzaron a perder impulso a finales de los setenta, sobre todo su capacidad para satisfacer las demandas y expectativas acerca del Estado benefactor. A partir de ese momento, copan la escena los desajustes, las perturbaciones y las tensiones que terminan socavando la legitimidad del sistema político (Salamanca 1996, 247-48). De esta manera, El Pacto de Punto Fijo[4] comenzó a mostrar su tendencia desmovilizadora y antiparticipativa y, en consecuencia, se perdió apoyo y se debilitaron los mecanismos de cohesión. Algunos autores (Brewer 1982), afirmaban que tal crisis se asociaba a una deficiente ejecución del pacto Constitutivo de 1961, lo que exigía modificaciones constitucionales. Sin embargo, la crisis en ciernes era más profunda y señalaba el resquebrajamiento de los mecanismos de conciliación y la imposibilidad de canalizar las demandas sociales (Gómez y López 1989). Comenzó el descrédito de los partidos del Pacto y se acentuaron las críticas a la democracia, que se profundizarían en las décadas siguientes.

Un segundo factor fue de tipo económico. En febrero de 1983 se devaluó el bolívar luego de dos décadas de total estabilidad. Emergió entonces la crisis de la renta. Esta se había iniciado en 1978 con la caída de la economía nacional que se reflejó en tasas de crecimiento del PIB negativas entre 1979 y 1984. La renta petrolera no podría sostener, en lo sucesivo, las operaciones de un Estado dispendioso, corrupto y conciliador. En consecuencia, la movilización y la inclusión social ya no encontrarían soporte en la renta petrolera. Ante esa realidad, el malestar social se hizo presente resintiendo la disminución de la eficacia del Estado de bienestar. Los estándares logrados en la década del setenta en materia de salud, educación, ingresos y servicios públicos comenzaron a caer. El número de personas por debajo de la línea de pobreza aumentó dramáticamente, del 33% en 1975 al 53,5% en 1988. Los habitantes en pobreza crítica apenas representaban el 13,1% en 1975, mientras que en 1990 habían ascendido al 30,4%, lo que convirtió a la pobreza en un problema de grandes dimensiones (Riutort 1999). Puesto que el bienestar de los sesenta y setenta se asociaba a las bondades del Estado, su declinación colocó en el centro de la crítica al modelo centralista.

Un tercer factor lo constituyó el avance de las reivindicaciones regionales. La tímida regionalización venezolana de los años sesenta y setenta había fomentado un limitado pero sensible espíritu de reivindicación territorial. Las élites regionales de los principales centros del país empezaron a tomar conciencia de los problemas particulares del territorio, y se despertó una identidad colectiva gradual, tal como lo analizara Cagliari (1991) respecto del desarrollo regional de Italia y Francia en aquellos años. En consecuencia, coincidiendo con la pronunciación de la crisis del Estado centralista, en los años ochenta los grupos de presión territoriales mostrarían su capacidad organizativa y de movilización apoyada en la doctrina del desarrollo regional. Ese poder territorial emergente se manifestó en los organismos económicos y los partidos políticos. En el primer caso, las bases económicas de provincia se convirtieron en un factor de presión dentro del organismo de la cúpula empresarial. Y en los partidos, a pesar de su rígida estructura verticalista,  se fueron configurando redes de intereses locales que reivindicaron intereses territoriales diferentes a los de la burocracia central, surgiendo lealtades regionales que se convertirían en arena de contienda de los líderes nacionales (Mascareño 1987).

Finalmente, como cuarto factor, en el mundo académico y político de los ochenta se impone la idea del desarrollo territorial basado en el cambio institucional. En ella, la descentralización aparece como uno de los caminos para el Estado futuro que sustituiría a las pesadas estructuras centralizadas y desfasadas con respecto al nuevo modelo económico que se imponía a nivel mundial. En efecto, la reestructuración de la economía mundial con base en una producción más flexible y descentralizada, post-fordista, reclamaba una relación con el Estado que facilitara la democratización de las sociedades y una mayor eficiencia y desregulación del aparato público (Barrios 1984). Será entonces este nuevo enfoque político-institucional el que comandará las reformas del Estado latinoamericano, con la descentralización como uno de sus ejes fundamentales, introduciendo una nueva perspectiva de las relaciones intergubernamentales entre los niveles de gobierno.

Como se entenderá, si bien la discusión sobre la descentralización venezolana surgió aparejada a la crisis de la renta y del sistema político, no es posible aislar su aparición del contexto de los ajustes estructurales que en América Latina buscaban modificar la relación entre el Estado y la sociedad. De hecho, la descentralización fue uno de los elementos constitutivos del ajuste. Pero esta reforma adquirió vida propia porque el consenso de todos los actores a su alrededor se apoyaba en una amplia distribución de beneficios a la población, tan amplia como la estabilización macroeconómica (Haldenwang 1999).

Fraguado del consenso político para la descentralización

Luego de casi tres décadas del texto constitucional de 1961, el parlamento acordó las reformas para la descentralización, consagrando la elección directa, universal y secreta de gobernadores, la creación de la figura del alcalde y su elección y estableciendo la transferencia de competencias y recursos a los estados. La élite partidista creyó, ante la crisis prolongada antes descrita, que era el momento de relanzar la democracia, utilizando para ello un esquema de cambio institucional que respondiera a las nuevas exigencias y permitiera reformar al Estado.

La descentralización formó parte de las negociaciones entre los partidos políticos, la academia, la iglesia, la sociedad civil, los empresarios y el liderazgo regional, representados en la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), institución creada en 1984 precisamente para abordar los elementos de la crisis que comenzaba a vivirse.

La estrategia propuesta por la COPRE representaba una confrontación con el centralismo, sobre todo el de los partidos, que habían terminado privilegiando sus intereses por encima de los colectivos. Ello suponía reconocer que existía una relación directa entre la centralización de los poderes nacionales y la concentración de poder en los partidos, sobre todo en sus cúpulas. En Venezuela, el esquema extremadamente centralizador del siglo XX generó relaciones de absoluto control de los gobiernos estadales y municipales. La aprobación de las reformas de 1989 introdujo la posibilidad de una nueva orientación en las relaciones intergubernamentales entre niveles de gobierno. Es importante destacar que los procesos de descentralización requieren e implican nuevos arreglos institucionales para relacionar a los entes federados, toda vez que la nueva fiscalidad y las elecciones directas generan soberanías compartidas que deben estar sometidas a normas explícitas en la constitución y las leyes (Affonso 1998).

3. Bases formales, relaciones intergubernamentales y desempeño del federalismo en su etapa descentralizadora. 1989-1998

Las bases que dieron lugar a la descentralización que vivió Venezuela en el período 1989-1998 se derivaron de las previsiones establecidas en la Constitución de 1961. Ellas  permitieron el establecimiento de un arreglo institucional particular que se expresó en la aprobación de los siguientes instrumentos jurídicos: Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado y su reforma; Reforma de la Ley Orgánica de Régimen Municipal para la creación y elección de la figura del alcalde; Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público; Decreto Ley que regularía los mecanismos de participación de los estados y municipios en el producto del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) y Ley de Asignaciones Especiales para los estados derivadas de minas e hidrocarburos.

A partir de dicho arreglo, se inició una compleja dinámica en los ámbitos político, financiero y de competencias de los estados y municipios, acompañada de mecanismos para su coordinación. A continuación se ofrece una apretada síntesis del mismo en tres planos: en sus elementos de diseño formal, en lo referido a la coordinación y cooperación entre los tres niveles de gobierno y, finalmente, en cuánto a algunos resultados del desempeño de los servicios públicos.

3.1. El diseño formal de la descentralización

Ámbito político de la descentralización. Como ya se comentó, la elección directa de los gobernadores era una aspiración asociada al federalismo. Su concreción en un entorno de democracia plena se logró por primera vez con la promulgación de la Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado, contenida en la Gaceta Oficial Nº 34039 del 29 de agosto de 1988, reformada en abril de 1989  para convocar las elecciones en ese año. A su vez, la reforma permitió ampliar el horizonte de gestión de los gobernadores, previendo su reelección por un período adicional, norma no contemplada en la primera ley. Con ello, se dispuso del detonante del proceso de descentralización, de acuerdo con la estrategia propiciada por la COPRE.

Por su parte, la Ley Orgánica de Régimen Municipal venezolano, vigente desde 1978, fue reformada el 9 de agosto de 1988 y luego el 14 de junio de 1989 (Gaceta Oficial Extraordinaria n° 4109; 14/04/1989). Allí se consagró la creación de la figura del alcalde, su elección directa y las formas de elección de alcaldes y concejales y los canales para la remoción del alcalde.

Así quedó definido el ámbito político en el que se desenvolvería la descentralización. Se trató de una normativa que desencadenó cambios importantes en la lógica del sistema político, sobre todo en un momento en que su legitimidad estaba en entredicho.

Ámbito de las competencias. La Ley Orgánica de Descentralización (Gaceta Oficial n° 4.153; 28/12/1989) estableció en el Artículo 4°  la lista de materias que se considerarían como “competencias concurrentes”, expresión que reconocía de manera expresa la centralización vigente hasta ese momento pues se trataban de asuntos que pertenecían constitucionalmente al poder nacional, estadal y municipal y, sin embargo, aquél los había asumido (Brewer 1994). Estas competencias serían transferidas progresivamente a los estados a través de los servicios contenidos en ellas y el procedimiento de transferencia previsto en la Ley para tales fines serían los Convenios de Transferencia (Art. 6) que se celebrarían entre la República, por medio del Ministerio de Relaciones Interiores, y el estado respectivo. Queda claro en este aspecto que, conforme al texto de la Ley, no existió la intención de transferir competencias y ni siquiera se invocó el Art. 137 de la Constitución, que preveía la transferencia de competencias nacionales. Se trataba de servicios específicos, lo que suponía la transferencia de organizaciones orgánicas para prestar el servicio en cuestión, quedando el poder nacional con las funciones de regulación (Rachadell 1990).

Por otro lado, la Ley Orgánica de Descentralización estableció competencias exclusivas de los estados que antes estaban reservadas al poder nacional. El mecanismo de transferencia de competencias exclusivas era expedito y dependería de la solicitud que realizará cada estado. Por esta vía, los estados pasaron a administrar el Papel Sellado[5], las piedras de construcción, de adorno y otras como el mármol, el caolín y las salinas, las carreteras, autopistas, puentes, puertos y aeropuertos[6] y los impuestos específicos al consumo, no reservados al Poder Nacional.

Ámbito financiero

El Situado Constitucional. Con el espíritu de redistribución prevaleciente en la Constitución de 1961, el Art. 13° de la Ley de Descentralización determinó que para el año 1990 el Situado Constitucional sería el 16% de los ingresos ordinarios del presupuesto y que se incrementaría en 1% anual hasta alcanzar el 20%. A su vez, a los estados se le aumentaría el Situado cuando los ingresos ordinarios se incrementaran en el mismo período fiscal. El Art. 14° de la Ley determinaba que los estados incorporarían una partida destinada al municipio denominada Situado Municipal[7] y que para 1990 sería del 10% del total de los ingresos ordinarios, incrementándose en 1% anual hasta alcanzar el 20%.En este marco, los estados captaron el 20% de los ingresos ordinarios de la República en 1994 y en el año 2000, a  los municipios se les llegaría a transferir el 20% de los ingresos ordinarios de los estados. De modo que el Situado Constitucional se convertía en la principal fuente de financiación del proceso de descentralización.

Participación de estados y municipios en el  IVA a través del FIDES. Puesto que el IVA es un impuesto al consumo, en el año 1993, cuando se iba a crear, se discutió su carácter nacional o estadal toda vez que dentro de las competencias exclusivas de los estados se habían previsto la organización, recaudación, control y administración de los impuestos específicos al consumo, no reservados por la ley al poder nacional. La argumentación técnica que se utilizó en ese entonces llevó a que el IVA se estableciera como un impuesto nacional con un régimen centralizado de recaudo. Una vez creado el IVA en septiembre de 1993 y prevista en su normativa la participación de los estados y municipios, el Presidente, Dr. Ramón J. Velázquez dictó el Decreto Ley  que regulaba dicha participación y creaba el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) (Decreto-Ley GO 35359, 13 de diciembre de 1993). Según este instrumento,  la participación máxima de los estados y municipios sería del 30% de lo recaudado, excluido lo que les correspondiera por el Situado Constitucional. Se iniciaría en un 4% en 1993, y luego aumentaría hasta el 10% en 1994, hasta el 15% en 1995, hasta el 18% en 1996, hasta el 22% en 1997, hasta el 27% en 1998, hasta el 28% en 1999 y hasta el 30% a partir del 2000.

Los recursos se destinaban a financiar los servicios correspondientes a competencias concurrentes y exclusivas, transferidas efectivamente a los estados y municipios. La solicitud de recursos por parte de estos se efectuaría con base en programas y proyectos específicos sometidos a evaluación técnica por parte del Fondo y el desembolso de los recursos se efectuaría a través de fideicomisos con la banca comercial conforme al convenio que se estableciera.

De esta manera, se introducía por vez primera una modalidad de transferencia de fondos desde el poder nacional a los gobiernos subnacionales diferente al Situado Constitucional, bajo un régimen de condicionalidad por proyectos.

Ley de Asignaciones Especiales para los Estados derivados de Minas e Hidrocarburos (LAEE)

El Art. 136 de la Constitución de 1961 previó la posibilidad de una ley que estableciera un sistema de asignaciones especiales a los estados en cuyo territorio se encontraran minas, hidrocarburos, salinas, tierras baldías y ostrales de perlas, beneficio que podría incorporar a otros estados y cuyo uso se efectuaría con apego a las normas de coordinación con el poder nacional. Por iniciativa de las zonas donde se explotaba el petróleo[8] y con apoyo de los legisladores de la provincia, se logró aprobar dicha Ley el 26 de noviembre de 1996. Su estructura fue definida en la Gaceta Oficial 36110 del 8 de diciembre de 1996.

De los ingresos recaudados por los tributos previstos en la Ley de Hidrocarburos y la Ley de Minas, deducido el porcentaje correspondiente al Situado Constitucional, se destinaría a los estados un 20% en 1998, un 25% en 1999 y un 30% en 2000 y siguientes. De ese total, el 70% se distribuiría entre los estados en cuyo territorio hubiesen minas e hidrocarburos y el 30% entre los restantes. Al igual que el FIDES, la LAEE introdujo un nuevo factor de transferencia fiscal que auxiliaría al Situado Constitucional.

Transferencias por servicios asumidos. Los estados debían recibir los recursos asignados por el poder nacional a la prestación de determinado servicio, que antes estaba a su cargo y, ahora, previo acuerdo, se había entregado a determinado estado. La Ley contempló el ajuste anual de dicho monto en función de los ingresos ordinarios. El monto por este concepto añadió una nueva fuente de ingresos atados a cada servicio, que no afectaría a las transferencias del Situado Constitucional.

Ingresos propios de los Estados y municipios. Ante las transferencias fiscales del poder nacional, los ingresos propios de los estados resultaron exiguos. En efecto, “nacionalizado” el IVA, los estados quedaron con la administración del papel sellado, de las piedras de construcción y adorno no preciosas y minerales no metálicos, de las salinas, el aprovechamiento de carreteras, autopistas, puentes, aeropuertos y puertos comerciales, competencias que muy poco aportarían al fisco estadal.

Por su lado, con base en lo previsto en la Constitución del 61, la Ley Orgánica de los municipios estableció sus ingresos ordinarios respectivos, a saber: impuestos y tasas, sanciones y multas, intereses, administración de bienes y servicios, dividendos por acciones y cualquier otro asignado por la Ley. En tal sentido, se establecieron en la Constitución los impuestos por patentes de industria, comercio, vehicular, inmuebles urbanos y espectáculos públicos, así como el producto de sus ejidos.

3.2. Las estructuras para las relaciones intergubernamentales [9]

Formalmente, se previó una densa red de mecanismos para el ejercicio de la coordinación entre los niveles de gobierno a los efectos de conducir y viabilizar el proceso de descentralización. Se suponía que ello era necesario puesto que el acto de transferir competencias y recursos a niveles de gobierno diferentes al central, ahora con autonomía política, ameritaba la apertura de canales de comunicación entre las instancias de gobierno. Estas relaciones intergubernamentales, en el marco de los procesos de descentralización, pueden definirse de la siguiente manera:

“Aquella compleja red de interacciones y transacciones políticas, normativas, financieras y burocrático-administrativas que se suscitan de forma vertical, ascendente y descendente, entre diferentes niveles de gobierno, a partir de un determinado tipo de organización territorial en una nación. Así, existiendo un nivel central de Estado donde se establecen los criterios generales de convivencia nacional, las relaciones con otros niveles de gobierno van a depender del grado de desarrollo que han logrado históricamente las estructuras públicas en los estratos subnacionales, sean estos provincias, municipios, parroquias, condados o cualquier otra denominación y modalidad vigente en un país” (Del Rosario y Mascareño 2002, 22-23)

Si bien las principales formas de relaciones intergubernamentales están orientadas verticalmente, también es posible la existencia de figuras horizontales entre órganos de un mismos nivel de gobierno territorial o entre niveles de gobierno territorial propiamente dichos, con independencia del poder central. En todo caso, es necesario colegir que no es tarea fácil precisar los grados de federalismos o unitarismos en cada país en particular, lo que exige el establecimiento de una guía que permita interpretar cada esquema de federación a la luz de su evolución histórica, en la cual pueda determinarse la existencia de pactos institucionales intergubernamentales y de autonomía territorial aplicados al desarrollo de las políticas públicas (Moreno 1997).

Para el caso que nos ocupa, sin entrar a evaluar el funcionamiento detallado de las relaciones entre los niveles de gobierno, se ofrece a continuación una apretada síntesis de las estructuras creadas a tales efectos durante el ensayo de descentralización durante el período 1989-1998.

Las instancias nacionales de coordinación

La experiencia de este período, adoptó una figura ya existente en la Constitución de 1961 para la concertación de planes y programas entre el poder central y el subnacional. Se trató de la Convención de Gobernadores, espacio cuyo funcionamiento era atribución del Presidente de la República. Este espacio debería reunirse por lo menos una vez al año para concertar el plan de inversiones en cada estado. Por su parte, el Ministerio de Relaciones Interiores, MRI, quedaba como el organismo central designado por el Ejecutivo Nacional para actuar en su nombre en todo lo concerniente al proceso de descentralización. Hasta aquí, nada cambiaría en relación a las estructuras heredadas del esquema centralista.

A partir del año 1993, con base en las previsiones de la Ley Orgánica de Descentralización aprobada en 1989, el gobierno de Presidente Velázquez, tomó una serie de medidas conducentes a la regulación de las relaciones intergubernamentales. En primer término, emitió el Decreto n° 3.250 del 18 de noviembre de 1993 (Gaceta Oficial n° 35.359), a los efectos de reglamentar la Ley Orgánica de Descentralización y, especialmente, fundar las bases para el desarrollo de los Acuerdos Previos de Transferencia de servicios y su cogestión entre los niveles de gobierno. Adicionalmente,  aprobó la creación de cuatro instancias para la coordinación operativa de la descentralización. En primer lugar, se creó la figura del Ministro de Estado para la Descentralización mediante el Decreto n° 3.032 (Gaceta Oficial n° 35.229, 9/06/1993), a los efectos de elaborar y formalizar los programas de descentralización y concertar el avance del proceso. De igual manera, se instituyó la Comisión Nacional para la Descentralización mediante el Reglamento Parcial n° 2 de la Ley de Descentralización (Gaceta Oficial n° 35.268, 5/8/1993), integrada por el anterior Ministro y el de Relaciones Interiores así como el Secretario Ejecutivo de la COPRE, a los efectos de mantener una coordinación operativa de la descentralización. Adicionalmente, mediante el Reglamento Parcial n° 3 de la Ley, fue creado el Consejo Territorial de Gobierno (Gaceta Oficial n°35.273, 12/08/193) a los efectos de discutir y aprobar la líneas básicas del la reforma, de las transferencias de servicios y competencias y conocer los avances de proceso. El Consejo quedó integrado por el Presidente de la República, los gobernadores de estado y los ministros. Finalmente, en el marco de la procura de espacios de coordinación nacional entre niveles de gobierno, fue creado el Consejo Nacional de Alcaldes mediante el Decreto n° 3.169  del 24 de septiembre de 1993 (Gaceta Oficial n° 35.320, 19/10/1993). El mismo, integrado por el Presidente de la República, los ministros de Relaciones Interiores, de Descentralización, de la Secretaría de la Presidencia y de CORDIPLAN[10], y un alcalde por cada estado del país, procuraría servir de entendimiento entre el poder nacional y el municipal a los efectos de la descentralización.

El Situado Constitucional como principal regulador fiscal

Sin la existencia de una garantía de transferencia fiscal a los estados y municipios, las negociaciones que se suscitan en las estructuras formales quedan vacías de contenido. En Venezuela ha sido históricamente claro que la figura constitucional del Situado, definido con anterioridad, se convirtió en el principal regulador fiscal del federalismo tanto en su fase centralizadora y de consolidación del Estado nacional (a lo largo de siglo XX), como en la fase descentralizadora que se analiza. Como se viera anteriormente, esta figura de rango constitucional fue potenciada con la descentralización; por ello, fue la articuladora de los intereses de los mandatarios estadales y locales con la programación de inversiones del poder nacional,  tal como se previó en la Capítulo V, artículos 16° al 21° de la Ley Orgánica de Descentralización, a los efectos de elaborar y ejecutar el Plan Coordinado de Inversiones en cada estado de la República.

Estructuras horizontales

En otra vertiente, la Ley Orgánica de Descentralización, estableció, en sus artículos 25° y 26°, la creación y funcionamiento del Comité de Planificación y Coordinación Estadal. Esta estructura estaría constituida por el gobernador de cada estado, quien lo presidía, por los alcaldes de cada estado, por los jefes de las oficinas nacionales en el territorio respectivo y por organismos nacionales de ámbito regional, como las Corporaciones de Desarrollo Regional. El Comité debería coordinar, planificar, evaluar y controlar los programas y acciones de descentralización de estado respectivo, así como elaborar el plan estadal y el operativo anual. De hecho, el Comité estadal pasaba a ser la principal instancia de coordinación y negociación del desempeño de la descentralización en cada estado.

Por otro lado, con el propósito de procurar una mayor coordinación entre los gobernadores y alcaldes de un estado específico, algunos gobernadores impulsaron distintas leyes y decretos estadales para regular la relación entre ambos niveles de gobierno, sobre todo en lo relativo a los programas de inversión. Se trató de una experiencia limitada, que se adoptaría sólo en los estados Aragua, Carabobo y Falcón.

Cabe mencionar, finalmente, la posibilidad de crear mancomunidades entre municipios a los propósitos de administrar de manera conjunta determinados servicios públicos. Es importante subrayar que la mancomunidad es una figura prevista en la Ley Orgánica de Régimen Municipal aprobada en 1978 y que fuera refrendada en la reforma de dicha Ley en 1989 (Gaceta Oficial Extraordinaria n° 4.109), a propósito de la creación de la figura del alcalde. Desde entonces, la mancomunidad se mantuvo como opción de cooperación entre los gobiernos locales, habiéndose utilizado escasamente a lo largo del período 1978-1998.

El FIDES como innovación institucional para las relaciones intergubernamentales

El Fondo Intergubernamental para la Descentralización, FIDES, fue creado, como ya se señalara, a los efectos de representar una opción financiera adicional al tradicional Situado Constitucional. Desde el punto de vista de las relaciones intergubernamentales, el FIDES se constituyó en u diseño innovador en tanto que, por una parte, operaría como una transferencia de fondos condicionada a la elaboración y presentación de proyectos vinculados a las competencias efectivamente asumidas, cuya evaluación sería responsabilidad de equipos técnicos externos que formaban parte del Fondo. Por la otra, y quizá aquí radica la esencia de la intergubernamentalidad, el Directorio del FIDES quedó constituido paritariamente: tres representantes del poder central, dos de poder estadal y uno de poder municipal. Así, se buscaba mantener el equilibrio entre los poderes y evitar, en lo posible, la idoneidad en las decisiones en función de las prioridades de la descentralización.

La Ley de Asignaciones Especiales como medio de intermediación de recursos

Por último, mencionamos el papel coordinador que se intentó lograr con la Ley de Asignaciones Especiales ya presentada. Siendo éste otro medio para regular las transferencias de recursos fiscales a estados y municipios, operaría como regulador de las relaciones intergubernamentales entre el Ministerio de Relaciones Interiores a nivel central y las gobernaciones y alcaldías a través de sus oficinas de proyectos. Desde allí se gestionaban los proyectos que optarían por los recursos previstos en esta Ley, en el marco de sus condicionalidades.

En general, el diseño de la descentralización venezolana a partir de 1989, supuso la creación de múltiples formas y espacios de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno. Era de esperarse la profusión de previsiones en ese sentido, toda vez que el traspaso de competencias, servicios y recursos fiscales era de tal complejidad que así lo demandaba. En ese sentido, puede concluirse que la descentralización política, fiscal y administrativa del Estado supone la pluralidad de centros políticos como rasgo que define al Estado compuesto del Estado centralizado, lo que exige una labor analítica y práctica para construir un equilibrio entre la unidad y la pluralidad (Linares Benzo, 1995)

3.3. Algunos efectos del proceso descentralizador

Alteraciones del sistema político

 Es indudable que la descentralización alteró la dinámica del sistema político. La elección de gobernadores y alcaldes y la transferencia de competencias y recursos provocaron cambios en la concentración del poder, desagregándolo territorialmente en los estados y municipios, a diferencia del esquema en el que todas las negociaciones confluían en el gobierno central y las cúpulas de los partidos nacionales (Arenas y Mascareño 1996). Cabe recordar que cuando los gobernadores eran designados, todos pertenecían al partido de gobierno, las asambleas legislativas eran mayoritariamente del gobierno y los concejales municipales estaban distribuidos entre el bi-partidismo. En la nueva situación, los gobernadores elegidos pertenecen a varias organizaciones políticas con un fuerte rompimiento del bipartidismo territorial en las elecciones de 1998 (cuadro 1). Este fenómeno fue menos intenso en las alcaldías, en donde los partidos tradicionales Acción Democrática (AD) y el Socialcristiano COPEI, lograron mantener la mayoría  de un 87% de los gobiernos locales para las elecciones de 1998.

CUADRO 1

Distribución de gobernadores elegidos por fuerzas políticas

Fuerzas políticas	1989	1992	1995	1998
Acción Democrática (AD)	11	7	11	7
Partido Socialcristiano (Copei)	6	9	4	4
Movimiento al Socialismo (MAS)	1	4	4	3
La Causa Radical (LCR)	1	1	1	1
Movimiento Quinta República (MVR)	1)	1)	1)	3 3)
Proyecto Carabobo-Venezuela (Proca)2)	1	1	1	1
Convergencia	1	1	1	1
Patria para Todos (PPT)	1	1	1	3
Total	20	22	22	23 4)
1) La organización no existía en el momento de la elección. 2) El Proyecto Carabobo se creó luego de la elección de 1989. 3) Número de gobernadores luego de las nuevas elecciones en los Estados Apure y Nueva Esparta, donde ganaron los candidatos del MVR. 4) Al inicio de la descentralización, el país estaba constituido por 20 estados. En los años siguientes fueron creados tres: el Estado Amazonas, el Estado Delta Amacuro y el Estado Vargas, los cuales eran antes territorios federales. Fuentes: Molina y Pérez (1996), Maingón y Sonntag (1999)

 

Las nuevas figuras del espectro   político, gobernadores y alcaldes electos, fueron aceptadas y asumidas por la sociedad. Y es de interés mencionar las formas de relación entre los nuevos liderazgos descentralizados y el sistema político nacional, es decir, la posición de los partidos políticos y la opinión de la población.

En los noventa, la primera reacción de los partidos políticos fue la del reconocimiento de los liderazgos regionales. La presencia de gobernadores y alcaldes activos de los partidos Copei, AD, Movimiento Al Socialismo (MAS) y Causa Radical (Causa R), así lo determinaron. Las cúpulas no tuvieron otra alternativa que aceptar la irrupción del liderazgo de provincia. Una manifestación más clara de este liderazgo fue la proliferación de candidatos a la Presidencia de la República que eran ex mandatarios regionales y locales: Claudio Fermín, Oswaldo Álvarez Paz, Henrique Salas Römer, Andrés Velázquez, Irene Sáez (Arenas y Mascareño 1996). Diversos estudios concluyen que la descentralización, en tanto nueva fuente de cargos públicos, ha revitalizado y redimensionado las dinámicas intrapartidistas. Fue cambiando paulatinamente la fuente del poder en el seno de estas agrupaciones a medida que las regiones adquirieron mayor importancia (Guerón y Manchisi 1996).

Como contraparte, los partidos políticos –incluido el nuevo partido de gobierno debieron pagar un costo por la tensión que planteaba el dilema centralización-autonomía política territorial. Esa tensión los obligaría a movilizarse y a buscar reacomodos que les permitiera abordar los conflictos internos.

 

Cambios en la estructura interna financiera territorial

1. La estructura interna de ingresos de los estados. La estructura interna de ingresos de los estados venezolanos en el período 1990-1998 no varió sustancialmente con respecto a su comportamiento histórico en el marco del modelo centralista, pues se mantuvo la dependencia de las transferencias del gobierno nacional. Si bien la participación de los estados en los ingresos se incrementó –del 13% en 1989 al 20% en 1998 – los ingresos propios estimados para 1998 fueron del 1,61%, no mucho más del 0,97% que representaban en 1989, antes de la descentralización. Aunque durante 1991-1994 los ingresos propios registraron un leve incremento debido al inicio de las operaciones de servicios portuarios, de las autopistas y carreteras, disminuyeron a sus niveles iniciales una vez que entraron en vigencia, a partir de 1994, las transferencias por concepto de las competencias asumidas, el FIDES y la Ley de Asignaciones Especiales. Los recursos por concepto de transferencia de competencias llegaron al 14, 02% de los ingresos totales en 1998, mientras que los del FIDES se ubicaron alrededor del 10%, porcentaje similar a los de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales.
2. La estructura financiera de los municipios .La evolución de los ingresos municipales a partir de la descentralización se puede sintetizar de la manera siguiente. En primer lugar, el porcentaje de ingresos propios con respecto a los ingresos totales disminuyó en el período 1989-1998. Del 65%[11] en 1986, que se mantuvo en 1994, descendió al 52% en 1997 y 1998. Esta reducción obedece, en primer término, al incremento de las transferencias del Situado Constitucional en 1997 cuando hubo aportes extraordinarios del nivel central y, en segundo lugar, a que en 1998 creció la proporción de aportes especiales, llegando en conjunto al 14,71%. Estos nuevos ingresos estuvieron determinados por las transferencias del FIDES y de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales a partir de ese año. Por ello, el incremento de las transferencias municipales por diferentes conceptos llevó a que este nivel de gobierno aumentara su proporción en el total de los ingresos públicos del país, del 4,19% en 1990 al 8,38% en 1998 (Mascareño 2000).
3. Aumento de la proporción del ingreso público territorial[12]. Con el incremento de las diferentes transferencias, el ingreso global de los entes subnacionales venezolanos (estados y municipios) registró un significativo salto entre el año de la primera elección, 1989, y el año 1998 . En el cuadro 2 subsiguiente, se muestra el comportamiento anual de la participación de estos ingresos en el ingreso nacional, es decir, la proporción de los ingresos por transferencias efectivamente obtenidas y los ingresos propios de estados y municipios, en relación al total de presupuesto público nacional efectivamente ejecutado.

Se desprende del mismo que entre el año 1989 y el año 1998  hubo un salto cualitativo que elevó esa proporción desde el 17,18%a un máximo histórico de 28,39% en 1998. Sin embargo, es necesario destacar que el aumento fue lento entre los años1989-1996 y es sólo para 1996,1997, 1998 y 1999[13] que se acentúa el alza de los ingresos fiscales de estados y municipios. Ese comportamiento, posee una clara explicación. Entre 1989 y 1996 se negociaron, progresivamente, los mecanismos de transferencias, a la par que se incrementaba lentamente el porcentaje del Situado Constitucional hasta arribar al 20% en 1994. Así, los primeros desembolsos del FIDES se registraron en 1996 y los de la Ley de Asignaciones Especiales en 1997. De igual manera, la transferencia de recursos asociados a las competencias concurrentes efectivamente asumidas, sólo cristalizaron hacia el año 1996 cuando, por ejemplo, se habían negociado y concretado los servicios de salud en varios estados del país.

Esta trayectoria evidencia como el incremento de los recursos para la administración autónoma por parte de estados y municipios en el marco de los procesos de descentralización, no sólo depende de la existencia de las previsiones normativas de rigor. Se requieren ingentes esfuerzos de negociación para poner a punto la disponibilidad de los recursos fiscales en cuestión.

 

CUADRO 2

INGRESOS FISCALES DE ESTADOS Y MUNICIPIOS EN VALOR REAL

E INDICE DE INGRESO TERRITORIAL PERÍODO 1989-1999

AÑO BASE= 1989

 

AÑO               INGRESO NACIONAL (A)     INGRESO TERRITORIAL (B)     INDICE B/A

(Millones Bolívares Fuertes)      (Millones Bolívares Fuertes)

 

1989                          286,4                                           49,0                                   17,18

1990                          410,8                                           76,9                                   18,72

1991                          374,6                                           78,3                                   20,90

1992                          406,5                                           70,5                                   17,35

1993                          319,9                                           63,6                                   19,88

1994                          329,9                                           69,9                                   21,18

1995                          317,4                                           67,9                                   21,39

1996                          353,1                                           78,5                                   22,23

1997                          426,9                                         118,3                                   27,71

1998                          371,0                                         105,3                                   28,39

1999                          336,4                                           91,1                                   27,08

Fuente: Mascareño 2000, Balance de la descentralización en Venezuela, PNUD, con base en Estadísticas de la Oficina Central de Presupuesto, OCEPRE.

 

En todo caso, es indispensable destacar el impacto que tuvo la descentralización de los noventa en un cambio que al final de ese período fue sustantivo, si se le compara con el comportamiento histórico en el marco del Estado centralizado en el siglo XX. Sin dudas, el aumento de la participación de los ingresos territoriales en el ingreso nacional, contribuyó a una mejor administración de los servicios públicos en los niveles estadal y local, y tuvo impacto sobre ellos, como veremos a continuación.

Los servicios públicos

Uno de los supuestos centrales de la descentralización del Estado es que mejora la prestación de los servicios públicos, pues el traslado de recursos y del poder de decisión a los niveles territoriales de gobierno es un incentivo para ampliar su cobertura y calidad. Además, se supone que la población está más cerca del responsable de prestar cada servicio, lo que genera una mayor interacción y presiona para lograr los objetivos.

Para que ello se cumpla, es necesario que los mecanismos de regulación de las relaciones intergubernamentales cobren vigencia para cada servicio en particular de manera que tanto la concurrencia de los distintos gobiernos o el manejo exclusivo por parte de un gobierno subnacional, cuente con reglas de juego transparentes y efectivas. Para el período en análisis, la concreción de esos arreglos y su vínculo con el desempeño del servicio se presenta, de manera, sucinta, a continuación.

Los servicios de salud.

En el marco de la crisis de gestión de la salud, la descentralización del sector pasó a ser uno de los ejes de la reforma y, luego de la transferencia de los servicios a varios estados en 1996, se observaron avances en los modelos de gestión de las entidades federales, aunque era notorio el desfase entre las innovaciones y la capacidad de respuesta del gobierno central, a través del Ministerio de Sanidad, para orientar el proceso de descentralización y modificar las prácticas tradicionales que aún prevalecían en los estados descentralizados (MSAS 1997). Puesto que la transferencia de los servicios de salud es un proceso complejo, la descentralización del sector apenas entró en una primera fase, las del traspaso de recursos y responsabilidades del nivel central a los estados, y por supuesto esta mera transferencia no garantizó per se el éxito de la experiencia. Se requerían que funcionaran, bajo nuevos esquemas, los mecanismos para financiar, organizar y prestar los servicios con efectividad, equidad y eficiencia (González 1997). Sin embargo, cabe destacar como los índices de mortalidad infantil, neonatal y postneonatal, lograron disminuirse en ocho entidades federales donde se inició tempranamente el proceso de descentralización (Ibid).

En la investigación coordinada por Díaz Polanco (2002), se comprueba como el hecho de que algunos estados asumieran los servicios de salud a partir de la firma de convenios con el Ministerio de Sanidad[14], determinó el mejoramiento de las capacidades de gestión en esos gobiernos estadales e incidió en el mejoramiento de indicadores de desempeño tales como la mortalidad infantil[15]. Además, el esfuerzo de negociación de esta competencia se  reflejó en el hecho de que diecisiete de los estados, para comienzos de 1999, habían firmado el Convenio de Transferencia con el Ministerio de Sanidad, a la vez que otros dos contaban con la aprobación del Senado de la República para proceder a su firma (Ver Mascareño 2000).

En todo caso, a pesar de esos esfuerzos, es necesario afirmar que la transferencia de los servicios fue incompleta, con deficiencias en la conducción de la misma y dificultades para la consolidación de una visión unificada acerca de lo que debería ser un sistema de salud nacional en el cual concurrieran, con precisión de roles y funciones, los tres niveles de gobierno.

Los servicios educativos.

Los servicios educativos representan el otro gran sector de las competencias concurrentes previsto en la ley de descentralización de 1989. A diferencia de los de salud, estos no llegaron a transferirse de manera efectiva a ningún estado de la República, a pesar de que se adelantó la elaboración de varios convenios y se firmaron en tres estados[16].

A pesar de la anterior situación, los estados venezolanos, prevalidos de la legitimidad que les había conferido contar con autoridades electas y, en consecuencia, enfrentarse a una demanda de la población que les había elegido, procedió a introducir mejoras en el servicio educativo por iniciativa propia (Mascareño 2000).

De acuerdo a las estadísticas del Ministerio de Educación de Venezuela (Ministerio de Educación 1999), durante los períodos escolares 1988-89/1997-98 se registró un incremento de la proporción de la matrícula preescolar administrada por las unidades de educación pertenecientes a los estados y una disminución porcentual de la matrícula de la administración nacional. Así, la estadal se incrementó del 11% al 22%, mientras que la nacional disminuyó del 66% al 52% en ese lapso. De igual manera, descendió la proporción de la matrícula de educación básica nacional (1°-9° grado)  del 58 al 52% y se incrementó la oferta de las escuelas de los estados en este nivel del 25 al 27%, aumentándose sobre todo la oferta entre 1°-6° de 31 al 34%.

A pesar del aumento de la oferta educativa en los estados, es necesario resaltar que los índices de continuación y repitencia en la educación básica se mantuvieron dentro de los mismos límites durante el período de descentralización en todo el país. Esta situación persistió a pesar de que desde el inicio de la descentralización, varios estados mostraron preocupación por mejorar la gestión educativa para obtener un producto de mayor calidad con respecto al sistema tradicional. Vale la pena destacar, al respecto, algunas experiencias que se plantearon tal objetivo.

En el estado Bolívar, se impulsó la experiencia pionera de la Escuela Activa, que proponía un modelo educativo centrado en el alumno y no en el docente, con aulas como espacio de aprendizaje y docentes mejor capacitados (Marrero 1993). La administración educativa del estado Mérida, desarrolló un modelo que buscaba impulsar una nueva relación alumno-docente, con una orientación educativa centrada en el aprendizaje y en la escuela como centro de difusión (Cárdenas 1993). En el estado Carabobo, por su parte, el gobierno se propuso como eje central de su política educativa el desarrollo de la excelencia, haciendo de la escuela el punto donde confluyeran la calidad cognitivo-valorativa, la atención integral al estudiante y la integración de los niveles de gobierno (Mascareño 2000).

Estos y otros esfuerzos, se efectuaron sin que el Ministerio de Educación generase una política unificada hacia los servicios descentralizados, por lo cual fue imposible imprimirle coherencia y direccionalidad. En un escenario de fragilidad como este, las posibilidades de sostenibilidad de las experiencias aisladas eran minúsculas. Por ello, el proceso de la descentralización de la educación en Venezuela, se tornó confuso y lento, con grandes resistencia en la mayoría de los estados del país (Casanova 1998)

 

El deporte descentralizado.

El servicio deportivo fue, dentro de las competencias concurrentes, el más conocido y aceptado en los estados del país. La causa de esta aceptación fue la consolidación de los juegos juveniles nacionales, cuya organización, animación y ejecución fue sido asumida plenamente por los gobiernos subnacionales. La población percibió en estos juegos una sana y necesaria competencia que incentiva el desarrollo de los atletas.

Estos resultados fueron logrados mediante dos esfuerzos que armonizaron una política conjunta: por una parte, los estados incentivaron el deporte desde comienzos de la descentralización sin haber asumido la competencia; por la otra, durante el período 1994-1998 el nivel central de gobierno, a través del Instituto Nacional del Deporte (IND), condujo las negociaciones de transferencia con acierto, logrando que todos los estados asumieran la competencia. Como resultado, el Instituto estableció un marco jurídico adecuado a nivel regional y municipal, que permitió precisar la distribución de competencias entre los niveles de gobierno, los que a su vez obtuvieron mayor autonomía para manejar los recursos y los programas (IND 1998).

 

Vivienda y desarrollo habitacional.

El área de la vivienda es una de las competencias concurrentes que no fue asumida formalmente a través de convenios de transferencia, pero que fue objeto de atención prioritaria en todos los estados. En efecto, en todos ellos se crearon unidades administrativas para atender la problemática habitacional.

El desarrollo de esta competencia obedeció a una circunstancia bastante particular del sector (Para mayor detalle de ese servicio (ver Mascareño 2000). El ejecutivo nacional, a través del Ministerio de Desarrollo Urbano, y por intermedio del Consejo Nacional de la Vivienda (Conavi), ejecutó y reguló la Ley de Política Habitacional que, desde 1989, determinó la transferencia de recursos hacia los estados y municipios bajo dos condiciones: una, la creación de una institución ejecutora de la política habitacional en cada estado y, segunda, la asignación presupuestaria del 5% de sus ingresos ordinarios. Contra ese monto, el Ministerio transferiría una suma similar, una palanca financiera atractiva como para que cada estado se movilizara en su búsqueda.

De esta manera, se estableció un mecanismo de relaciones intergubernamentales diferente al previsto en la Ley de Descentralización, pero que funcionó como incentivo  para convenir la gestión del servicio habitacional entre los tres niveles de gobierno. Bajo este esquema, estados como Carabobo, Zulia, Lara o Sucre, entre otros, lograron crear una oferta de viviendas que era inexistente en el anterior esquema centralizado.

A pesar del incentivo que suponía ese esquema, el modelo presentó severas limitaciones financieras, evidenciándose la necesidad de un marco de seguridad social nacional que vigorizara las fuentes financieras y el concurso de todos los actores más allá del Estado venezolano. En 1998, se aprobó ese marco con la nueva Ley de Seguridad Social, la cual nunca sería ejecutada en los años sucesivos

 

Agua potable y saneamiento.

El sector de agua potable y saneamiento es una competencia municipal que en Venezuela fue asumida por el poder central desde los años cuarenta, cuando se creó el Instituto Nacional de Obras Sanitarias (INOS). El principal argumento utilizado para dicha decisión fue la imperiosa necesidad de superar la crisis sanitaria que se extendía en un país predominantemente rural, amenazado seriamente de ser destruido por las epidemias. El INOS fue eliminado en los años 90, luego de cincuenta años de gestión, aunque se le reconoce por haber construido los grandes sistemas de producción, transporte, tratamiento y distribución de agua potable y, en menor medida, por el desarrollo de los sistemas de recolección y tratamiento de aguas residuales. También dejó como herencia una total debilidad de los gobiernos locales para asumir la competencia (Hidroven 1998).

La Ley Orgánica de Descentralización de 1989, en su artículo 5°, estableció la posibilidad de que este servicio[17] pudiera ser administrado por empresas venezolanas de carácter mixto, fueran regionales, estadales o municipales.

Las nuevas instancias que administrarían los servicios de agua y saneamiento tenían que enfrentar una realidad compleja y crítica, pues, a nivel urbano, la cobertura del servicio de agua potable descendió del 81% en 1986 al 75% en 1990, y la de cloacas descendió del 65% al 55%.

A pesar de algunos avances en estados como Monagas, Lara, Mérida, Yaracuy o Portuguesa (Ver Mascareño 2000), este modelo de relaciones intergubernamentales se enfrentó con evidentes limitaciones financieras para acometer las inversiones requeridas para el mejoramiento del servicio, con lo cual fue imposible un consenso para profundizar su descentralización efectiva.

 

Transporte y comunicaciones: puertos, aeropuertos y vías.

 

Como se señalara, la vialidad, los aeropuertos y los servicios portuarios, formaron parte sustantiva de las competencias exclusivas otorgados por la nación a los estados, tal como se contempló en el artículo 11° de la Ley de Descentralización. Todos los estados  del país asumieron estos servicios, lo que se tradujo en un mejoramiento de las vías interurbanas y de los servicios portuarios y aeroportuarios.

Así, por ejemplo, el Puerto de “Puerto Cabello”, el principal terminal de carga marítima de país, fue descentralizado por el estado Carabobo. A partir de esta transferencia, el Puerto fue desburocratizado pasando de una nómina de 5.000 obreros en su mayoría inactivos, a ser manejado por 150 empleados profesionalizados, contratándose el manejo de la carga a las empresas externas. Con ello, el Puerto arrojó ganancias de 5.000 millones de bolívares en 1996, cuando tenía pérdidas superiores a los 800 millones en 1989 (Gobierno de Carabobo 1998).

En general, las vías interurbanas mejoraron sus condiciones en la medida en que cada estado asumía esa competencia. Más de 15.000 kilómetros de vías pasaron a ser administradas bajo un régimen directo por parte de los gobiernos subnacionales. En la principal arteria vial del país, la Autopista Regional del Centro, se introdujeron cambios en su funcionamiento, ofreciéndose servicios de seguridad, auxilio vial, iluminación y mantenimiento permanente, antes precarios (ver Mascareño 2000).

Los avances en estos servicios, se enfrentaron a limitaciones severas en materia financiera. Nunca existió un esquema de coparticipación fiscal preciso para garantizar la sostenibilidad de su oferta. El poder nacional no generó la debida capacidad de regulación y se hizo imposible contar con una programación nacional que le confiriera coherencia a todos los servicios.

 

Los programas sociales.

Hasta 1989, en el campo del desarrollo social, las gobernaciones y las alcaldías venezolanas solo habían acumulado una capacidad de gestión orientada a satisfacer las demandas individuales de la población, en forma de ayudas puntuales como medicinas, pasajes, materiales de construcción, becas o pensiones (Mascareño 1996).

Con el proceso de descentralización, las demandas variaron en cantidad y en calidad. Esto llevó a que las autoridades territoriales estructuraran programas más complejos y orgánicos, reduciendo la ayuda puntual e incrementando la cobertura. Esta dinámica fue apareciendo junto con el desarrollo de los programas compensatorios del gobierno central a partir de 1989, obligado por la política de ajuste macroeconómico que, como se sabía, generaría grandes desequilibrios entre la población. Así, durante los años noventa, se puso en marcha la programación de los estados y municipios junto con los programas sociales de ajuste, en algunos casos con integración de propósitos pero, en la mayoría, cada nivel de gobierno impuso sus ritmos y sus criterios. Se han hecho algunos esfuerzos para atenuar la dispersión y la ineficacia de los programas nacionales en su aplicación territorial. Por una parte, se creó el gabinete social como órgano especializado en la materia, con una secretaría técnica desde 1995, a cargo de la Dirección General de Desarrollo Social del Ministerio de la Familia. A ésta, presidida por el Ministerio de la Familia, se incorporó la Asociación de Gobernadores y de Alcaldes, con la aspiración de crear un sistema nacional de indicadores sociales impulsado por la Comisión Nacional de Seguimiento de los Programas Sociales. Así, la nueva oferta de desarrollo social de los estados y municipios al calor de la descentralización fue múltiple y variada la cual, aunque con muchas limitaciones, tenía el propósito de responderle a la población que eligió a sus autoridades.

Sin embargo, es conveniente decir que esta oferta de servicios sociales tendió a reproducir estructuras paralelas  en los distintos niveles de gobierno (MacQuhae 1998), confrontando un conjunto de limitaciones, sobre todo en cuanto a las posibilidades de seguimiento y evaluación de sus impactos y las dificultades de coordinación entre gobernaciones y alcaldías y de estas con el poder nacional (Ron 1998)

3.4. Limitaciones de las relaciones intergubernamentales durante el período de descentralización del federalismo

Como se expusiera anteriormente, la descentralización del federalismo venezolano estuvo fundamentada en tres incentivos: la elección directa de los mandatarios territoriales, gobernadores y alcaldes, el incremento de las transferencias de recursos para ser administrados autónomamente por estados y municipios y la cesión de competencias y servicios, especialmente a los estados.

Sin lugar a dudas, este cambio en la lógica de funcionamiento del Estado venezolano, introdujo alteraciones en sus estructuras, acostumbradas a una inercia de relaciones intergubernamentales marcadas por el predominio absoluto de la sumisión de estados y municipios al poder central.

El siglo XX venezolano había transcurrido en un franco camino de construcción de un federalismo centralizado, en el cual los estados, como elementos sustantivos de la federación, terminaron convirtiéndose en cascarones vacíos de contenido político, administrativo y fiscal. Ese modelo, como se precisó al inicio de este trabajo, fue claramente funcional a la consolidación del Estado-nación, tal como sucediese en América Latina.

Precisamente porque se trataba de una realidad histórica, alterar las sólidas bases de la centralización en el federalismo, implicaba la introducción de cambios en el desempeño del Estado que, inexorablemente, generarían resistencias y tensiones.

Uno de los primeros problemas a resolver era el diseño de una estructura de relaciones intergubernamentales que rompiera, progresivamente, con la lógica precedente de absoluta sujeción al poder central. Aquí encontramos uno de los retos más complejos de los federalismos descentralizados: introducir innovaciones institucionales que adecuen el Estado a una fisonomía descentralizada. En el caso venezolano se intentó con severas restricciones. La concreción de los Convenios de Transferencia desde el poder nacional hacia los estados, fue una dura tarea que frustró muchas iniciativas de transferir servicios a los gobiernos subnacionales, tal como sucedió en el caso de los servicios educativos. Aún para el caso de los servicios de salud, en los cuales se firmaron 17 Convenios, la transferencia con autonomía y capacidad de ejecución, solo se logró en ocho estados del país.

Un segundo problema no resuelto fue el de la estructura fiscal intergubernamental. Si bien los estados y municipios vieron incrementados sus ingresos y la proporción de los ingresos territoriales se incrementó sustancialmente respecto al total nacional, las transferencias que soportaron ese incremento eran vulnerables. Por ello, quedó pendiente la tarea de crear una verdadera hacienda pública estadal que procurara la estabilización de los ingresos fiscales.

También es menester señalar la complejidad que encerraba la transformación de la burocracia del Estado en su conjunto, para adaptarla a los tiempos. Si bien hubo múltiples proyectos de fortalecimiento institucional en estados y municipios, estos no surtieron el impacto necesario como para alterar un conjunto rutinas y prácticas atadas a la visión centralizada de poder. Tampoco fue posible cambiar sustancialmente las formas de actuación del funcionariado del poder nacional, para quienes la descentralización era más una obligación que un compromiso de proyecto nacional.

Efectivamente, la convicción que quedó luego de diez años de procura de cambios institucionales por la vía de la descentralización del federalismo, fue la de que existían demasiadas rémoras culturales impregnadas de una visión centralizada del poder, que funcionaban como claros límites para el cambio que se proponía. No podemos asombrarnos de este comportamiento pues, casi un siglo de férrea centralización del federalismo, deja un sello difícil de alterar en apenas una década. Sobre todo, las relaciones entre niveles de gobierno, acostumbradas a mecanismos de sujeción al poder central, son difíciles de alterar y garantizar su giro hacia formas más horizontales.

El período de descentralización transcurrió, además, en medio de un abierto ambiente de deslegitimación de sistema político venezolano. La credibilidad de los partidos políticos, soporte fundamental de la democracia de 40 años, se había deteriorado. La crisis social y fiscal de los noventa aumentaba la certeza de que el país no estaba funcionando como antes y que se requería un cambio radical en la conducción de la sociedad. En ese ambiente, el federalismo descentralizado de los noventa, avanzó con plomo en sus alas. La lección es clara: para renovar los federalismos hacia un estadio de cooperación descentralizada de los niveles de gobierno, se requiere un máximo de estabilidad política y social que inserte ese cambio en un proyecto nacional en un período prolongado que puede llevar varias décadas. Ello no existió en la Venezuela de los noventa.

4. CONSTITUYENTE DE 1999 Y BASES PARA NUEVAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES DEL FEDERALISMO

Una nueva elite política llegó al poder en las elecciones del 6 de diciembre de 1998. Fue electo Presidente de la República Hugo Chávez Frías, uno de los comandantes del frustrado golpe de estado del 4 de febrero (4F) de 1992. Junto con él, llegaron al poder los militares que le acompañaron en el golpe antes citado, así como también un grupo de dirigentes de la izquierda venezolana y personalidades que, en su inmensa mayoría, eran tradicionalmente opositoras al anterior régimen bi-partidista de Acción Democrática y el Partido Socialcristiano COPEI. Esta coalición fue denominada como el Polo Patriótico, y tuvo como principal núcleo organizador al partido Movimiento V República, creado por Chávez y sus aliados para participar en las elecciones de 1998. Este nuevo partido, fundado en julio de 1997, tenía sus raíces en el Movimiento Bolivariano Revolucionario 200 (MBR-200), impulsado en 1983 por Chávez y los militares del 4F. En él confluyeron líderes civiles insatisfechos que no habían formado parte de la anterior era del bi-partidismo, constituyéndose así en un movimiento cívico-militar (Lalander 2004, 198 y 219).

La anterior precisión es de fundamental importancia para que los lectores, sobre todo aquellos que no están familiarizados con el desarrollo del sistema político venezolano contemporáneo, puedan comprender los cambios de perspectivas que sobre el federalismo, la descentralización, el Estado y la sociedad en su conjunto, se han venido sucediendo a partir de 1999. Es decir, es necesario asumir que con la entrada de Hugo Chávez a la presidencia de la república, Venezuela ha experimentado un cambio que introdujo alteraciones sustantivas sobre el concepto territorial del Estado venezolano.

 Se rompe el consenso sobre la descentralización del federalismo

El consenso que el bi-partidismo había logrado en los años 80 alrededor de la descentralización, se rompió con la entrada en escena de Hugo Chávez. Si bien la Constitución de 1999 mantuvo elementos formales y reafirmó su fe en la descentralización y el federalismo, otra sería la agenda de la nueva elite que asumió el poder. Si el consenso sociopolítico supone la existencia de un cierto acuerdo sobre principios, valores, normas y deseabilidad de objetivos (Bobbio et. al. 1991), es indispensable postular que el grupo que acompañaba a Chávez se encontraba lejos de las visiones institucionales que le precedieron. Esta definición conceptual es fundamental para quienes aspiran analizar las relaciones intergubernamentales en los federalismos. Ellas no son, como puede creerse, relaciones puramente técnicas o administrativas. Por el contrario, su concreción, más allá del formalismo de los diseños de los especialistas, terminan reflejando las visiones, intereses y posiciones de quienes tienen en sus manos el poder de decisión del Estado. Ese cambio de visión, comenzó a sucederse en Venezuela con la nueva elite, como se verá más adelante.

Un primer argumento  se fundamenta en el pensamiento que poseían los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) de 1999 sobre la descentralización. En un estudio efectuado por la Unidad de Investigación del Diario El Universal (03/08/99; p. 1-10), se revelaba  que apenas el 31% de los miembros del Movimiento V República,  principal plataforma política de Chávez, se asumieron descentralizadores y un 19% se declaró abiertamente no descentralizador. Una franja amplia del 50% se ubicó  en opiniones intermedias. La mayoría de los asambleístas pro-gobierno (predominantes en la Constituyente), se declararon en contra de la autonomía de los estados y, más bien, optaban por proclamar la autonomía de los municipios. Era claro como la nueva elite prefería eliminar el contrapeso de los gobiernos intermedios y entenderse con un poder diseminado entre la mayor cantidad de alcaldes, contraviniendo el espíritu federal prevaleciente. El nuevo pensamiento suponía una visión del territorio diferente al consenso de los ochenta.

En segundo término, el nuevo eje del consenso para el Polo Patriótico sería la participación del pueblo, concepto que se le antepondría al de democracia representativa. En efecto, declararía un funcionario del gobierno de Chávez que “…nuestra democracia representativa, debemos modificarla hacia una democracia participativa…es decir, al lado del gobierno institucional crear el gobierno popular” (Álvarez et. al. 2000; 174). En consecuencia, figuras como la de gobernador de estado o legisladores provinciales dejaban de tener importancia en el ideario revolucionario instaurado. Se instaló una nueva visión del poder según la cual el liderazgo probo y conocedor de las necesidades del pueblo, le acompañaría a lo largo del territorio para la solución de sus problemas. Por ello, la idea de participación atraviesa literalmente al texto constitucional de 1999.

El tercer argumento acerca del nuevo consenso gravita alrededor del asunto militar. La Constitución de 1999 alteró la anterior sujeción de lo militar a lo civil y coloca el control sobre los militares en manos del Presidente de la República, eliminando la prohibición de su participación activa en la política. Esta renovada presencia del estamento militar en los asuntos públicos, trastoca la anterior ecuación en el equilibrio del poder venezolano (Levine 2003). ¿Qué relación tiene este factor con el federalismo y sus relaciones intergubernamentales? Mucha. Se traducirá en el control de programas territoriales por parte de militares, el ascenso al cargo de gobernadores de militares retirados y, en fin, la instalación de un andamiaje institucional en poder de este estamento que procuraría supeditar y controlar acciones de gobierno en estados y municipios.

No cabe duda de que una nueva visión territorial se instaló en Venezuela. Por ello, la manera de concebir la descentralización a partir del consenso de 1989-1998 no existió más.

 El federalismo descentralizado y sus relaciones intergubernamentales en la Constitución de 1999

El gobierno que se inició en 1999, heredó una situación en la cual el poder en Venezuela había comenzado a desagregarse territorialmente, por lo que sería necesario desarrollar capacidades de convivencia para mantener dentro de límites manejables las relaciones intergubernamentales. Es importante tener presente que en un ambiente descentralizado, este tipo de relaciones se ven alteradas tanto por la existencia de soberanías compartidas que articulan de manera incremental los intereses regionales y locales, como por la aparición de coaliciones políticas que introducen una lógica diferente al ejercicio del poder (Affonso 1998). Por esta razón, aunque la nueva elite en el poder era ostensiblemente opuesta a la descentralización, en la ANC terminó imponiéndose un esquema que, formalmente, respetaba los avances descentralizadores del federalismo y proponía nuevas instituciones para las relaciones intergubernamentales.

La nueva Constitución fue aprobada por la ANC el 17 de noviembre de 1999, votada favorablemente en referéndum nacional el 15 de diciembre de ese año y publicada en la Gaceta Oficial n° 36.860 del 30/12/1999.

Al igual que la Constitución de 1961, ésta refrendó el carácter federal de la República y le agregó el calificativo de descentralizada (Artículo 4°), a saber:

“La República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos consagrados por esta Constitución, y se rige por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad”

Ello supuso, a su vez, mantener los tres niveles de gobierno y ratificar la elección directa, universal y secreta de los gobernadores y los alcaldes. También las competencias de estados y municipios quedaron, en general, similares a las pre-existentes, solo que, en adelante, las competencias concurrentes serían sometidas a la regulación por intermedio de leyes de base, cuando estas fueran formuladas.

En ese contexto, los principales postulados y mecanismos para el funcionamiento del federalismo y de sus relaciones intergubernamentales, serían las siguientes:

1. En el artículo 185 del texto, se previó la creación del Consejo Federal de Gobierno (CFG) como órgano encargado de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional hacia los estados y los municipios. Estaría presidido por el Vice-presidente de la República e integrado por los ministros, gobernadores, un alcalde por cada estado y representantes de la sociedad organizada.
2. Del CFG dependería un Fondo de Compensación Interterritorial (Art. 185), institución que financiaría las inversiones públicas para promover el desarrollo de las regiones, la cooperación y coordinación entre las entidades públicas territoriales y la dotación de obras en las comunidades de menor nivel de desarrollo. EL CFG discutiría y aprobaría los recursos anuales del Fondo, con base en criterios de inversión prioritaria.
3. Se mantuvo el Situado Constitucional como principal transferencia de recursos hacia estados y municipios. Sin embargo, al mismo se le estableció un tope de 20% del presupuesto nacional, cifra que era la cifra mínima en la reforma de los noventa, como ya se analizara. Esta norma, de manera especial, ha tenido una repercusión extremadamente negativa en las finanzas de estados y municipios. Como se verá más adelante, el gobierno central nunca ha transferido un Situado equivalente al 20% del gasto fiscal. Como era de suponerse, la proporción ha sido menor y ha acusado un promedio de 13% anual en el período 2000-2010, lo que retrotrae las finanzas subnacionales al estadio de centralismo antes de 1990.
4. La Constitución mantuvo también la figura de las Asignaciones Económicas Especiales provenientes de la explotación de minas e hidrocarburos, que fuera creada en la reforma de los noventa y que había sido prevista en la Constitución de 1961. Sin embargo, nada se dijo respecto a la existencia o no del FIDES; se supondría que este fondo daría paso, en su respectivo momento, al Fondo de Compensación Interterritorial.
5. Un cambio fundamental en el diseño del federalismo venezolano, fue la eliminación de las dos cámaras del parlamento nacional. Efectivamente, la Cámara del Senado constituida por representantes de los estados, quedó eliminada en la nueva Constitución. En su defecto, se creó un parlamento con una sola cámara denominada Asamblea Nacional (Art. 186).
6. A los estados se le mantuvieron las competencias exclusivas (Art. 164) previamente establecidas en la Ley Orgánica de Descentralización de 1989. Sin embargo, las competencias concurrentes, aunque algunas de ellas habían sido objeto de convenios entre los estados y la República (Salud, deporte, entre otras), quedarían sometidas a la regulación de leyes de base dictadas por el Poder Nacional y leyes de desarrollo por parte de los estados (Art. 165). En este mismo artículo, también se estableció la posibilidad de la transferencia de competencias desde los estados hacia los municipios.

De esta manera, el federalismo venezolano tendría que enfrentar la yuxtaposición de esquemas de concurrencia de competencias: por una parte, los estados deberían continuar funcionando con las competencias concurrentes establecidas en la Ley Orgánica de Descentralización aprobada en 1989[18], mientras el poder nacional elaborase las Leyes de base previstas en la nueva Constitución. Como se verá más adelante, no habiendo sido derogada la ley de 1989, el país ha transitado durante más de once años un camino ambiguo en esta materia, que somete a indefiniciones y tensiones a las relaciones intergubernamentales.

1. Por su parte, a los municipios se les asignaron amplias competencias exclusivas, de servicios y fiscales, similares a las previamente establecidas en la Ley Orgánica Municipal que le precedió.
2. En la disposición transitoria cuarta, se estableció que, dentro del primer año de funcionamiento de la nueva Asamblea Nacional, se aprobaría una Ley de Hacienda Pública Estadal, la cual contemplaría los tributos de este nivel de gobierno y los mecanismos de aplicación.
3. En el plano de las relaciones intergubernamentales dentro de estados y municipios, la Constitución de 1999 consagró la creación de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas (Art.166) y de los Consejos Locales de Planificación Pública (Art. 182). Los primeros serían presididos por los gobernadores e integrados por los alcaldes, representantes de entes nacionales, legislatura estadal y comunidad y los segundos. Serían presididos por los alcaldes y lo constituirían los concejales, las juntas parroquiales y las organizaciones vecinales.

Como se anotara, el proceso constituyente de 1999 respetó el espíritu descentralizado del federalismo que venía gestándose desde los años 80 y que diera lugar al consenso logrado para la elección de gobernadores y alcaldes en 1989, a pesar de las disposiciones centralizadoras antes expuestas. Ante esta realidad, un lector alejado de la realidad venezolana se preguntará, con suma razón,  ¿No existirá una contradicción entre las posiciones anti-descentralización de la nueva elite y los resultados plasmados en la nueva Constitución? ¿Han funcionado los mecanismos de relaciones intergubernamentales previstos en el nuevo Texto constitucional?

Las respuestas a estas interrogantes fundamentales serán ensayadas a lo largo de los siguientes apartados del texto.

5. EL FEDERALISMO EN LA NUEVA GEOMETRÍA DEL PODER

Luego de la entrada en vigencia de la nueva Constitución aprobada en diciembre de 1999, la sociedad venezolana esperaba que el federalismo descentralizado anunciado en el Texto, entrara progresivamente en vigencia. No ha sucedido así. Por el contrario, han surgido situaciones que han negado lo allí planteado.

En una vertiente, las instituciones previstas para mejorar las relaciones intergubernamentales entre los tres niveles de gobierno no se han implantado y, por la otra, el Ejecutivo ha avanzado sostenidamente hacia la centralización del poder tanto por el camino del control de los recursos fiscales como por el de la supresión de las competencias de los estados. Unido a ello, el gobierno que preside Hugo Chávez, en los últimos cinco años, se ha propuesto abiertamente la instauración de un nuevo tipo de Estado, el Estado Comunal, no previsto en la Constitución de 1999, y que apunta hacia la supresión de la base territorial del federalismo es decir, de la vigencia de los estados y, en su defecto, propone una Nueva Geometría del Poder basada en unidades territoriales denominadas Comunas hacia las cuales se transferirían las competencias y los recursos fiscales de estados y municipios.

Este camino es inédito en los federalismos latinoamericanos. Ni en Argentina, Brasil o México, los gobiernos democráticos han pensado en la supresión o  vaciamiento de los estados como parte sustantiva de sus federaciones, ni siquiera en implantar restricciones para su desempeño. A pesar del presidencialismo imperante en Latinoamérica y de las constantes tensiones entre el poder nacional y los poderes territoriales, en la cual el primero intenta condicionar recursos y competencias a las unidades subnacionales [19], esas federaciones continúan teniendo plena vigencia, soportadas en una vigorosa autonomía política de sus gobernadores de estado, legítimos ante el poder central y ante la población que les elige. Por el contrario, el federalismo venezolano y su descentralización, transcurre con dificultades en medio de un ambiente que algunos autores han denominado como de hiperpresidencialismo (Penfold 2010).

En el presente capítulo, se analizarán los principales rasgos del fenómeno antes enunciado. Este análisis resulta, a su vez, un intento de evaluación del federalismo y de sus relaciones intergubernamentales en esta etapa.

¿Qué de lo previsto en la Constitución de 1999 no se ha cumplido?

Como se afirmara, Venezuela ha marchado a la inversa en materia del desarrollo de las instituciones de relación intergubernamental para profundizar el federalismo descentralizado. La base fundamental para el funcionamiento del federalismo descentralizado nunca ha sido materializada. Los principales rasgos de este incumplimiento de lo previsto constitucionalmente son los siguientes[20]:

2. En primer lugar, la principal institución de relaciones intergubernamentales prevista, el Consejo Federal de Gobierno (CFG), no contó con voluntad política para instrumentarse. Varios fueron los anteproyectos de Ley sin que se incorporaran en la agenda del gobierno. En marzo de 2001, el poder nacional deseaba imponer una propuesta elaborada por la Vicepresidencia, proyecto según el cual el CFG concentraría todos los fondos territoriales de Venezuela, sin que se cumpliera el papel coordinador que se le asignó en la Constitución. Esta propuesta nunca fue aprobada. Posteriormente, una nueva Ley del Consejo fue presentada por la Comisión Permanente de Participación Ciudadana, Descentralización y Desarrollo Regional, habiendo sido aprobada en primera discusión de la Asamblea Nacional el 28/11/02. El texto quedó en reposo y solo fue distribuido el 29/03/05 para la segunda discusión. La aprobación nunca procedió. Finalmente, la Ley del CFG ha sido aprobada recientemente (febrero de 2010) luego de diez años de vigencia de la Constitución, con un contenido que, como se expondrá luego, contradice el espíritu federal y descentralizador de la Carta Magna.

 

1. Un segundo rasgo de evasión de la descentralización es el referido a los instrumentos fiscales previstos, los cuales nunca fueron discutidos. Por un lado, el Fondo de Compensación Inter-territorial, vinculado al Consejo Federal, no se sancionó. Por el otro, la Ley de Hacienda Estadal no logró el apoyo necesario y nunca se ha implantado. En este sentido, si bien el parlamento había elaborado el respectivo anteproyecto de Ley, el Ejecutivo ofreció grandes resistencias para avanzar en este camino.
2. En materia de competencias se ha producido una evidente  involución. En consecuencia, la situación de las competencias y servicios retrocedió, encontrándose casos de organismos públicos centrales, como el Ministerio de Salud, que reasumieron competencias que ya estaban negociadas mediante convenios entre la República y los estados en los años noventa. Además, en el año 2009 fue reformada la Ley Orgánica de Descentralización a los efectos de suprimir competencias exclusivas de los estados, como se analizará más adelante.
3. La resultante de esta inercia ante el mandato constitucional, fue el represamiento de los recursos de los estados y municipios a nivel central. Desde el año 1999 los gobernadores y alcaldes se quejan de tal situación. El gobierno central juega con los créditos adicionales de fondos que por Situado Constitucional correspondían a los territorios.  De esta manera, la participación de los ingresos de estados y municipios en el presupuesto nacional que había logrado ascender hasta el 28,4% en el año 1998, disminuyó  hasta el 20,6 % en el 2004, tendencia que retrocedía a los entes territoriales a niveles que se creían superados y que harían insostenible la operatividad de las estructuras de gobierno descentralizadas.

La elite gobernante que arribó al gobierno en las elecciones de 1998, demostró, desde sus inicios, la poca voluntad política existente para llevar adelante  el proyecto de federalismo descentralizado previsto en el artículo 4° de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. La razón para ello fue apareciendo paulatinamente y emergió cuando el Presidente Chávez había logrado un alto grado de poder en el país. Se trataba de adelantar un proyecto de territorio diferente al previsto constitucionalmente, contemplado en lo que el Presidente denominó la Nueva Geometría del Poder.

La definición de la Nueva Geometría del Poder: desplazamiento del poder estadal y municipal por el poder comunal

El Presidente y sus aliados ganaron las elecciones regionales del 31 de octubre de 2004.  El chavismo se quedó con 21 de las 23 gobernaciones de estado y con 236 de las 334 alcaldías del país, incluyendo la alcaldía metropolitana de Caracas, ayudados por la dispersión de la oposición en estas elecciones. Diez gobernadores, a su vez, eran militares retirados que formaban parte del grupo golpista de 1992. Esta nueva realidad electoral llevó a Chávez a convocar una masiva reunión con sus alcaldes y gobernadores recién electos a los efectos de instruirlos, de manera directa, sobre los pasos que deberían dar en adelante, en lo que se denominó  “el nuevo mapa estratégico” de la revolución. En esta reunión, efectuada en el Teatro de la Academia Militar de Venezuela el 12 de noviembre de 2004, el Presidente alineó a los alcaldes y gobernadores alrededor de la lealtad a la revolución bolivariana. Para ello, varias fueron las exigencias y advertencias formuladas por el Presidente. En primer lugar, pidió al Vicepresidente de la República, abrir un libro de control a cada gobernador y cada alcalde, lo cual marcaba la pauta para el nuevo estilo de relaciones intergubernamentales en el país. En segundo término, les advirtió a los mandatarios territoriales que, a pesar de no poder destituirlos, podía controlarlos. Finalmente, el Presidente dejo claramente establecida su relación con los gobernadores y alcaldes, cuando les dijo: “Disciplina, disciplina. No se hacen revoluciones sin unidad de mando” (Harnecker 2004)[21]. De esta manera, los gobernadores y alcaldes chavistas, la gran mayoría del país, habían perdido la mínima autonomía que les confería, formalmente, el haber sido electos en su territorio[22]. En adelante, estarían al servicio de la revolución y a los designios de su líder. Esta alineación vertical, en consecuencia, definiría el tipo de relaciones intergubernamentales que se viviría en adelante.

Posteriormente, para el año 2006, el Presidente Chávez había logrado una de las mayores concentraciones de poder que mandatario alguno hubiese tenido en la historia republicana del país. En lo que a la descentralización concierne, habida cuenta de que casi todos los mandatarios territoriales electos estaban bajo su control y, en consecuencia, dependían de sus decisiones, el ingreso  de estados y municipios descendió a un ínfimo 19% en 2006, cercano al existente en 1989 antes de iniciarse la descentralización (Mascareño 2007). Con tan importante activo, el Presidente fue a la campaña de 2006 y ganó su re-elección con suma facilidad.

A partir de este momento, se hizo explícito el objetivo a lograr en materia territorial: la Nueva Geometría del Poder. Este objetivo se inscribía dentro de los “Cinco motores del socialismo de siglo XXI”, propuesta lanzada el día de la juramentación para el nuevo período presidencial el 10 de enero de 2007. Este concepto representaba la manera como el Presidente Chávez concebía la distribución del poder en la geografía, lo cual suponía una revisión político-territorial del país. La propuesta era la siguiente:

Crear un sistema de ciudades federales y territorios federales transitorios, que le darían paso a un sistema de vida comunal donde no hicieran falta los estados, las juntas parroquiales, las alcaldías ni los Concejos Municipales, sino el Poder Comunal, en el marco de un Estado Comunal que es el objetivo hacia el cual deberá ir la revolución (Chávez 2007)[23](Cursivas nuestras).

Una manera de avanzar en esta propuesta, podía ser sobre la base de los Consejos Comunales y de consolidarse, se derrumbaría definitivamente el proceso de descentralización venezolano, como contrapeso vertical del poder (Arenas 2007).

Los Consejos Comunales[24] fueron creados según Ley publicada en la Gaceta Oficial del 10 de abril de 2006 y tendrían como función, según el artículo 2°, constituirse “como instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones, grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permitan al pueblo organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas….”. Si bien esta iniciativa perseguía ampliar el espectro de participación poblacional, su nacimiento contenía el signo del régimen: serían vehículo ideal para la concentración del poder. Los recursos para su funcionamiento dependerían de la discrecionalidad del poder central y al estar obligados a inscribirse en una oficina destacada en la Presidencia de la República, estarían bajo la línea de control directa del Presidente. Se trataba de un mecanismo de participación centralizada que facilitaría la conexión directa del líder con las masas que reclamaban su acceso directo a la renta (Mascareño 2007).

Con la confianza que le inspiraba su triunfo del 2006, Chávez propuso y llevó adelante un referéndum para reformar la Constitución, reforma que estaría inspirada en los “Cinco Motores del Socialismo del Siglo XXI”. Su principal aspiración era la aprobación de la  reelección presidencial indefinida. En esa reforma, la unidad primaria de organización territorial serían las Comunas, soporte del nuevo Poder Popular que sería creado para fundar el Estado Socialista venezolano. Este poder, instaurado sin mediar elección alguna, expresaría el autogobierno de las ciudades a través de los Consejos Comunales, de obreros, campesinos, estudiantiles y otros (Arenas 2008). El Presidente fue derrotado  en el referéndum  del 2 de diciembre de 2007, deteniéndose, momentáneamente, el tránsito hacia la instauración de la Nueva Geometría del Poder.

Para noviembre del 2008 se convocaron las elecciones regionales y locales. Las mismas se efectuaron precedidas de una arremetida contra los líderes de la oposición, inhabilitando a través de la Contraloría Nacional varios de los potenciales candidatos con opción de triunfo[25]. Aún así, Chávez no salió victorioso de esta contienda. No en la medida a la que aspiraba. Perdió los principales estados y capitales de país, aquéllos dónde se genera la opinión política del país: Caracas, Zulia, Carabobo y Miranda; además, había perdido el estado Táchira, estado dónde se ubica la frontera más activa de país y una de las más vivas de América Latina y el estado Nueva Esparta, el principal destino turístico del país, además de la Alcandía Metropolitana de la capital, a pesar de la inhabilitación del principal candidato de la oposición aludido.

Las acciones para eliminar, de facto, estados y municipios

¿Cuál sería la opción para enfrentar la presencia de cinco gobernadores de estado ubicados en territorios estratégicos del país y de un alcalde metropolitano de la ciudad de Caracas que le haría evidente contrapeso? La respuesta era previsible: había que contrarrestar su poder. Y esa es la realidad que se vivió a lo largo del año 2009: gobernadores y alcaldes asediados desde el poder central, menguados de recursos y perseguidos políticamente, logrando la salida del país de uno de los principales líderes de la oposición, Manuel Rosales, ex -alcalde triunfante de la alcaldía de Maracaibo y ex – candidato presidencial unitario en las elecciones del 2006.

El año 2009 pasará a la historia del país como uno de los momentos más oscuros en contra del federalismo y la descentralización del Estado. Ha sido el año del arrebato de los pocos poderes territoriales que quedaban en pié y que eran producto de una elección legítima. Las principales actuaciones del poder nacional contra el federalismo venezolano, entre otras, fueron las siguientes:

39. Se reformó la Ley Orgánica de Descentralización (Gaceta oficial 39.140/ 17-03-2009), en función de lo cual se despojaron a los estados de sus competencias exclusivas en la administración de puertos, aeropuertos, carreteras y autopistas (Art 13°). Adicionalmente, se incluyó un  nuevo artículo que autorizó al ejecutivo nacional a revertir “por razones estratégicas, de mérito, oportunidad o conveniencia, la transferencia de las competencias conferidas a los estados, para la conservación y aprovechamiento de los bienes y servicios considerados de interés público nacional” (Art 8°). Como se podrá apreciar, lo que había significado una difícil reforma en 1989 al aprobarse la transferencia de competencias a estados y municipios, hoy quedaba supeditada a las decisiones de quien detente el poder central. A partir de esta última disposición, los estados  quedaron vacíos de contenido. Tal como lo afirma Rodríguez Zerpa (2009), han sido cercenadas las autonomías de los estados, lo que representa una severa limitación al federalismo y la descentralización.
40. En las siguientes semanas, luego de la aprobación de esta reforma, la Fuerza Armada Nacional, tomó militarmente las instalaciones de los puertos y aeropuertos del país. Ningún gobernador podía hacer resistencia a aquél avasallamiento. Se reiniciaba una historia que se creía superada.
41. La Asamblea Nacional procedió a aprobar una Ley Especial sobre Organización y Régimen del Distrito Capital (Gaceta Oficial 39.156, 13-4-09), a partir de la cual a la Alcaldía Metropolitana se le sustrajeron sus competencias y recursos, que serían administrados por una autoridad designada por el Presidente de la República.
42. El 9 de julio de ese año, se publicó en la Gaceta Oficial 39.217, la Ley que derogó la designación de los contralores estadales por parte de la legislatura estadal. Estos pasaron a depender directamente del Contralor Nacional.

 

1. La arquitectura institucional que legalizaba la re-centralización del Estado, fue rematada con la aprobación el 15 de diciembre de ese año de la Ley del Consejo Federal de Gobierno por parte de la Asamblea Nacional, figura que fue convertida en un medio para la eliminación de la descentralización.  Esta Ley corona un estatus de control territorial desde la Presidencia y, por su importancia, se analizará con detalle a continuación.

 El Consejo Federal de Gobierno (CFG) como instrumento para eliminar la federación

Como se indicara anteriormente, el gobierno de Chávez estaba en mora con la Constitución y su espíritu federal en tanto que en sus casi doce años de vida, no había promovido la creación de la figura del CFG previsto en el artículo 185° del Texto. Cualquiera podrá sostener que, por fin, este régimen está cumpliendo con una vieja aspiración. Sin embargo, el gobierno terminó creando un CFG que viene a cumplir un rol absolutamente contrario a lo previsto en la Constitución en materia de consolidación de la federación.

La Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno fue publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria 5.963 de 22 de febrero de 2010. El principal objetivo del ente será, según el artículo 1°, la coordinación de la transferencia de las competencias entre los entes territoriales –léase estados y municipios-, y “las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado”. Se trata de un vaciamiento programado y revestido de formas  legales, de las estructuras territoriales que soportan a la descentralización, que conducirá a la Nueva Geometría del Poder cuyas bases son las aludidas organizaciones que detentan el poder originario. En consecuencia, el CFG deberá, según el artículo 2°, planificar y coordinar la transferencia de atribuciones de los entes territoriales hacia las organizaciones de base del poder popular. Este poder, que  no existía ni contaba con entidad jurídica para el momento de esta Ley, sería el depositario del poder territorial del país.

Una nueva división territorial centralizada serán los Distritos Motores de Desarrollo[26]. Los mismos serán creados por el Presidente de la República en Consejo de Ministros (Art. 6°) “…con la finalidad de… “impulsar en el área comprendida en cada uno de ellos un conjunto de proyectos económicos, sociales, científicos y tecnológicos  destinados a lograr el desarrollo integral de las regiones y el fortalecimiento del Poder Popular, en aras de facilitar la transición al socialismo (cursivas nuestras)”

¿Quiénes son las organizaciones del poder popular? Según su artículo 4°, son “Los Consejos Comunales, las Comunas y cualquier otra organización de base del Poder Popular”. Téngase en cuenta que los Consejos Comunales, las Comunas o el Poder Popular son figuras  territoriales inexistentes en la Constitución. Por lo tanto, no son sujetos de transferencia de competencias a los efectos de la descentralización.

Finalmente, el  presidencialismo contenido en los anteriores artículos se fortalece en la Ley estableciendo en su artículo 14° que el CFG (solo) propondrá al Presidente de la República las transferencias de competencias y servicios desde los entes territoriales hacia el Poder Popular. A su vez, propondrá (solo) al Presidente de la República las modificaciones para la eficiencia de la organización político-territorial de los estados.

Días después, el 9 de marzo del mismo año, fue publicado en la Gaceta Oficial n° 39.382 el Reglamento de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno. Es allí donde se expresa con total claridad la visión del gobierno sobre lo que debe ser el federalismo venezolano es decir, su Nueva Geometría del Poder. Por su profunda importancia y el impacto que ello está teniendo en las relaciones intergubernamentales venezolanas, desplegaremos un conjunto de definiciones sin las cuales el lector, sobre todo aquél que no vive el día a día de  los sucesos del país, no comprendería las tendencias territoriales.

En su artículo 1°, el Reglamento establece el objeto del CFG el cual, entre otros elementos, tendrá el de impulsar el régimen de transferencia de competencias hacia las comunidades y otras organizaciones de base del poder popular, sin hacerse mención alguna a estados y municipios. Es decir, ya en el léxico del gobierno comienza a desaparecer el mapa del federalismo venezolano.

Así, en su empeño de imponer el proyecto socialista, aparecen en el artículo 3°- como salidas de la nada, pues nada de ello está en la Constitución-, una lista de definiciones que pretenden establecer el catecismo del nuevo federalismo[27]. Algunas son las siguientes:

“Federalismo: Sistema de organización política de la República Bolivariana de Venezuela…para la construcción de la sociedad socialista (…)

“Descentralización: Política estratégica para la restitución plena de poder al Pueblo Soberano, mediante la transferencia paulatina de competencias y servicios (…)

“Transferencia de competencias: Proceso a través del cual las entidades territoriales restituyen al Pueblo Soberano, a través de las comunidades organizadas y las organizaciones de base del poder popular, las competencias (…)

“Sociedad Organizada: Constituida por consejos comunales, consejos de trabajadores y trabajadoras, de campesinos y campesinas, de pescadores y pescadoras, comunas y cualquier otra organización de base del Poder Popular debidamente registrada en el Ministerio de Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana (cursivas nuestras)

“Comuna: Es un espacio socialista definido por la integración de comunidades vecinas (…) (cursivas nuestras)

“Socialismo: El socialismo es un modo de relaciones sociales de producción centrado en la convivencia solidaria y la satisfacción de las necesidades materiales e intangibles de toda la sociedad, que tiene como base fundamental la recuperación de valor de trabajo como productor de bienes y servicios para satisfacer las necesidades humanas y lograr la Suprema Felicidad Social (…)

En definitiva, el CFG se ha constituido en el instrumento para crear y fundamentar un Estado paralelo que, como lo advierte el constitucionalista Gerardo Blyde (2010), “irá asfixiando al Estado Constitucional, federal y descentralizado…estos textos atentan contra la división política-territorial existente en Venezuela y persigue otros fines: la muerte de la descentralización y la imposición inconstitucional del Estado Central”.

Los resultados reales del federalismo desde 1999

1. La asfixia fiscal de estados y municipios

Lo primero que hay que reiterar es que la norma prevista en la Constitución de 1999 según la cual el Situado Constitucional a distribuir a los estados es de un máximo de 20%, ha traído una perniciosa consecuencia: el gobierno central es quien determina el % a repartir y este, desde el año 2000, siempre ha estado por debajo de ese 20%. El promedio general anual en el período 2000-2010 ha sido de 13,02%[28].

Adicionalmente,  el gobierno ha mantenido su estrategia de restringir la transferencia de recursos a los estados y municipios a través de manejo del diferencial de ingresos petroleros. Ha sido la norma desde el año 2006, momento desde el cual el presupuesto nacional se ha calculado sobre la base del barril de petróleo a $ 40 mientras que el verdadero precio de la canasta petrolera ha sido superior. Es conveniente explicar que en el año 2005 el gobierno central creó una empresa pública bajo la figura de Sociedad Anónima denominada Fondo de Desarrollo Nacional, FONDEN (Gaceta oficial 38.269 del 9-9-2005). En esta empresa se han depositado los excedentes derivados de “situaciones esenciales, nacionales e internacionales”. Esas “situaciones especiales” se refieren, entre otras, a aumentos en los precios del petróleo o a devaluación de la moneda, factores que colocan a disposición del ejecutivo nacional recursos adicionales a los presupuestados en cada Ley de Presupuesto. De esta manera, al FONDEN se le han inyectado $ 58.095,55 desde su creación hasta el año 2010 (Ver Memoria y Cuenta, Ministerio de Finanzas 2010).

En esa perspectiva, los precios promedio del  barril petrolero han sido los siguientes: en el 2005[29] fue de  $ 45,39, para el 2006 fue de $56, 3, de $64,7 en el 2007, $86,49 en el 2008, $57,02 en el 2009 y $82 en el 2010. Se estima que en el 2011, producto del conflicto en el Medio Oriente, la canasta petrolera supere los $ 100.

¿Qué repercusión posee esta medida sobre las regiones? El impacto negativo es determinante. El poder nacional se apropia de recursos que pertenecen a los estados y municipios pues, de acuerdo a la disposición constitucional, el Situado Constitucional a distribuir se calcula sobre la base de los ingresos ordinarios reales del fisco y no sobre lo estimado en el presupuesto[30]. Desde hace seis años es una costumbre que el diferencial quede en las arcas del poder central. De allí que el verdadero ingreso territorial para el año 2010 fue apenas del 18,6 %, cercano al preexistente antes de la descentralización en los ochenta. Además, el máximo del índice en el período fue sólo del 21,8%, tal como se puede observar en el cuadro 3. Se trata de una decisión de política fiscal que se ha hecho norma sin contrapeso alguno, a pesar de los continuos reclamos de los gobernadores y alcaldes no alineados con la revolución bolivariana.

 

CUADRO 3

INGRESOS FISCALES DE ESTADOS Y MUNICIPIOS EN VALOR REAL

E INDICE DE INGRESO TERRITORIAL PERÍODO 2000-2010

AÑO BASE= 1989

 

AÑO               INGRESO NACIONAL (A)     INGRESO TERRITORIAL (B)     INDICE B/A

(Millones Bolívares Fuertes)      (Millones Bolívares Fuertes)

2000                            517,8                                           97,5                                   18,83

2001                            549,6                                         113,4                                   20,64

2002                            472,8                                           78,1                                   16,51

2003                            488,5                                           99,2                                   20,31

2004                            595,8                                         121,3                                   20,37

2005                            882,0                                         182,6                                   20,69

2006                          1119,7                                         228,4                                   21,39

2007                          1035,0                                         223,8                                   21,62

2008                          1013,7                                         217,6                                   21,46

2009                            842,5                                         183,7                                   21,80

2010                            756,3                                         141,0                                   18,65

Fuente: Este cuadro ha sido elaborado a partir de las Memorias y Cuenta del Ministerio de Finanzas 2000-2010 y de la información de la Oficina de Estadísticas de Finanzas Públicas. Consultado en la web: www.mf.gov.ve. Para el período 2005-2010, al gasto fiscal declarado por el Ministerio en la Memoria, se ha agregado el ingreso fiscal extraordinario depositado en el FONDEN, por ser estos ingresos sujetos a la aplicación del Situado Constitucional.

 

La Ley de Presupuesto aprobada por la Asamblea Nacional para el año 2011, incorporó nuevos conceptos de asignación de recursos no previstos en la Constitución. Así, obliga a la transferencia de recursos, bienes y servicios a las Comunas[31] y no a los estados y municipios, por la vía del Consejo Federal de Gobierno. Como ya se ha dicho, la figura de las Comunas no está contemplada en la Constitución como sujeto de transferencia de competencias ni de recursos. Sin embargo, el gobierno, en la procura de su Nueva Geometría del Poder, ha impuesto tales criterios de distribución fiscal.

 

En definitiva, la tendencia de aumento de los ingresos de estados y municipios en relación al total de ingresos fiscales registrada en la década de los noventa, ha sido revertida en la primera década del 2000, tanto por el cambio introducido en la Constitución de 1999 como por el represamiento de los recursos por parte del poder central.

 

1. La devolución o anulación de las competencias

Progresivamente, los estados venezolanos han quedado vacíos de contenido en cuanto a las competencias que se les habían transferido con la reforma de 1989. No se ha tratado de una acción única y definitiva sino el desarrollo de un proceso lento pero continuo de anulación o vaciamiento de competencias.

En primer término, debe destacarse la anulación por la vía de los hechos de los convenios de transferencia de servicios que los estados habían suscrito con la República. Acá destaca la reversión de los establecimientos de salud adscrito a la Alcaldía Metropolitana de Caracas y los adscritos a la gobernación del estado Miranda[32]. En segundo lugar, la reforma de la Ley Orgánica de Descentralización en el 2009 que permitió la reversión de las competencias exclusivas, introdujo una rotación notable en el eje de las relaciones intergubernamentales del país. Los Puertos, Aeropuertos y la estructura vial interurbana se habían convertido en patrimonio administrativo y fiscal de los estados del país. Desde el momento en que cada uno de esos servicios es devuelto al poder central, cesan en sus funciones las estructuras estadales que se habían creado adhoc para esos fines. De esta manera, la relación entre el poder estadal y el poder nacional en esos servicios dejó de existir al desparecer la materia sobre la cual transcurrían las negociaciones intergubernamentales.

El desmantelamiento progresivo de estados y municipios, tanto por la vía de la eliminación de sus competencias como por la de la asfixia fiscal, forma parte de los objetivos asociados a la Nueva Geometría del Poder. En el fin del año 2009, Aristóbulo Istúriz, ex -ministro de Educación del gobierno, ex alcalde de Caracas en los noventa y miembro connotado de la Dirección Superior del Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV)[33] en su discurso de celebración de los diez años de la Constitución emitió dos sentencias lapidarias. La primera, “Hay que desbaratar los poderes públicos y sustituirlos por un Estado Comunal”, traduce con claridad la estrategia del régimen en su camino de largo plazo hacia la sociedad socialista de base comunal. La segunda, arropada en la sombra de la primera aludió directamente al fin de la descentralización y la federación venezolana: “Los mejores gobernadores y alcaldes serán aquellos que primero desbaraten las gobernaciones y alcaldías (…) y transfieran competencias y poderes a los consejos comunales” (Psuvelhatillo, Blogspot, 16-12-2009). Casi un año más tarde,  Istúriz[34] (2010)  reiteró su llamado a eliminar a las gobernaciones y las alcaldías.

Cualquier evaluación de la marcha del federalismo venezolano en los doce años del actual gobierno, deberá asumirse no por la vía de cuánto se han ampliado las competencias y recursos fiscales territoriales sino, por el contrario, en función de cuántos cambios se han introducido para minimizar su vigencia.

6. EL EJE DE LAS NUEVAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES: LA IMPLANTACIÓN DEL ESTADO COMUNAL Y LA SUPRESIÓN DEL ESTADO FEDERAL DESCENTRALIZADO

La Asamblea Nacional, con la abierta mayoría de parlamentarios afectos al gobierno, abordó finalmente el espinoso tema del Poder Popular. Esta intensa faena se llevó a cabo entre el mes de octubre de 2010 y el 4 de enero de 2011, luego de que el gobierno perdiera la mayoría calificada en el parlamento en las elecciones del 26 de septiembre de 2010 y antes de que se instalara el nuevo parlamento, en el cual se encontrarían con severas resistencias por parte de los 67 nuevos diputados de la oposición del total de 165 que ella posee.

Finalmente, el Presidente Chávez presentó lo que sería la sociedad ideal: aquélla conducida por un Estado Comunal que elimina todo tipo de contrapesos de poder e instaura una relación directa de los pobladores con el líder del régimen y el partido que le apoya, el Partido Socialista Unido de Venezuela. Así, el parlamento que feneció el 4 de enero de 2011, procedió a aprobar, en apenas tres meses, la batería de leyes que no se habían atrevido a sancionar en los cinco años anteriores: había que darle piso jurídico a los objetivos de la revolución.

Se ha tratado, como lo sostiene Brewer (2010), del montaje de un Estado paralelo que no existe en la Constitución. Este montaje se sustenta en los siguientes instrumentos, además de la ya analizada Ley del CFG: La Ley del Poder Popular; la Ley de las Comunas; la Ley del Sistema Económico Comunal; La Ley de Planificación Pública y Comunal; la Ley de Contraloría Social; la Reforma de la Ley del Poder Municipal y la aprobación en primera instancia del Sistema de Transferencias de Competencias y Atribuciones de los Estados y Municipios a las Organizaciones del Poder Popular.

Esta madeja de disposiciones, es la definición de un Estado Socialista por el cual nadie ha votado, y que tiene como eje la Ley omnicomprensiva del Poder Popular pues este concepto se aplica repetidamente a todas y a todo, representando una pieza de legalidad en la formación, ejecución y control de la gestión pública (Ob. Cit.) y, por ende de las relaciones intergubernamentales.

Cuando se dice, en el artículo 2° de la Ley Orgánica del Poder Popular (Gaceta Oficial Extraordinaria N° 6.011), que “El Poder Popular es el ejercicio pleno de la soberanía de pueblo en lo político, económico, social, cultural, ambiental, internacional(…) a través de sus diversas y disímiles formas de organización, que edifican el Estado Comunal   (Resaltado y cursivas nuestras)” , y al estar presente este concepto como premisa en el resto de las leyes, no puede caber duda alguna de la pretensión de la instauración de otro Estado que no es el consagrado en la Constitución, que es Federal descentralizado, Democrático y Social de Derecho y Justicia.

Cuando se expresa taxativamente en el artículo 7° de dicha Ley, que el Poder Popular tiene como fines, entre otros, “ impulsar el fortalecimiento de la organización del pueblo, en función de consolidar la democracia protagónica revolucionaria y construir las bases de la sociedad socialista, democrática, de derecho y de justicia”(cursivas nuestras), estamos frente a una contradicción con el artículo 2° de la Constitución vigente, la cual establece que “Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de derecho y de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político”(cursivas nuestras). En ninguna parte de la definición de la sociedad venezolana, la Constitución de 1999  la define como Socialista ni, menos aún, se cataloga a la democracia como “protagónica revolucionaria”. Siendo estas nuevas definiciones las bases del Estado Comunal que el actual gobierno se propone, estamos ante un conflicto de orden constitucional. Así, el Estado federal descentralizado consagrado en el artículo 2° de la Carta Magna, queda vacío de contenido ante la nueva propuesta. Este es el tenor de la tensión que se vive en el presente momento en Venezuela.

Para comprender con propiedad  las bases territoriales del nuevo Estado Comunal, es indispensable que el lector tenga presente que, en esta nueva legislación del Poder Popular, en su artículo 8°, se introducen un conjunto de definiciones que establecen la fisonomía del nuevo Estado. Una de ellas, que conforma la médula espinal del Estado, es la siguiente:

Estado Comunal. Forma de organización político social, fundada en el Estado democrático y social de derecho y de justicia establecido en la Constitución de la República, en la cual el poder es ejercido directamente por el pueblo, con un modelo económico de propiedad social y de desarrollo endógeno sustentable, que permita alcanzar la suprema felicidad social de los venezolanos y venezolanas en la sociedad socialista. La célula fundamental de conformación del Estado Comunal es la Comuna” (cursivas nuestras).

Comunidad organizada. Constituida por las expresiones organizativas populares (…) articulada a una instancia del Poder Popular debidamente reconocida por la Ley y registrada en el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana.

Es decir, se trata de un Estado atado a la ideología socialista, cuya unidad territorial será la Comuna y, en esa Comuna, tendrán derecho a participar sólo aquéllas comunidades organizadas que estén registradas y reconocidas por un Ministerio del Poder Central.

Más adelante, en su artículo 15°, se establece que “La Comuna(es un) espacio socialista (cursivas nuestras) que como entidad local es definida por la integración de comunidades vecinas con una memoria histórica compartida…”.

En definitiva, se trata de ir hacia un nuevo régimen territorial catalogado de socialista con base en la Comuna que desplazará, paulatinamente, a las unidades territoriales previstas en la Constitución de 1999, los estados y los municipios, los cuales quedarán como cascarones vacíos al sustraérseles sus competencias y recursos.

Siendo que las Comunas se convierten, en la propuesta del gobierno, en el nuevo sujeto territorial venezolano, y que se regirá, como se establece en el artículo 2° de la Ley Orgánica de las Comunas (Gaceta Oficial Extraordinaria n° 6011),  por “los principios y valores socialistas”, se concluye que la dinámica territorial venezolana, por imperativo de la Ley, más no de la Constitución, deberá estar inspirada en los valores de una doctrina, la del socialismo. A este mandato se le agrega el hecho de que, estando las Comunas regidas por un Parlamento Comunal (artículo 2° de la Ley de Comunas), los miembros del parlamento no son electos de manera directa sino por intermedio de voceros de los Consejos Comunales que integran la Comuna. Es decir, se trata de un retroceso a una elección de segundo grado que contradice abiertamente el espíritu y el texto constitucional que impone la elección directa de los cargos de representación.

Un avance en firme hacia la supresión de la base territorial constitucional y la implantación del nuevo Estado Comunal, ha sido la Reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, aprobada por la Asamblea Nacional que cesó en sus funciones el pasado 4 de enero, en su sesión del día 21 de diciembre de 2010. Dicha reforma, publicada en la Gaceta Oficial n° 39.582, estableció la eliminación de las Juntas Parroquiales venezolanas y la instalación de Juntas Parroquiales Comunales. Las primeras formaban parte del Municipio venezolano de acuerdo a la Constitución de 1999 (Artículo 173°) y sus miembros eran electos eran electos de manera universal, directa y secreta de conformidad con la legislación electoral del país desde la Reforma de la Ley Orgánica Municipal de 1989 (Art° 73°), decisión ratificada en el artículo 35° de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal sancionada en el 2005 (Gaceta Oficial n° 38.204). Ahora, esta unidad territorial de gobierno local pasa a ser un órgano elegido de manera indirecta  por los voceros de Consejos Comunales en cada Comuna. De esta manera, han sido eliminadas 3.027 Juntas Parroquiales con 12.400 miembros que habían sido elegidos democráticamente.

Como claramente lo ha definido Brewer (2010), el Estado Comunal  procura “ahogar y secar al Estado Constitucional, comportándose como en botánica lo hace el árbol Ficus benjamina L.(…) conocido como “Matapalo” que puede crecer “estranguladora”, como epifito, rodeando al árbol huésped hasta formar un tronco hueco, destruyéndolo” (p.22). En definitiva, la voluntad popular expresada en la elección de representantes del Estado Constitucional establecido en el Texto aprobado en 1999, no tiene valor alguno y al pueblo se le confisca su soberanía trasladándola de hecho a unas asambleas que no lo representan (p. 23).

Apenas han transcurrido tres meses desde la aprobación del paquete de leyes que buscan instaurar un nuevo tipo de Estado. Es poco tiempo para ofrecer una evaluación de su comportamiento. Sin embargo, de lo que si estamos convencidos es de que bajo esta concepción, el federalismo descentralizado y, aún el federalismo en general como concepto regulador de la convivencia entre niveles de gobierno, pierde su vigencia. En esta nueva visión se plantea, abiertamente, una relación directa, sin intermediación, entre el Poder Nacional liderado por la Presidencia de la República, con las organizaciones de base comunitarias reconocidas como tales por el mismo Poder Nacional. Cómo evolucionará la estructura de gobierno territorial venezolana en este nuevo esquema político-administrativo, no puede predecirse. Queda asignada una tarea de seguimiento y posterior evaluación para los años por venir.

7. REFLEXIÓN FINAL

El federalismo venezolano como forma de organización territorial de la República, se encuentra anclado a los orígenes de la misma, desde su Constitución fundacional en 1811.

Desde entonces, el arreglo federal ha transitado diferentes formas de organización que definen las relaciones entre los niveles de gobierno que conforman la federación. Desde las relaciones que se establecieron entre los caudillos regionales, dueños de recursos y ejércitos propios, con el caudillo que detentaba la presidencia de la república en el siglo XIX, se avanzó hacia la integración del territorio nacional a través de un modelo presidencial centralizador que garantizó la estructuración del Estado nacional en el siglo XX. Es menester recalcar que este modelo centralizador, predominante en la historia de país, ha marcado una imborrable impronta en la cultura de las relaciones políticas entre el poder central y los poderes regionales. El poder regional ha dependido de las transferencias fiscales acordadas a través de una figura fundamental en la regulación de las relaciones intergubernamentales: el Situado Constitucional; así, las transferencias fiscales definen las lealtades y acuerdos entre ambos poderes para procurar la gobernabilidad de la nación. Ese ha sido el perfil del federalismo desde el centralismo dictatorial de Juan Vicente Gómez hasta la fecha.

Un avance en la adaptación del federalismo venezolano a las tendencias contemporáneas fue el breve ensayo de descentralización durante el período 1989-1998, durante el cual se logró inaugurar el período de los gobernadores y alcaldes electos. Como viéramos, se trató de una etapa donde las relaciones intergubernamentales intentaron adoptar una nueva dinámica por la vía de instituciones introducidas diferentes al Situado, en procura de coordinar un proceso complejo como el de las transferencias de competencias y su administración. Este proceso quedó trunco y adoleció de evidentes fallas, sobre todo en relación con la débil voluntad política encontrada a la hora de concretar el traspaso efectivo de los servicios a los estados y dotarlos de una hacienda propia que le confiriese sostenibilidad a su administración.

De nuevo Venezuela se encuentra transitando el camino de federalismo centralizado que ha sido característico en su historia. Sin embargo, ahora el trayecto ofrece sus particularidades. Se trata de una etapa en la cual, si bien el poder central no ofrece voluntad alguna para mantener el arreglo intergubernamental descentralizado previsto en la Constitución de 1999, se ve obligado a convivir con poderes legítimos previstos en esta Constitución como son los gobernadores y alcaldes electos de manera universal, directa y secreta es decir, democráticamente. Al no poder desconocer estos poderes fácticos, acude al expediente del vaciamiento de competencias y recursos fiscales de los entes territoriales, estados y municipios. Pero, en concordancia con los objetivos estratégicos que inspiran el carácter revolucionario socialista del gobierno que maneja el poder central desde 1999, ha terminado colocando las cartas sobre la mesa, al intentar legalizar un nuevo tipo de Estado, el Estado Comunal, que desconoce los poderes territoriales constitucionales y propone una nueva unidad territorial para el país, la Comuna.

La discusión actual- y seguramente la que se sostendrá en los próximos dos años-, gira alrededor de la inconstitucionalidad de la propuesta. Venezuela asiste a un momento de tensión sociopolítica en relación a la definición del tipo de sociedad deseada y, en consecuencia, al tipo de Estado que debe regir los destinos de la República. La propuesta del Presidente Hugo Chávez es el Estado Comunal. La de quienes lo adversan es la defensa de la Constitución de 1999 y, en consecuencia, la puesta en práctica del Estado Federal descentralizado  y el desarrollo del esquema de relaciones intergubernamentales previstas en ella.

Este documento se termina en el momento en que esa discusión se encuentra en pleno apogeo, en camino hacia las elecciones presidenciales de 2012 en las cuales el Presidente aspira reelegirse por segunda vez con lo cual llegaría a 20 años de mandato, uno de los más largos en la historia republicana del país. No es posible especular sobre los resultados ni, en consecuencia, sobre cuál de los modelos de Estado saldrá fortalecido. Por lo pronto se sabe que el gobierno nacional con las leyes del poder popular continúa su camino hacia la instauración del Estado Comunal. Y una parte sustantiva de la sociedad venezolana sigue su trayectoria intentando impedirlo.

 

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Fuentes hemerográficas y medios electrónicos en orden cronológico

Diario El Universal, 03/08/99; p. 1-10

Psuvelhatillo,Blogspot, 16/12/2009

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[1] Proyecciones del Instituto Nacional de Estadísticas, INE, con base al Censo Poblacional de 2001. Para consultar, ver www.ine.gov.ve.

Esta población se distribuye de manera desigual en una extensión de 912.050 kilómetros cuadrados. Desigual porque poco más del 60% de la población se localiza en las ciudades de la zona norte del país. Así, destacan las principales metrópolis venezolanas como Caracas (Área metropoltana) en el Distrito Capital, Maracaibo en el estado Zulia, Valencia en el estado Carabobo, Barquisimeto en el estado Lara, Maracay en el estado Aragua y Barcelona-Puerto La Cruz en el estado Anzoátegui.

[2] ¿Qué se entiende por Situado Constitucional de Venezuela? Durante la férrea dictadura de Juan Vicente Gómez (1909-1935) se sucedieron diferentes Constituciones que fueron adaptando la realidad del Estado venezolano a las apetencias y necesidades de centralización y control del régimen. En la Constitución de 1925, el principio federal se vulneró al sustraérsele a los estados casi todas sus facultades de legislación. Ello incluía las rentas estadales. Estas fueron sustituidas por una nueva forma de distribución de las rentas desde el poder central que se llamó “Situado Constitucional”. Esta Constitución fijó una suma de diez millones de bolívares a ser repartida entre los estados; luego de tres años, se establecería una suma equivalente al 12% anual del presupuesto para ser distribuido entre los entes federados (MRI 1983, estudio introductorio). En adelante, el Situado Constitucional se convertiría, hasta el presente, en la principal y casi única fuente de ingresos de los estados.

[3] A partir de 1969 y hasta 1983, en Venezuela se aplicó un modelo de desarrollo regional a través de la creación de organismos regionales llamados Corporaciones Regionales de Desarrollo. Estas eran institutos dependientes política, administrativa y financieramente de la Presidencia de la República. Es decir, eran instancias desconcentradas del poder central que no poseían ningún tipo de autonomía. En este sentido, esa desconcentración se diferencia del modelo de descentralización que se inició en 1989 en el país, a partir del cual los estados y las gobernaciones así como los municipios y sus alcaldías, adquieren autonomía política, fiscal y administrativa, toda vez que sus autoridades son electas y sus competencias son propias.

[4] En 1958, luego de la caída de la dictadura de Pérez Jiménez, los partidos Acción Democrática, AD, el Socialcristiano COPEI y Unión Republicana Democrática, URD, firmaron un pacto en el cual explicitaron los acuerdos a los que habían arribado para la consolidación de la democracia que se iniciaba (López, Gómez y Maingón 1989). Este pacto contempló tres enunciados básicos: a) La defensa de la constitucionalidad y el derecho a gobernar de acuerdo al resultado electoral, b) el desarrollo de un gobierno de unidad nacional y c) la elaboración y desarrollo de un programa mínimo común respetado por los partidos. Este Pacto se firmó en la casa llamada “Punto Fijo” dónde vivía Rafael Caldera,  líder del partido COPEI. De allí su nombre.

[5] Se conoce en Venezuela como papel sellado, aquél instrumento de uso oficial que consiste en el papel con sello de la República que se utiliza para los trámites oficiales en Registros y Notarías del país. Su uso supone el pago de un impuesto nacional que, con la Ley de Descentralización, fue traspasado como de uso exclusivo a los estados.

[6]Las carreteras y autopistas que abarcaran varios estados, serían administradas de manera mancomunada, con el fin de preservar el principio de las relaciones intergubernamentales que debería regir en el proceso de descentralización.

[7] El concepto de “Situado Municipal” representa una cuota parte del Situado Constitucional que se distribuye obligatoria mente, por mandato constitucional, a los municipios del país.

[8] Los estados Zulia, Monagas, Anzoátegui y Bolívar,  principalmente.

[9] Para mayor detalle del estudio de las relaciones intergubernamentales en Venezuela en este período, ver Del     Rosario y Mascareño (2002). También consultar el “Informe sobre la Descentralización en Venezuela. 1993”, que representa la Memoria presentada por el Dr. Allan Brewer Carías al Congreso de la República de su gestión como ministro durante el período junio 1993-febrero 1994.

[10] Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República.

[11] Se pudiera pensar que el municipio venezolano posee una gran capacidad de recaudación, a partir de este dato. Sin embargo, ese 65% es un promedio nacional en el cual incide la recaudación de los principales centros urbanos. Así, para aquél momento, apenas el 2,3% de los municipios del país dependían en menos del 10% del Situado Municipal, mientras que el 48,6% de los municipios dependían en más del 80% del Situado, a la vez que el 28,5% de ellos de pendían entre 50-80% de las transferencias nacionales. Para más detalles ver Mascareño (2000, 70)

[12] La variable “Ingreso Territorial”, se define como los ingresos realmente ejecutados anualmente de manera directa por estados y municipios, producto de las transferencias e ingresos propios previstos para la descentralización fiscal. Su proporción en relación al ingreso nacional, es decir, el presupuesto realmente ejecutado por todos los entes del sector público del país, define una relación que mide el grado de administración fiscal autónoma de los estados y municipios. El cálculo se desarrolla a partir de la consolidación de los datos de los presupuestos nacionales ejecutados contenidos en las Memorias y Cuenta, y no en las Leyes de Presupuesto inicialmente aprobadas. Estas sufren modificaciones sustantivas a lo largo del año fiscal, sobre todo producto de las variaciones de los ingresos petroleros.

 

[13] Se incluye el año 1999 porque para ese año no había entrado en vigencia la nueva Constitución que le colocó un “techo” al Situado Constitucional. Así, el presupuesto de ese año fue formulado en diciembre de 1998 basado en lo previsto en la Ley Orgánica de Descentralización según la cual el Situado ya era del 20% y adicionalmente estaban vigentes la LAEE y el FIDES. Por ello, el Índice Territorial fue del 27,8%.

[14] Como se dijera, los Convenios de Transferencias previstos en el artículo 6° de la Ley Orgánica de Descentralización, era el principal mecanismo para la regulación de las relaciones intergubernamentales entre los estados y la República. Al no concretarse para los servicios educativos, los mismos no gozaron de una base sólida para encaminar las relaciones intergubernamentales, sobre todo entre el poder nacional y el de los estados.

[15] Este estudio efectuó análisis de campo en 8 estados del país.

[16] En los estados Aragua, Lara y Nueva Esparta, se llegó a la firma del Convenio del servicio educativo. Sin embargo, en ninguno de ellos se concretó la estructura institucional para adelantar, de manera unificada, la gestión de la educación. En esos estados continuaron existiendo autoridades nacionales y de los estados administrando parcelas de los servicios educativos.

[17] Además de los servicios de luz, teléfonos, transporte y gas.

[18] El artículo 4° de la Ley Orgánica de Descentralización de 1989, previó las siguientes competencias concurrentes: Planificación del desarrollo; Protección a la familia; Condiciones de vida del campesino; Educación; Cultura; Deporte; Empleo; Formación de recursos humanos; Promoción de la agricultura, industria y comercio; Ambiente; Ordenación del territorio; Obras públicas; Vivienda; Protección al consumidor; Salud pública; Investigación científica y defensa civil.

[19] Para mayor detalle de esta realidad en Brasil y Argentina, ver el trabajo de Eaton y Tyler (2004).

[20]  Una evaluación de este incumplimiento se encuentra a lo largo de diferentes trabajos publicados (Mascareño 2007); Del Rosario y Mascareño 2002; González y Mascareño (2004). Un trabajo importante para comprender esta dinámica es el de Olivares, D’Elia y Cabezas (Coord), 2009.

[21] En un importante documento elaborado por Marta Harnecker,  conocida militante del marxismo latinoamericano y asesora del Presidente Chávez,  recogió los elementos centrales del “nuevo mapa  estratégico” de la revolución bolivariana. Allí, el federalismo descentralizado quedaba desplazado para dar paso a una nueva imagen de poder territorial en Venezuela: el Poder Comunal.

[22] No olvidemos que uno de los rasgos principales de los federalismos descentralizados contemporáneos, es la autonomía política de los gobernadores de estado, tanto por ser electos directamente por su población, como por representar un mandato constitucional. Cuando esa autonomía se vulnera a través de mecanismos de sujeción al poder nacional, el perfil descentralizado de federalismo comienza a desdibujarse pues las relaciones intergubernamentales se transforman en una relación de control central de los recursos y de las actividades administrativas en los estados.

[23] Esta propuesta fue formulada con detalle en el discurso del Presidente Chávez en el Acto de juramentación de Consejo Presidencial para la Reforma Constitucional y del Consejo Presidencial de Poder Comunal, realizado en el Teatro Teresa Carreño en Caracas el 17 de enero de 2007. El discurso de Presidente puede encontrarse en la publicación  “Poder Popular: alma de la democracia revolucionaria”, enero 2007, Gobierno Bolivariano de Venezuela.

[24] De acuerdo a la Ley de creación, un Consejo Comunal es una instancia de participación circunscrita en un ámbito que agrupa entre 200-400 familias en el área urbana, 20 familias en la rural y 10 familias en la indígena. (art 3°).

La reforma de la Ley de Consejos Comunales del año 2009, publicada en la Gaceta Oficial n° 39.335 del 2/12/2009, estableció que estas organizaciones serían instancias de participación (…) en la construcción del nuevo modelo de sociedad socialista. (art 2°)

[25] Por ejemplo, Leopoldo López, quien fuera un exitoso alcalde de municipio Chacao en caracas, era el candidato para ocupar el cargo de Alcalde metropolitano pues contaba con el apoyo de la mayoría abierta de la población El Contralor Nacional lo inhabilitó políticamente y López no pudo inscribir su candidatura. Este caso se ventila actualmente en la Corte InterAmericana de los Derechos Humanos, CIDH, y se ha convertido en una polémica de interés latinoamericano, toda vez que se trata de un precedente que vulnera los derechos políticos en las democracias de la región.

[26] Este tipo de división territorial es creada a los efectos administrativos. Hasta que no se produzca una reforma constitucional aprobada por la población, no pueden suplantar la división político-administrativa del país basada en estados y municipios. Por lo tanto, se tata de figuras administradas por el poder central con autoridades designadas por la Presidencia de la República.

[27] Invitamos a los lectores interesados a leer este reglamento cuyo texto completo puede encontrarse en internet buscando la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n° 39.382 de fecha 9/03/2010.

[28] Cálculo elaborado a partir de la Memoria y Cuenta del Ministerio de Finanzas y de la información de la Oficina de Estadísticas de las Finanzas Públicas. Consultado en la web: www.mf.gov.ve.

[29] En el año 2005, el  gobierno central formuló un presupuesto basado en un precio de $ 20 /barril. Como se puede deducir, el diferencial del período fue de $25, 9/barril. Para el uso de este diferencial se creó, precisamente, el FONDEN.

[30] El artículo 167° de la Constitución vigente, establece que “en caso de variaciones de los ingresos del Fisco nacional que impongan una modificación del Presupuesto Nacional, se efectuará un reajuste proporcional del Situado”. Este es un aspecto fundamental en la regulación de las relaciones intergubernamentales en Venezuela desde principios de siglo XX. Cuando el Poder Nacional desconoce el derecho constitucional de los estados de acceder a los recursos fiscales extraordinarios, se generan tensiones que alteran sustantivamente el equilibrio del poder territorial del país.

[31] El 10 de abril del año 2006 fue creado la Sociedad Anónima “Fondo Nacional de los Consejos Comunales” (Gaceta Oficial 5.806 de 10/04/2006). Por su intermedio, se han  concentrado recursos que, en promedio, han sido el 2,2% del ingreso fiscal nacional. Adicionalmente, el gobierno central, a través de sus diferentes carteras ministeriales, destina fondos para los Consejos que formarán las Comunas. Por ejemplo, para el año 2009 los ministerios destinaron cerca de 4 mil millones de bolívares fuertes a estas organizaciones (www.abrebrecha.com), el 2% del ingreso fiscal nacional. No se tienen cifras de presente año 2011; sin embargo, habiendo sido eliminado el FIDES, se espera que buena parte de los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial que maneja el Consejo Federal de Gobierno, deriven hacia las Comunas.

[32] Para mayor detalle de esta realidad, ver el trabajo editado en el 2009 por el Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales, ILDIS, y la Asociación Civil CONVITE, coordinado por Jorge Luis Olivares, Yolanda D’Elia y Luis Francisco Cabezas, previamente citado. Es una de las pocas evaluaciones recientes del federalismo y la descentralización venezolana.

[33] El PSUV es el nuevo partido del gobierno, creado en el año 2007 para suplantar al partido Movimiento V República.

[34] A partir del 5 de enero de 2011, Aristóbulo Istúriz es primer Vice-presidente de la Asamblea Nacional.