PNUD-ILDIS

 

SÍNTESIS DEL LIBRO EDITADO EN EL 2000

 

 

 

Indice

 

Pags.

Introducción .              I.        Federalismo y centralismo: una tensión constante en la  Republica de  Venezuela .   II.     El comportamiento del arreglo institucional de la descentralización.   1.      Alteraciones del sistema político 2.      Hasta dónde se han asumido las competencias. 3.      Aproximación al comportamiento fiscal de la descentralización.   III.   Impacto de la descentralización en los servicios públicos:  logros y limitaciones.   1.      Los servicios de salud. 2.      Los servicios educativos. 3.      El deporte descentralizado. 4.      Vivienda y desarrollo habitacional. 5.      Agua potable y saneamiento. 6.      Transporte y comunicaciones: puertos, aeropuertos y vialidad. 7.      Ventajas y limitaciones de los programas sociales descentralizados. 8.      ¿Qué     opina     la     población     sobre      los         servicios  descentralizados?.   IV.   Sociedad Civil y Sector Privado en la gestión  descentralizada: una alianza difícil pero necesaria.   1.      La sociedad civil y las gobernaciones de estados. 2.      El sector privado y la descentralización . 3.      El sector privado y las alcaldías.   V.      Nuevas realidades y tendencias: a manera de conclusión   Anexos.   Bibliografía

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INTRODUCCIÓN                      

 

 

El presente documento representa una síntesis de un estudio de mayor amplitud que tuvo por objetivo presentar un balance del proceso de descentralización venezolano en la década de los noventa. El estudio en cuestión  ha sido promovido por el Programa de las Naciones Unidas y ejecutado por el Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales, ILDIS, institución de dilatada experiencia en la promoción investigaciones y cooperación técnica en la materia de gobierno y descentralización en Venezuela. Por su intermedio, un equipo de consultores locales desarrolló el proyecto entre julio de 1999 y febrero del año 2000, guiados por los siguientes objetivos:

 

1. Evaluar el impacto de la descentralización venezolana sobre la gestión, capacidad y efectividad de los gobiernos estadales y locales;
2. Identificar las contribuciones del proceso en la institucionalización de asociaciones entre los agentes del gobierno territorial, la sociedad civil y el sector privado;
3. Evaluar el fortalecimiento de las comunidades en la planificación y gerencia de su propio desarrollo;
4. Evaluar cómo la descentralización ha contribuido a mejorar la efectividad en la formulación y ejecución de programas sociales dirigidos a la erradicación de la pobreza y de otras áreas del desarrollo humano sustentable;
5. Evaluar el valor agregado del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y de otras instancias donantes, en los esfuerzos nacionales por fortalecer la descentralización y
6. Derivar una síntesis de lecciones aprendidas a partir del conocimiento que sobre el proceso se obtuvo.

 

Para contextualizar el análisis,  es importante precisar que Venezuela es una República que constitucionalmente ha respondido a un estado de carácter Federal desde el siglo pasado. Así fue establecido en varios de los textos constitucionales decimonónicos y tal concepto se ha proyectado hasta el presente. En los actuales momentos, el país se divide en veintitrés entidades federales también denominadas estados, trescientos treinta y cinco municipios y un Distrito Capital compuesto por el municipio Libertador y los municipios Baruta, Sucre, El Hatillo y Chacao  que pertenecen al estado Miranda, formando todos ellos el área metropolitana de Caracas. La población de Venezuela, según las proyecciones de la Oficina Central de Estadísticas e Informática, OCEI, es de 24.169.744 habitantes que se distribuye de la siguiente manera:

 

 

 

 

 

Entidad

Habitantes

Distrito Capital:  (sólo incluye Municipio  Libertador) Estado Amazonas: Estado Anzoategui: Estado Apure: Estado Aragua: Estado Barinas: Estado Bolívar: Estado Carabobo: Estado Cojedes: Estado Delta Amacuro: Estado Falcón: Estado Guárico: Estado Lara: Estado Mérida: Estado Miranda:    (incluye   4 Municipios del Distrito Capital). Estado Monagas: Estado Nueva Esparta: Estado Portuguesa: Estado Sucre: Estado Táchira: Estado Trujillo: Estado Vargas: Estado Yaracuy: Estado Zulia:

1.977.413 100,325 1.140.169 466.931 1.481.169 583.521 1.306.651 2.106.264 262.154 137.939 747.642 638.638 1.581.121 744.986 2.607.163   599.764 377.701 830.441 824.764 1.031.158 587.280 309.134 518.902 3.209.626

 

 

A pesar del carácter federal antes mencionado, en realidad el Estado Venezolano ha transitado una historia de centralismo que ha marcado su fisonomía, la actitud de los líderes, la percepción de la población, la distribución de los recursos y, en fin, el reparto de las competencias y funciones entre los diferentes niveles de gobierno. De esta manera, el análisis que se  realiza sobre la descentralización en la década de los noventa, ha incorporado una perspectiva histórica del proceso, sin la cual poco se entenderían las decisiones de política en los actuales momentos. Estas decisiones se relacionan con el arreglo institucional que asumió Venezuela para dar marcha a la Descentralización del Estado. Este arreglo posee tres elementos básicos que se desarrollan en esta síntesis:

 

1. El sistema político, el cual se fundamenta en la elección de gobernadores y alcaldes de manera universal, directa y secreta;
2. La distribución de las competencias entre los niveles de gobierno;
3. c) El comportamiento fiscal del proceso.

 

Solo conocidos los aspectos anteriores, fue posible calibrar en una medida más justa el impacto que la descentralización ha tenido sobre la dinámica del país. En este documento se presentan las consideraciones referidas a los servicios públicos descentralizados en estados y municipios y hasta dónde la descentralización ha incentivado la participación de la sociedad civil y el sector privado en la gestión a nivel estadal y municipal.

 

Con respecto al abordaje de los aspectos antes mencionados, es importante introducir algunas precisiones metodológicas. Por su parte, fue necesario trabajar el impacto a dos niveles: a través de documentos secundarios, tanto nacionales  como territoriales, fuesen estos integrales, sectoriales o funcionales y por medio de una muestra de estados y municipios, en los cuales se efectuó un intenso trabajo de campo para intentar conocer el comportamiento de las variables. La muestra seleccionada fue la siguiente: los estados Carabobo, Lara, Sucre, y Zulia, ubicados en diferentes coordenadas de la geografía (Oriente, Centro, Centrooccidente y Occidente), además de presentar grados diversos de descentralización; los municipios Arismendi (Estado Nueva Esparta), Anaco y Guanta (estado Anzoátegui ), en el oriente del país, Baruta, Los Salias (Estado Miranda), Girardot y Zamora (Estado Aragua) en la parte central de Venezuela y los municipios Palavecino y Morán (Estado Lara), en el occidente. En cada una de la entidades territoriales se aplicó un instrumento para la captura de la información, referido a las variables en análisis. A su vez, allí se aplicó una encuesta de opinión a una muestra de 1.031 líderes de la sociedad  civil venezolana de donde se obtuvo la posición de este importante segmento del liderazgo del país sobre el comportamiento de la descentralización. También es importante mencionar que para el conocimiento de las relaciones de gestión entre el gobierno territorial con la sociedad civil y el sector privado, se relevaron seis casos en los cuales se comentan las bondades y limitaciones de tal relación, con énfasis en el impacto de la descentralización en el incentivo al desarrollo de estas nuevas formas de gestión. Finalmente, se presentan algunas consideraciones sobre  las tendencias de la  descentralización a la luz de la nueva Constitución.

 

En definitiva, la evaluación realizada pretende dar cuenta del  comportamiento general de un proceso complejo y dinámico como es la descentralización del Estado venezolano, abordado a través de un conjunto de variables clave que permiten obtener una idea de conjunto tanto de su evolución en diez años como del futuro desempeño y sus perspectivas en relación  a las expectativas de la población.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

• Federalismo y Centralismo: una tensión constante en la Republica de Venezuela.

 

No se podría entender la descentralización venezolana de finales del siglo XX, sin comprender los rasgos federalistas de la historia republicana de Venezuela de casi doscientos años. Pero tampoco reconoceríamos varios de sus perfiles, sin saber del centralismo que ha marcado esa misma historia. Puede parecer una contradicción  o  aparente paradoja pero así resulta de dilemática la conformación y evolución del Estado venezolano. Federalismo y centralismo han hecho presencia en la eterna discusión política, en una  permanente tensión que aún hoy en el inicio del siglo XXI, no se resuelve.

 

Cuando se firma el Acta de Independencia el 5 de julio de 1811, la sociedad que hoy es Venezuela apenas tenía treinta y cuatro (34) años de haber sido integrada militarmente a través de la creación de la Capitanía General en 1777. Meses antes, también por mandato regio de Carlos III en diciembre de 1776, habíase creado la Intendencia del Ejercito y Real Hacienda a cargo del intendente en Caracas con la jurisdicción en las Provincias de Caracas, Cumaná, Guayana y Maracaibo, e islas de Margarita y Trinidad. Más aún, la unidad física política, judicial y eclesiástica de la futura Venezuela, sólo  se alcanza luego de la instauración de la Real Audiencia de Caracas en julio de 1786 y del Arzobispado de Caracas en noviembre de 1803, ambas instituciones con jurisdicciones sobre el mismo territorio que ocupaba la Capitanía General. (García Chuecos: 1935). Hasta entonces, tratase de un territorio conformado por Provincias separadas y autónomas tanto en lo político como en lo económico, dependientes de diferentes centros de poder localizados en el exterior, a lo cual se añadía la circunstancia de la incomunicación interna por vía terrestre y una dilatada   trayectoria de tensiones y conflictos entre las autoridades citadinas de los cabildos (institución transportada desde la Península Ibérica) y las respectivas provinciales, fraguadas y curtidas por la necesidad de la corona española   de ejercer un mayor control del territorio.

 

La República nace, entonces, como un territorio de Provincias desintegradas. La Constitución, promulgada en diciembre de 1811, otorga amplias facultades a las ocho (8) Provincias que participaron en su elaboración –Margarita, Mérida, Cumaná, Barinas, Trujillo y Caracas- no habiendo  estado presentes Maracaibo, Guayana y Coro por seguir bajo el régimen colonial español. No obstante, la realidad de alteración y dispersión de la sociedad de aquel momento, hizo que la de 1811 creara una federación ficticia. (Ministerio de Relaciones Interiores: 1983).

 

En septiembre de 1830, Venezuela se separa de la Gran Colombia y se aprueba un nuevo texto constitucional conocido como Constitución de Valencia o Paecista. La misma consagró una fórmula Centro – Federal con gobernadores dependientes del Presidente de la República y diputaciones provinciales con miembros electos a nivel local. Pero es centralista, entre otras circunstancias, porque no dejó a las provincias otro beneficio que una escuálida descentralización administrativa, introduciendo prohibiciones expresas a las actividades de las diputaciones y, por tanto, no existiendo un verdadero espíritu federal. Este régimen constitucional, basado en el acuerdo de las oligarquías liberales y conservadoras derivado de la guerra independentista, fue el más largo del siglo XIX. Veintisiete años después, en 1857, José Tadeo Monagas impone un nuevo texto, el de mayor contenido centralista que ha tenido el país. Se trató de una forma efímera por demás pues en 1858, producto de la Constituyente  de Valencia, se dictó un nuevo texto constitucional que introduce algunos perfiles federales como intento para detener una inminente guerra civil, estableciéndose la elección directa de los gobernadores (Ministerio de Relaciones Interiores: 1983).

 

La constitución de 1864, reconocida como auténticamente “Federal”, mantiene intacta la división de 20 provincias que se había fraguado hasta 1856. La diferencia radica en que, en adelante, las provincias pasarán a denominarse “estados” y, así, evolucionan hasta el presente. A su vez, se consagra la figura del senado como instancia de representación de los estados, el principio de elección directa de los gobernadores y se instituye el principio que reconoce las autonomías recíprocas de los territorios, conservando  aquellas  atribuciones que no se delegaron al poder federal. Por ello, la Constitución de 1864 representa la base de las futuras constituciones hasta la de 1961. (Oropeza: 1971)

 

No obstante su proyección, la Constitución federal no tiene referencia con el comportamiento real de la sociedad. De la guerra federal surgió un tipo particular de liderazgo armado, el caudillo, que se reprodujo de diversas maneras en las diferentes regiones del país, sometiéndolas a una constante inestabilidad. Es Guzmán Blanco quien asume la moldeadura de ese ensayo de convivencia política. Este autócrata que encabeza uno de los regímenes más importantes del siglo XIX venezolano, logra traducir un ensayo de organización y modernización que pretende una mayor coherencia a la vida del país en claro esfuerzo contra las bifurcaciones del caudillismo. Se trataba, el de Guzmán, de un gobierno que durante 17 años (1870 – 1887) intentó detener las pretensiones de soberanía de los caudillos regionales; Guzmán, efectivamente, no puede liquidarlos pero impuso un pacto político de condominio que permitió la disminución de las turbulencias. (Pino Iturrieta: 1994).

 

Juan Vicente Gómez consolida y, sobre todo, define y profundiza el carácter centralizador del Estado venezolano. Las constituciones de Gómez sinceran ese carácter y perfilan con nitidez su rasgo fundamental: la autocracia. En lo que atañe a la tensión centro – federalismo, esta quedó clausurada durante los 27 años de dictadura resolviéndose a favor de la centralización absoluta. Así, en la Constitución del 1914 se le prohíbe a los estados crear impuestos, norma que se unió a un conjunto  de prohibiciones y limitaciones a las entidades con la cual se negaba todo principio federal. Esta tendencia anuladora continúa y se profundiza cuando en la Constitución de 1925, se reemplazan definitivamente las rentas estadales (salinas, perlas, minas, tierras baldías) por la figura del Situado Constitucional y se determina la renuncia de sus competencias por parte de los estados. Finalmente, la ausencia de autarquía de los entes territoriales es refrenada con la supresión en esa misma constitución de la autonomía política cuando Gómez logra que los presidentes de los estados (hoy gobernadores) fueran designados por el Presidente de la República, sincerando una realidad manejada solapadamente por todos los autócratas que le precedieron. (Oropeza: 1971)

 

La Constitución de 1961 recoge con fuerza el carácter centralizador del Estado venezolano avalado, ahora, por el poder de los partidos políticos. Es por ello que de ese texto se habla como la base que formalizó el sistema de federación – centralizadora, en donde los partidos políticos asumieron el monopolio del poder, acaparando la representatividad y la participación política, permaneciendo la Federación como una forma y vaciando a los estados de todo contenido.

 

Sin embargo, la discusión federalista siempre había estado presente en la conformación de los partidos políticos venezolanos. En la consulta al liderazgo nacional que efectuara la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado, COPRE, durante el año 1985, se abrían de nuevo las ventanas, colocadas en la Constitución de 1961, para la diatriba Federalismo – Centralismo en Venezuela, ahora en un marco diferente al de la época caudillista del siglo XIX. La discusión entra en un momento de crisis  del Estado democrático y del sistema político de partidos, ante lo cual era necesario estimular cambios en la distribución del poder. A pesar de la oposición que surgió, la descentralización en Venezuela contó con el apoyo de los liderazgos regionales, la sociedad civil y de miembros de las cúpulas a nivel nacional. Se tenía la seguridad sobre la madurez de la sociedad para asumir y digerir tales cambios, visión que culminó, finalmente, con la aprobación de la Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado en agosto de 1988, reformada luego en abril 1989; la reforma de la Ley Orgánica de Régimen Municipal en junio de 1989 en la cual se consagraba la figura del Alcalde con su elección en forma directa y la promulgación de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público en diciembre de 1989. Se iniciaba, de esta manera, un camino que intentaría,  en los   siguientes años, “dar respuesta al reclamo social de mayor acceso a las decisiones y de  incremento de la eficiencia de los servicios públicos y la administración (Congreso de la República: 1989).  De esta manera, el  país asistió el primer domingo de diciembre de 1989 a sus primeras elecciones directas, universales y secretas de gobernadores y alcaldes de su historia republicana.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. El comportamiento del arreglo institucional de la Descentralización.

 

Las bases fundamentales que dieron lugar al proceso de descentralización  que ha vivido Venezuela en el periodo 1990 – 1999, se encuentran consagradas en la Constitución de 1961 la que, a su vez, conservó las disposiciones y el espíritu de la carta de 1947.De allí se derivan las precisiones que permitieron un arreglo institucional particular que se expresa en la aprobación de los siguientes instrumentos jurídicos:

 

Primer momento: Años 1988 – 1989.

 

• Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado.
• Ley sobre el Período de los Poderes Públicos de los Estados.
• Reforma de la Ley Orgánica de Régimen Municipal para la creación y elección de la figura del Alcalde.
• Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.

 

Segundo momento: Año 1993.

 

• Decreto – Ley que Regula los Mecanismos de Participación de los Estados y Municipios en el producto del impuesto al valor agregado y el Fondo Intergubernamental para la Descentralización.
• Ley de Asignaciones Económicas Especiales para los Estados derivadas de minas e hidrocarburos.

 

A partir de dicho arreglo, se  inició una compleja dinámica en los ámbitos político, competicional y fiscal de estados y municipios cuyos principales rasgos se presentan a continuación.

 

 

3. Alteraciones del sistema político

Indudablemente, la descentralización venezolana ha introducido alteraciones en la dinámica  del sistema político. La elección de gobernadores y alcaldes y la transferencia de competencias y recursos, han determinado cambios en la concentración del poder tendiendo éste a desagregarse territorialmente en estados y municipios, diferente al esquema prevaleciente cuando todas las negociaciones confluían en un solo punto: el gobierno central y las cúpulas de los partidos nacionales (Arenas; Mascareño: 1996). En esta perspectiva es necesario destacar que cuando los gobernadores eran designados, todos pertenecían al partido de gobierno, las asambleas legislativas eran mayoritariamente del gobierno y los concejales municipales estaban distribuidos entre AD y COPEI. En la nueva realidad, los gobernadores electos se han venido distribuyendo entre varias organizaciones políticas con un máximo de rompimiento del bipartidismo territorial en las elecciones de 1998. (ver ANEXO Nº 1).

 

Así, la primera reacción de los partidos políticos de los noventa ante la descentralización fue el reconocimiento de los liderazgos regionales. La presencia de gobernadores y alcaldes activos del partido COPEI, AD, MAS y Causa R, así lo determinaron. Las cúpulas no tuvieron otra alternativa que asimilar la irrupción del liderazgo de provincia. Una más clara demostración de esta realidad se expresó en la proliferación de candidatos a la Presidencia de la República por parte de ex – mandatarios regionales y locales: Claudio Fermín, Oswaldo Alvarez Paz, Henrique Salas Romer, Andrés Velásquez, Irene Sáez. (Arenas; Mascareño: 1996). También otros estudios han arribado a conclusiones similares cuando expresan que la descentralización al ser una nueva fuente de cargos públicos ha revitalizado y redimensionado las dinámicas intrapartidistas. Paulatinamente, se sucedieron cambios en los orígenes del poder en el seno de estas agrupaciones, en la medida que las regiones adquirieron  una mayor importancia. (Guerón y Manchisi: 1996).

 

Varios estudios y sondeos de opinión coinciden en un reconocimiento de la población hacia alcaldes y gobernadores. Para el año 1996, la empresa Datanalisis en sus encuestas de opinión nacional, incorporó elementos referidos a la descentralización. Los resultados fundamentales para aquel momento eran los siguientes (Datanalisis: 1996):

 

1. Más del 50% de los encuestados conocían el significado de la descentralización.

 

1. El 80,3% de la población estaban de acuerdo con que la descentralización continuara, a pesar de sus defectos (42,6%).

 

De igual manera, el proyecto sobre la “Agenda de la Descentralización Venezolana” efectuado por el ILDIS durante 1998 – 1999,  logró la opinión  de actores nacionales y locales del mundo político, académico y sector público. Todos estuvieron de acuerdo con que se debía mantener la elección directa de gobernadores y alcaldes y que estos funcionarios públicos se deben fundamentalmente a sus electores. En este estudio surgió como una posible tendencia el alargamiento del periodo de gobernadores y alcaldes a cuatro (4) años, norma que se materializó en la nueva Constitución. (ILDIS: 1999).

 

El presente estudio realizó su propia encuesta de opinión, esta vez focalizada y dirigida a líderes de la sociedad civil venezolana, a través de una muestra de representantes localizados en diferentes puntos de la geografía nacional y pertenecientes a organizaciones de diversa naturaleza. De su aplicación, se han obtenido los siguientes resultados:

 

1. El 66,44% declaró sí saber que es la descentralización en contraste con el 25,99%, el cual posee poca información.

 

1. El 89,14% cree que la elección de gobernadores y alcaldes es conveniente para el país. Sólo el 1,84% dice que es perjudicial y el restante 9,02% cree que no ha tenido efecto.

 

En síntesis, la realidad de la década nos dice que las estructuras del sistema político  tienden a variar cuando se introduce un esquema descentralizado de distribución del poder que, como en el caso venezolano, contempla la elección directa de gobernadores y alcaldes. En esa misma medida, la mayor cercanía de estos funcionarios con la población que los eligió, les exige un mayor esfuerzo que no se realizaba cuando todo dependía del gobierno central donde la legitimidad dependía de quien ejercía la designación.  Todo ello conduce evidentemente a la aparición e implantación de un nuevo y mejor liderazgo territorial. Tal circunstancia, a su vez, presiona a los partidos y los obliga a buscar adaptaciones para aprovechar y ubicarse con éxito en las nuevas realidades. Sin embargo, la prevalencia de una cultura clientelar y personalista, negada a la participación atenta contra las bondades de la descentralización y pone en riesgo los múltiples esfuerzos que, en lo personal, efectúan gestores públicos en gobernaciones y alcaldías.

 

Con todo, la descentralización oxigenó la alicaída legitimidad del sistema político confiriéndole un respaldo que se erosiona si la población no ve correspondidas sus expectativas. La capacidad de respuesta despenderá tanto de la apertura del sistema político a la ciudadanía como de la efectividad que se logre en el ámbito competicional. A continuación se analiza este factor.

 

4. Hasta dónde se han asumido las competencias

 

En los primeros cuatro años de aprendizaje y acumulación del proceso de descentralización, se logró avanzar en las siguientes competencias concurrentes:

 

• La salud representó la competencia más negociada durante los primeros años de la descentralización. Seis estados decidieron incursionar en el proceso, hasta arribar a la firma del convenio de transferencia con el poder nacional.
• Sólo el estado Aragua decidió adelantar otras competencias, atención al menor y atención al anciano, hasta lograr el convenio.
• Se observa un patrón un común: los estados avanzan con cierta rapidez en la creación de know-how y preparación de su estudio, habiendo realizado la solicitud de transferencia en tiempos promedios de un año; sin embargo, el proceso posterior de tránsito por el Senado y la definitiva aprobación del programa hasta la preparación y firma del convenio definitivo pudo ocupar un lapso de tiempo promedio de hasta dos años y medio. Esta última situación pareciera jugar un papel inhibidor, toda vez que demanda un esfuerzo considerable de la gestión de una entidad federal. Queda pendiente para una futura agenda, el desarrollo de la competencia de educación y la estabilización del conjunto de áreas concurrentes con el poder nacional.

 

Para finales del período 1990 – 1999, la descentralización venezolana muestra una relación de sus competencias concurrentes como la que se resume en el cuadro del ANEXO Nº 2. De allí puede afirmarse que el avance ha sido gradual, relativamente lento pero con éxito evidente en áreas como deporte y salud en lo que a materialización de convenios se refiere.

 

Por el  contrario, el mecanismo establecido para asumir las competencias exclusivas de los estados ha determinado un mayor avance en esta materia. La relación  de competencias  asumidas para finales del año 1999 es la reflejada en el cuadro del ANEXO Nº 3. Así, las entidades federales pasaron a administrar los puertos, aeropuertos, vialidad interurbana, las salinas, el papel sellado  y los minerales no metálicos.

 

En referencia a las competencias municipales no existe un registro pormenorizado que permita visualizar el cuadro de asunción de las competencias contempladas en la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Sin embargo, a lo largo de la década se han perfilado un conjunto de opiniones que coinciden en una crítica fundamental al régimen municipal: se trata de una norma demasiado homogénea en cuanto a la exigencia del sistema competicional que no deja lugar a la diversidad del gobierno local. Tal circunstancia ha determinado que sean sólo algunos municipios grandes y medianos en población e ingresos, los que se hayan aproximado a la asunción del conjunto de competencias preestablecidas y, lo más importante, intentar darle cumplimiento.

A pesar del peso de tal realidad, es importante no dejar de lado algunos avances en materia competicional que surgen como intentos por superar la anterior situación en estos diez años de descentralización. Un resumen de ello es el siguiente (PNUD: 1999).

 

• Se observa una tendencia a la recuperación de atribuciones municipales que habían sido asumidas por el poder nacional. De manera particular se cita el caso del aseo urbano y domiciliario, servicio que era prestado en algunas zonas del país por el Ministerio de Sanidad y en Caracas por un instituto autónomo nacional.
• La anterior tendencia se manifiesta también en el caso de la policía de tránsito en las ciudades, competencia asumida por el Ministerio de Transporte y Comunicaciones sin que ninguna norma jurídica así lo hubiera determinado. Vinculado a esta área debe mencionarse la recuperación paulatina de la regulación y fomento del transporte público urbano.
• En relación a servicios complejos y de alta inversión, se viene dando un proceso de “municipalización” de la prestación del servicio de agua, cloacas y alcantarillado, el cual había sido asumido por el Instituto Nacional de Obras Sanitarias (INOS), eliminado definitivamente en 1994. En esta materia, se encuentran funcionando las empresas Aguas de Monagas, Hidrolara y Aguas de Mérida, de Portuguesa y Yaracuy , con participación accionaria de las alcaldías y la gobernación de dichas entidades. Adicionalmente se han registrado las empresas de agua en los estados Apure y Cojedes, cuya operación debería iniciarse pronto (Hidroven: 1999)
• De igual manera, se han desarrollado negociaciones exitosas para asumir el servicio de energía eléctrica. En el Estado Nueva Esparta, los municipios crearon mediante licitación internacional la empresa de energía local; para su regulación ha sido creada una mancomunidad cuya misión es el control de calidad del proceso para asumir la competencia.

En ambos casos, agua y electricidad, se trata de dar cumplimiento al articulo 5º de la Ley de Descentralización que prevé la creación de empresas mixtas con la interacción   de los diferentes niveles de gobierno.

• Finalmente, se han delegado funciones a nivel municipal para la ejecución de programas sociales como el programa materno infantil (PAMI), el Programa Alimentario Estratégico (PROAL), el alimentario y transporte escolar, el de capacitación y empleo joven de capacitación laboral. En esta perspectiva, el municipio resulta ser un nivel optimo para la administración de este tipo de programa.

 

3. Aproximación al comportamiento fiscal de la descentralización.

 

Analizado en su conjunto, pudiera afirmarse que el arreglo  institucional  dirigido a incrementar la proporción de los recursos financieros de los entes territoriales dentro del total de los ingresos del gobierno, logró un primer objetivo: la suma del ingreso de estados y municipios en Venezuela pasó de ser el 17,18% del presupuesto nacional en 1989 a representar el 28.39% en 1998 y 27.07% en 1999, tal como puede deducirse del cuadro correspondiente al  ANEXO Nº 4. Sin embargo, la estructura de los ingresos de los estados venezolanos en la década de 1990 – 1999 no logró variar sustancialmente lo que ha sido su comportamiento histórico en el marco de modelo centralista: se mantiene la absoluta dependencia  de las transferencias del gobierno nacional.

 

Si bien las entidades incrementaron en la década su  participación en los ingresos desde un 13% en 1989 a un 20% en 1998 y 18% en 1999, los ingresos propios estimados para 1999 terminan siendo del 1.61% que en nada se diferencia del 0.97% que representaban en 1989, antes de la descentralización, tal como se observa en el ANEXO Nº 5. Si bien durante 1991 – 1994 los ingresos propios pudieron acusar un leve incremento producto del inicio de las operaciones de servicio como los portuarios y las autopistas y carreteras,  esa relación disminuyó a sus niveles iniciales una vez que entraron en vigencia, a partir de 1994, las transferencias por concepto de las competencias asumidas, la Ley de Política Habitacional, el Fondo Intergubernamental para la descentralización (FIDES) y la Ley de Asignaciones Económicas Especiales. Así se observa como los recursos por concepto de transferencias de competencias han alcanzado el 14.02% de los ingresos totales para el año 1999.  Por su parte, el FIDES se ubica alrededor del 10% lo que también se logra con la Ley de Asignaciones Económicas Especiales.

 

Por el lado del gasto, en las entidades federales los sectores educación, infraestructura, seguridad y salud mantienen la principal atención en la asignación de recursos y, entre todos, concentran alrededor del 50%, con  valores máximos de 55% en los 1991 y 1995, tal como se deduce del ANEXO Nº 6.

 

Por su parte, de acuerdo a lo establecido en los artículos 111, 112 y 113 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el abanico de ingresos de los municipios venezolanos resulta ser bastante amplio. En este marco normativo, se ha previsto una base de ingresos propios tanto por la vía de los impuestos y tasas de servicios locales, como por otras opciones como las multas, los ingresos patrimoniales, entre otros. Así, la proporción de los ingresos propios de los municipios en relación al total de sus ingresos era de 65% para el año 1986 mientras que las transferencias por Situado representaban el otro 35%. De tales ingresos, la patente de industria y comercio (PIC) y los impuestos a inmuebles urbanos concentraban el 43.5% de los ingresos totales. Sin embargo, producto del incremento de las transferencias por la vía del FIDES, Ley de Asignaciones Económicas Especiales y aumento del Situado, la proporción de ingresos propios disminuyó  al 50% para 1999.

 

En otro orden de ideas, a pesar del incremento de la proporción del ingreso público territorial en Venezuela, es conveniente evaluar una restricción de gran impacto para el proceso de  descentralización venezolana y es la referida al valor real al  ingresos percápita territorial.

 

Del ANEXO Nº 7 se deduce la caída del ingreso del sector gobierno a precios constantes, disminuyendo en el lapso de 1993 – 1999 a valores anuales promedio menores a los existentes para 1989. Por el contrario, el valor del ingreso territorial se incrementó en un 34% promedio para el período 1994 – 1999 en relación con el mismo año 1989.

 

Sin embargo, en términos percápita, además de una abierta caída del ingreso nacional en más del 35% entre 1989 – 1999, el percápita  de los ingresos territoriales apenas si puede mantenerse en valores cercanos a los acusados en 1989, al igual  que la relación del ingreso respecto al PIB. En tal sentido, un proceso de descentralización que apunta a incrementar la eficiencia y eficacia de los servios públicos, tendría que contar con un percapita real que superara con creces el punto del cual ha partido. No ha sido así y ésta situación, inocultable, compromete la sostenibilidad de un proceso complejo como la descentralización.

 

 

 

 

1. Impacto de la descentralización en los servicios públicos: logros y limitaciones.

 

Uno de los supuestos centrales de la descentralización del Estado es su incidencia en el desempeño de los servicios públicos, toda vez que el traslado de recursos y poder de decisión a los niveles territoriales de gobierno, configuran el incentivo para que ellos mejoren. Además, se asume que la población estará más cercana al responsable de la provisión de cada servicio en particular, generándose una interacción de mayor intensidad que presionará hacia el objetivo buscado. Teóricamente, se trata de supuestos correctos; sin embargo, en los hechos pueden intervenir factores que vulneran el esquema planteado y, en consecuencia, disminuir la posibilidad del mejoramiento de los servicios o, en todo caso, el nivel de expectativa.

 

Varios son esos factores, entre los que se cuentan, en primer término, la no correspondencia entre los recursos asignados y la responsabilidad delegada al nivel de gobierno; en segundo lugar, las regulaciones excesivas o la ausencia de buenas políticas por parte del nivel nacional de gobierno, inhiben el incentivo de la descentralización con lo cual los actores no se comprometen lo suficiente con el éxito del servicio encomendado. Un tercer factor frecuentemente encontrado, es la fuerte presencia de los intereses clientelares – partidistas en el manejo del recurso humano; con ello, la productividad del servicio se encontrará limitada. Finalmente la política de descentralización, a veces, adolece del desarrollo y aplicación de tecnologías de   gestión apropiadas como para replantear los paradigmas en la prestación de un servicio determinado.

 

En Venezuela han estado presente tanto los objetivos de la descentralización antes mencionados, como los factores que las contrarrestan. Adicionalmente, es importante recordar que nuestro país se ha caracterizado por una constante crisis fiscal, social, económica y política, todo lo cual conspira contra  los propósitos originales. En este sentido, realidades como las condiciones de salud, educación, nutrición o acceso  a la vivienda, van a depender más de las restricciones del entorno que de los esfuerzos del servicio mismo  a nivel territorial.

 

En otra perspectiva del análisis, el país enfrenta una restricción severa que impide arribar a conclusiones definitivas acerca de si determinado servicio público ha mejorado o no a partir de la descentralización: la ausencia de estadísticas sistemáticas y confiables que permitan la comparación del antes y el ahora en la vida de un servicio. Así, a los efectos del presente estudio, se ha realizado un esfuerzo de localización de información dispersa, tanto a través del trabajo de campo como de fuentes secundarias y publicaciones sectoriales nacionales, que pudieran facilitar la evaluación. De esta manera, se observará que buena parte de ella transcurrirá a partir de datos que informan más con relación al mejoramiento de la eficiencia, de la infraestructura del servicio, de los proyectos y acciones ejecutadas, que sobre indicadores de impacto real sobre la satisfacción de la población.

• LOS SERVICIOS DE SALUD

 

En este documento se abordan dos vertientes del análisis de los servicios de salud descentralizados: la primera se refiere al aspecto de hasta donde este esquema puede mejorar los indicadores de salud de la población y, la segunda , obliga a indagar si, efectivamente, la descentralización incentiva el desarrollo de nuevas y mejores experiencias para la prestación del servicio.

 

1. ¿Existen cambios en los indicadores de salud?

 

El presente proyecto intentó una aproximación a algunos indicadores básicos en los cuatro estados muestra. Los resultados se muestran en el cuadro del ANEXO Nº 8.

 

De los datos recogidos en el cuadro es posible derivar las siguientes apreciaciones:

 

1998. En los casos de los estados Carabobo y Lara, es notoria la disminución de los índices de mortalidad infantil, neonatal y postneonatal durante el período 1990 – 1998. En Sucre la disminución es de un punto en mortalidad infantil y de valores menores al punto en neonatal y postneonatal.
1999. En el estado Zulia la tasa de mortalidad infantil que era del 35.98 en 1990 bajó al 29.82 en 1998. Sin embargo, este último nivel todavía resulta alto. Igual circunstancia se observa para el Zulia en sus índices de mortalidad neonatal y postneonatal las cuales, a pesar de haber disminuido, continúan con valores por encima de la media nacional.
2000. Se observa una disminución sensible de la tasa de natalidad en todas las entidades federales, resaltando las caídas en Sucre y Zulia, con diferencias de 12 y 8 puntos, respectivamente.
2001. Pudiera asociarse la disminución continua y pronunciada de los indicadores al mejoramiento institucional del aparato de salud en aquellas entidades que como Carabobo, Lara y Sucre, lograron la unificación temprana de su estructura de salud, impulsando bajo este esquema el proceso de descentralización. De ser así, es posible encontrar en estos estados nuevas y mejores prácticas de gestión que han incentivado el mejor desempeño del sector. Veamos a continuación hasta donde ello es cierto.

 

1. ¿Ha mejorado el desempeño institucional en los servicios de salud con la descentralización?

 

Estado Carabobo

 

En esta entidad las consultas preventivas han crecido a una tasa mayor que las consultas curativas entre 1990 – 1998; en el primer caso, el incremento es del 96% y en el segundo de 83%. En segundo lugar, el número de consultas preventivas y curativas se incrementó en 11% durante el período 1990 – 1993 antes de asumirse los servicios y en un 70% para el período 1994 – 1998, luego de unificarse la rectoría del sector.

 

En otro sentido, la política de atención primaria puesta en marcha a partir de 1995 ha determinado que para el año 1998 las tres cuartas partes de las consultas se hayan efectuado en la red ambulatoria. Estos resultados van asociados al hecho de que todos los ambulatorios se han rescatado y se encuentran operando y el 28% de ellos trabaja las 24 horas del día, sobre todo los que se ubican en zonas de alta concentración poblacional.

 

Estado Lara

 

Desde el inicio de la descentralización, el gobierno del estado Lara se propuso el desarrollo de un modelo de salud con énfasis en la prevención, la atención primaria y la participación de la sociedad civil. En este marco, en octubre de 1990 es creada por decreto del gobernador del estado la fundación para el desarrollo de la salud, Fundasalud –Lara, sin que todavía se hubiesen iniciado las negociaciones para solicitar la transferencia de los servicios de salud. Para aquél momento, se impulsaron programas de prevención incorporando a un número reducido de organizaciones civiles. Para la fecha, Fundasalud interactúa con más de setecientas organizaciones de la sociedad civil, consolidando múltiples programas de prevención y promoción de salud.

 

Estado Sucre

 

A partir de 1993 las autoridades del estado Sucre se plantearon y efectuaron dos estrategias básicas: la primera, tomar medidas efectivas para atacar la crisis institucional y la segunda impulsar el proceso de descentralización confiriéndole solidez a la institución rectora. En el primero de los casos, se fue resolviendo la rémora quirúrgica con lo cual se intentaba descongestionar esta demanda y, a la par, se implantó la política de ambulatorios 24 horas en aquellas concentraciones poblacionales donde se lograra mayor impacto. De esta manera, entre 1993 – 1995 se quintuplicaron los pacientes atendidos en los cinco (5) ambulatorios urbanos que adoptaron esta modalidad en la ciudad de Cumaná; a partir de allí, la demanda de atención en el hospital central de dicha ciudad ha ido disminuyendo progresivamente, especialmente en la emergencia de adultos y pediátrica. (Franco; Villalobos: 1996).

 

Estado Zulia

 

Esta entidad fue escenario de fuertes conflictos entre la instancia nacional y la estadal de salud, como consecuencia de la dualidad de competencias que operó en el período 1990 – 1994, lapso en el cual poco se cumplió el acuerdo provisional entre las partes. Tal realidad comienza a superarse a partir de la firma definitiva del convenio de transferencia en diciembre de 1994. A partir de allí, en el Zulia se han intentado varios esfuerzos tanto para fortalecer la red de atención  como para incrementar, de manera limitada, los niveles de participación ciudadana a través de los sistemas locales de salud. A pesar de estas circunstancias, para el año 1998 las consultas preventivas se habían incrementado hasta alcanzar el 27% del total de consultas incluyendo las emergencias, cuando para inicio de los años 90 eran menor al 20%. Además, el 57% de las consultas se efectúan en la red ambulatoria cuando antes de la descentralización la proporción era menor al 40%.

 

C.      Restricciones de los servicios descentralizados de salud

 

Pareciera que el mejor desempeño de la red asistencial y la disminución  de algunos índices de salud en estados descentralizados, tienen que ver con el impulso inicial y la prioridad que las autoridades estadales le han concedido al sector. Además, se trata de la competencia concurrente de mayor   avance en el país dentro de las llamadas competencias de alta complejidad, por lo cual los dirigentes regionales no pueden sustraerse de su atención.

 

Sin embargo, es necesario advertir algunas realidades presentes que pudieran limitar y hasta anular, en el mediano plazo, los logros que hasta el presente se encuentran. En primer termino, las autoridades regionales no logran alcanzar un mayor grado de gobernabilidad del sistema producto de los pasivos laborales aún pendientes; con ello, el conflicto siempre amenaza con aparecer. En segundo lugar, algunas políticas acertadas de salud pueden verse vulneradas con los cambios de gobierno y, con ellos, de orientación. Ante tal realidad, se impone el monitoreo constante de la autoridad nacional de salud quien es la llamada a preservar las condiciones mínimas de operación del sistema. Y, finalmente, los servicios descentralizados de salud ya acusan severas restricciones financieras que inhiben la aplicación de nuevas y más efectivas tecnologías de gestión y el mantenimiento de la oferta, por lo menos en el nivel actual. Esta vertiente del problema tiene que ver con las indefiniciones aún persistentes en cuanto al modelo nacional de acceso y financiamiento del sector cuya resolución incidirá, definitivamente, en una sana gestión descentralizada.

 

• LOS SERVICIOS EDUCATIVOS

 

La educación, como se sabe, constituye el otro servicio de gran complejidad

que acompaña al de salud. Y a diferencia de este último, una posible evaluación del desempeño de los servicios descentralizados educativos debe tener presente que éstos no han sido efectivamente descentralizados en ninguna entidad federal del país. Si bien Aragua, Lara y Nueva Esparta firmaron el convenio de transferencia, en estos territorios todavía no se ha logrado – apenas se ha iniciado – la unificación institucional tan cara y necesaria para aspirar a un mejor desempeño del sector. De allí que, a estos efectos, nos encontramos con esa primera restricción la cual impide determinar hasta dónde el proceso ha impactado los indicadores educativos en una entidad. Pero, además, es necesario aclarar que existe una segunda gran restricción: en Venezuela no se cuenta con indicadores de impacto referidos a la evolución del rendimiento y capacidad real de los estudiantes venezolanos. Solo se manejan indicadores de eficiencia o eficacia, medidos a través de cobertura, repitencia o prosecución.

 

Sin embargo, las entidades federales han incrementado su participación en la

matrícula preescolar, pasando de un 11% al 22% del total nacional. También han aumentado, más discretamente, sus proporciones en la encuesta básica de 1º a 6º y en la básica de 7º a 9º.

 

Limitaciones y obstáculos en la gestión descentralizada de la educación.

 

Manejar descentralizadamente cerca de cuatro millones de estudiantes de educación  preescolar y básica en más de 15.000 planteles donde concurren cerca de 200.000 docentes, supone un esfuerzo gigantesco y, sobre todo, de alta exigencia en términos de conducción. Allí, precisamente, radica la principal restricción de la descentralización educativa en Venezuela: hasta los momentos no se ha logrado la unificación de las autoridades territoriales para conducir con fuerza el destino de los servicios educativos. A todas luces pervive una profunda compartimentalización del poder, disgregado a lo largo y ancho de una estructura burocrática, donde coexisten nuevos y antiguos métodos de formulación de política, planificación, administración y gestión del proceso. Con ello, se visualiza la presencia conflictiva de diversos aparatos cada uno con  espacios en la toma de decisiones. (Bronfermajer y Casanova: 1999).

 

• EL DEPORTE DESCENTRALIZADO

 

El servicio deportivo ha resultado ser, sin lugar a dudas, el más conocido y aceptado en las entidades federales del país. La causa de tal fenómeno se relaciona con la consolidación de los juegos juveniles nacionales, evento cuya organización, animación y ejecución ha sido plenamente asumido a nivel territorial. La población percibe en estos juegos una sana y necesaria competencia que incentiva el desarrollo de los atletas.

 

• VIVIENDA Y DESARROLLO HABITACIONAL

 

El área de la vivienda es una de las competencias concurrentes que no ha

sido formalmente asumida a través de convenios de transferencia, pero que es objeto de atención prioritaria en todas las entidades federales de Venezuela. Efectivamente, en las veintidós entidades federales (excepto Vargas, que es de reciente creación) fueron creadas en diferentes momentos instituciones estadales ocupadas de atender la problemática habitacional. En Carabobo, por ejemplo, se creó el Instituto de Vivienda y Equipamiento de Barrios, en 1990. En Lara la competencia fue asumida a través de la Fundación Regional de la Vivienda. También en Sucre se creó la fundación regional FUNREVI, en 1993,  y en el Zulia opera el Instituto  de Desarrollo Social creado antes de la descentralización, que ejecuta la política habitacional de la entidad.

 

Restricciones para una mejor prestación del servicio de vivienda a nivel descentralizado.

 

Si bien el esfuerzo que se constata en los estados es fundamental  para atacar el problema de la vivienda, la dimensión del mismo rebasa las capacidades  financieras de las mismas. Ello supone, en consecuencia, la consolidación de una política habitacional nacional más allá del Estado mismo, que incorpore al ciudadano y al sector privado en el financiamiento y ejecución. Si bien esta filosofía quedó plasmada en la reciente Ley del Subsistema Nacional de Vivienda que se aprobara a finales de 1998 en el marco del sistema nacional de seguridad social, tales instrumentos jurídicos han quedado sin efecto a partir del proceso constitucional del año 1999 y además no queda claro ahora si, efectivamente, la nueva política apuntará hacia la resolución del punto nodal que no es otro que el financiamiento.

 

• AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

 

A partir de 1990 se crea la Empresa C.A. Hidrológica de Venezuela (Hidroven) como casa matriz del sector agua y paralela y sucesivamente se crearon diez empresas hidrológicas regionales, esquema concebido como de carácter transitorio ya que el objetivo final debería ser la transferencia del servicio a los gobiernos locales con la posibilidad de que, además, participaran las gobernaciones de estado en la promoción y desarrollo de empresas operadoras, de acuerdo a lo que se había establecido en el artículo 5º de la LODDT. Efectivamente, a partir de 1993 comenzó a tomar forma una estrategia para la descentralización del servicio (o devolución al municipio), concebida como un proceso que aspiraba a incrementar la gobernabilidad, incorporar tecnologías y prácticas gerenciales modernas, regularizar las relaciones intergubernamentales y garantizar la autonomía financiera y operativa de las operadoras. El esquema general para la transferencia que se ha  venido aplicando ha tenido como  objetivo la constitución y puesta en marcha de una empresa que asuma la administración de la prestación del servicio.

 

En este contexto, para 1994 fue creada la empresa Aguas de Monagas y en el siguiente año se creó la empresa Hidrolara. A ellas se agregaron en 1998 las empresas Aguas de Mérida, Aguas de Portuguesa y Aguas de Yaracuy. Adicionalmente se han iniciado los procesos y constituido empresas en varias entidades federales.

 

 

 

 

• TRANSPORTE Y COMUNICACIONES: PUERTOS, AEROPUERTOS Y VIALIDAD

 

A- Servicios portuarios 

 

En materia de puertos, literalmente se trata de un rescate del abandono e ineficiencia en que había caído este servicio estratégico cuando era administrado por el gobierno central a través del Instituto Nacional de Puertos, ente que llegó a ser uno de los símbolos del clientelismo y la corrupción más abierta del país.

 

Destaca, en primer término, el desarrollo del puerto de Puerto Cabello, principal terminal de carga de Venezuela. Su logro inicial al descentralizarse fue haber podido disminuir el número de personas que allí se registraba en la nómina: de más de 5000 personas, (en su gran mayoría obreros de baja calificación), hoy el puerto se administra con 151 empleados profesionalizados y entrenados, pertenecientes al Instituto Autónomo del Puerto que pertenece a la Gobernación del estado Carabobo; consecuentemente, las operaciones quedaron en manos de las empresas  privadas que allí se desempeñan. Tal medida hizo que desde el punto de vista financiero, Puerto Cabello pasara de una situación deficitaria con pérdidas  constantes para la nación superior a los 800 millones de bolívares de 1989, a ser una institución rentable que para 1996 arrojaba ganancias superiores a los 5000 millones de bolívares.

 

• Servicio Aeroportuarios

 

  En los aeropuertos descentralizados del país, destaca la inversión realizada

por los gobiernos estadales para mejorar los servicios, la comodidad  y la seguridad de los usuarios. Reflejo de ello es la visión que se propusieron en el aeropuerto de Maracaibo: “Convertir al aeropuerto internacional  La Chinita en un modelo de gerencia pública del sector servicios, que además de satisfacer y, en lo posible, superar las expectativas de nuestros clientes internos y externos ,  llegue a alcanzar el nivel de rentabilidad adecuado que le permita mantenerse en un proceso de mejoramiento continuo de la calidad”. De esta manera, el aeropuerto La Chinita ha visto incrementar el número de pasajeros de menos de 800.000 antes de la transferencia a más de un millón cien mil en los actuales momentos y los ingresos que eran menos de 90 millones para 1990 con pérdidas para el gobierno central, hoy superan los tres mil millones de bolívares anuales.

C- Vialidad interurbana

 

La vialidad interurbana del país ha mejorado notablemente durante el período de la descentralización. Todas las entidades federales han dedicado grandes inversiones lo que queda demostrado a través de la utilización del FIDES y de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales, en donde la vialidad ha resultado ser el subsector de mayor prioridad. Destacan en esta materia, los servicios entre Caracas – Valencia a través de la autopista Regional del Centro y luego hasta Barquisimeto y Maracaibo. Son cerca de 800 kilómetros de vías en buen estado, mantenimiento y belleza paisajística la que exhiben, en particular, los sectores de los estados Aragua, Carabobo y Yaracuy.

 

De manera particular, el estado Zulia ha logrado un mantenimiento  permanente  a 1500 kilómetros vías internas de la entidad, así como de 300 Kms. de vías agrícolas, utilizando para el primer caso el sistema de concesiones viales con una inversión privada superior de los 15 millardos de bolívares y obteniendo ingresos sólo en 1998 por más de 7 millardos para el tesoro estadal. También Carabobo administra 2.800 kilómetros de carreteras, ofreciendo un buen servicio al conductor.

 

• VENTAJAS Y LIMITACIONES DE LOS PROGRAMAS SOCIALES DESCENTRALIZADOS

 

La nueva oferta de desarrollo social en los estados y municipios al calor de la descentralización, es múltiple y variada. Actúan en áreas de infancia, alimentación, empleo, salud, educación y comunidad, entre otras. No cabe duda sobre la ventaja que supone el desarrollo de una oferta de programas sociales de manera descentralizada. Es natural que los gobiernos estadales y locales creen su propia dinámica ante la explosión y creciente demanda de la población.

Sin embargo, es observable el gran número de solapamiento y duplicación de esfuerzos sobre una misma población objetivo, a la vez que se evidencia la poca integración de criterios entre los tres niveles de gobierno para atacar un problema que es común. Los gobiernos estadales y locales, al decir de algunas autoridades territoriales, han estado ausentes en la discusión del modelo de seguridad social de Venezuela.

 

Paralelamente,  gobernaciones y alcaldías están obligadas a mejorar su capacidad para asumir la complejidad que introduce la administración de todos los programas sociales requeridos para amortizar la situación de pobreza. Ante la pregunta de si estaría de acuerdo con que se le entregara la administración de todos los programas sociales, un alcalde respondió con sensatez que “no hay que morder más de lo que puedes masticar. La capacidad de nosotros todavía es muy baja. El querer asumir más cosas por el simple hecho de demostrar la importancia de la alcaldía nos parece una tentación que hay que superar”.

 

En fin, alcanzar una mayor efectividad en la administración de los programas sociales representa un problema nacional de gobierno. La integración intergubernamental, bajo la premisa de que una mayor focalización se logra con la  descentralización, puede ser clave.

 

 

 

 

 

8   ¿QUÉ     OPINA     LA     POBLACIÓN     SOBRE      LOS         SERVICIOS

      DESCENTRALIZADOS?

 

A partir de la encuesta que aplicó el proyecto a los representantes de la sociedad civil en los diferentes estados y municipios de la muestra y en la cual se incluyó el tema de los servicios públicos, se han obtenido un conjunto de resultados cuyo resumen se presenta a continuación:

 

1. Ante la pregunta: Cuánto han mejorado los servicios públicos descentralizados en relación a cuando no lo eran?, las respuestas arrojaron el siguiente resultado en 1.031 opiniones:

 

* Han mejorado mucho: * Han mejorado poco: * Han mejorado muy poco: * No han mejorado: * Han empeorado:

21,05% 31,02% 16,97% 12,51% 11,45%

 

Se observa como una gran mayoría le otorga algún grado de mejoría, aunque sea “muy poco”, a los servicios ahora descentralizados. El 76,04% se inscribe en esta línea.

 

1. Ante la afirmación Deben los servicios de educación, salud, programas sociales y otros, ser devueltos al gobierno central, el resultado es como sigue:

 

* Muy en desacuerdo: * En desacuerdo: * Ni de acuerdo, ni en desacuerdo: * De acuerdo: * Muy de acuerdo:

24,64% 61,59% 4,07% 6,89% 2,81%

 

El 86,23 de los encuestados no aprueba la devolución de los servicios descentralizados al gobierno central. Se trata de un área que generó un altísimo consenso, donde sólo un 9,7% de 1.031 personas se pronunciaron abiertamente  a favor de tal propuesta y una franja del 4,07 es indiferente a la situación.

 

Las principales razones esgrimidas por el grupo que no está de acuerdo con la devolución de los servicios hacia el gobierno central fueron las siguientes:

 

• Los programas sociales y servicios se manejan mejor en el estado: 28,3%
• Los recursos deben ser controlados por los estados: 23,31%
• Cada estado conoce sus necesidades: 11,88%
• Volveríamos al centralismo y sería un retraso: 8,44%
• No participarían las comunidades: 6,66%

 

Es claro el pronunciamiento de la sociedad civil respecto a la gestión de los servicios públicos bajo la descentralización. Según su opinión es deseable la cercanía de la administración del servicio al ciudadano, pues allí se controla mejor su desempeño y, en alguna medida, éstos funcionan mejor. Así, el proceso de descentralización venezolano posee el reto no solo de mantener sino de incrementar la cantidad y calidad de los servicios públicos descentralizados en los próximos años. Si bien, como se viera anteriormente, existen severas restricciones fiscales, es posible introducir fórmulas  para la innovación de la gestión a través de la incorporación de la sociedad civil y el sector   privado en el manejo de los servicios.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Sociedad Civil y Sector Privado en la gestión descentralizada: una alianza difícil pero necesaria.

 

Para obtener una visión más aproximada sobre la incidencia del proceso de descentralización sobre la dinámica territorial, es conveniente analizar las relaciones entre la sociedad civil, el sector privado y el Estado; allí, se requiere conocer su grado de desarrollo, los canales de vinculación y hasta dónde aquéllas son producto, efectivamente, de la descentralización. Basados en entrevistas y sistematización de documentos sobre casos existentes tanto en los estados y municipios de la muestra como en otros territorios, se pudo lograr una aproximación al tema cuyas características se expondrán a continuación.

 

1. La Sociedad Civil y las Gobernaciones de Estados

 

Desde el mismo inicio de la descentralización en el año 1990, comenzaban a aparecer modalidades de gestión en las gobernaciones que perseguían un vínculo orgánico con la sociedad civil. Para julio de 1992, en el simposio que sobre la modernización de las gobernaciones se realizara en la ciudad de Barquisimeto, se presentaron de manera bastante sistematizada los siguientes casos:

 

• La Casa del Vecino en el Estado Carabobo, cuyo objetivo central era incentivar la organización de las comunidades de base.
• La gestión con los vecinos en los campos de salud y educación en la Gobernación de Caracas.
• La transferencia Estado – sociedad civil en el estado Aragua.
• La participación de la sociedad civil en la gestión cultural en Sucre.
• El desarrollo cultural en el Estado Cojedes.
• La escuela activa en el Estado Bolívar.
• Las experiencias de salud en el Estado Lara.
• Las escuelas integrales en el Estado Mérida.
• La operación alegría en el Estado Carabobo.

 

Dependiendo de la entidad federal, es posible observar cierta tendencia de especialización que, en todos los casos, se vincula a formas de gestión descentralizada. En Carabobo, por ejemplo, se encuentran registradas más de 1400 asociaciones  de vecinos y organizaciones similares de las cuales alrededor de 900 son activas. Este alto número de grupos vecinales está asociado a la promoción que ha impulsado el gobierno regional en este campo, independientemente de que a su vez es el área de acción del municipio.

 

También se nota un número importante de organizaciones educativas asociadas a los distintos programas de gestión estadal.

 

En el Estado Lara, es notoria la especialización en el frente de la salud ya que a través de Fundasalud se ha liderizado  el proceso para la creación y desarrollo de ese número tan significativo de ONG. Adicionalmente, Lara también se ha especializado en el desarrollo de organizaciones intermedias para la atención en el campo social y la producción; áreas tan variadas como la familia, el menor, la mujer, la microempresa, las cooperativas, la juventud, entre otras, hacen vida en esa entidad en donde la población, por tradición, manifiesta una alta propensión a la asociación.

 

Fortalezas de las organizaciones de la sociedad civil

 

En su accionar con los gobiernos descentralizados, la sociedad civil ha logrado un conjunto de fortalezas que se sintetizan en las siguientes características:

 

• Se han convertido en facilitadoras de la gestión gubernamental.
• Han generado un efecto demostración sobre las posibilidades y formas de ejecutar servicios sin administración gubernamental.
• Su presencia y permanente observación, incide en el mejoramiento de los servicios públicos.
• La comunidad ha incrementado su grado de conciencia sobre la importancia de su aporte en el mejoramiento de la calidad de vida .
• Existe una mayor defensa por parte de la comunidad de los servicios prestados.
• En algunos casos, la sociedad civil se ha movilizado para la discusión y aprobación o no de referéndum que inciden sobre el pago de servicios públicos. Esta experiencia pudiera convertirse en un ejercicio de gestión democrática permanente.
• Queda claro que la validez y permanencia en la relación de gestión entre las organizaciones civiles y el gobierno se incrementa en la medida que sus logros se proyectan hacia toda la comunidad y más allá en el entorno.
• Dependiendo del grado de madurez de la organización, éstas han ido incrementando su grado de interlocución ante el gobierno estadal y con otras ONG de las entidades.

 

Limitaciones y debilidades encontradas

 

• El grado de participación de la comunidad en los procesos de gestión es bajo. En la mayoría de las experiencias, la dinámica de la gestión descansa en un grupo líder que se convierte en intermediario ante el gobierno.
• En ese sentido, tienden a crearse inequidades en la distribución de los recursos por aquello de que a mayor contacto y capacidad de gestión, mayores recursos obtenidos.
• Tiende a surgir la frustración cuando los servicios públicos o los objetivos perseguidos no se logran. Es una situación que se escapa al control de las organizaciones y se encuentra muy vinculada con la situación de crisis estructural que vive el país.
• Los funcionarios territoriales electos no cumplen cabalmente con la defensa de la oferta electoral hacia las comunidades; especialmente es notorio en los diputados estadales y los concejales.
• No existen mecanismos reales de control a la formulación del presupuesto de manera que éste se adecúe a las necesidades reales de la población. Las organizaciones civiles deben estar vigilantes de la aprobación de los presupuestos hasta última hora del año, de lo contrario no hay garantía de que sean asignados los recursos negociados.
• La debilidad anterior remite a otra que es propia de las asignaciones : en su gran mayoría, las organizaciones dependen de los recursos del gobierno. Sólo las organizaciones grandes de carácter nacional, han logrado diversificar sus fuentes de ingresos; el resto atraviesa serios problemas de recursos para su mantenimiento y desarrollo.
• De allí que el ritmo en las relaciones de gestión esta determinado por los cambios de tendencias por parte de los gobernantes de turno. En Carabobo, por ejemplo, ha habido continuidad en los diez años; sin embargo, en Sucre, ante el cambio de gobierno, variaron las relaciones de gestión, decayendo la actividad anterior.
• Queda mucho trabajo por realizar en la formación de los líderes de las organizaciones civiles. El esfuerzo que varias instituciones han efectuado en la década de los 90 no fue suficiente para superar los déficit en cuanto a capacidad de gestión que poseen nuestras comunidades.

 

2-  El sector privado y la descentralización

 

Ciertamente, antes de iniciarse el proceso de descentralización no era una práctica conocida el vínculo entre el sector privado y los gobiernos territoriales venezolanos. No es que hoy posea un grado deseable de organicidad y coherencia pues varias son las dificultades que todavía habrán de superarse; sin embargo del trabajo de campo realizado y los documentos evaluados, puede deducirse la aparición de nuevas prácticas territoriales de gestión donde el sector privado asociado al desarrollo económico comienza a hacer acto de presencia y vincularse, no sin tropiezos, con los líderes de entes descentralizados. Esta nueva realidad difiere de aquellos encuentros donde el empresario se acercaba a la gobernación sólo en su carácter de proveedor de bienes o como constructor de obras, lo que también hacía en los concejos municipales, además de comportarse como pagador de impuestos, cuando ello era posible. En los años noventa, se ha podido ver la proliferación de nuevas formas de gestión asociadas a campos de mayor complejidad como la promoción de inversiones, la administración de servicios públicos por concesiones, privatizaciones, financiamiento productivo local, gerencia delegada de servicios, entre otras. Veamos algunos de ellos.

 

Promoción de inversiones

 

Esta ha sido una de las primeras funciones que asumieron buena parte de las entidades federales desde el mismo inicio de la descentralización. La misma se corresponde con dos de las competencias concurrentes de la LODDT: la promoción de su propio de su propio desarrollo y la promoción de la agricultura, la industria y el comercio (Art. 4º, ord, 1º y 10º). Es justo recordar la labor pionera en  estados como Apure, a través del Fondo de Desarrollo de Apure, Falcón por intermedio del Comité de Planificación, Guárico que creó el consejo para la promoción de inversiones y Monagas que instauró las Jornadas Monagas Siglo XXI. Hoy destacan también las iniciativas de PROINLARA, IMPROSUCRE en el Estado Sucre, FundaAnzoátegui y Promozulia.

 

Fondos de financiamiento

 

La gestión financiera para el desarrollo nació de manera contemporánea con la anterior de promoción. Una inicial euforia hizo que más de la mitad de los estados venezolanos crearan entes para tales fines. Sin embargo, a pesar del respaldo a los pequeños y medianos industriales de la zona, su eficiencia ha ido decayendo. Varias  son las razones: los estados venezolanos no disponen del suficiente capital como para sostener los aportes que tal actividad exige; ello se une a la circunstancia de que los niveles de morosidad de los fondos se han incrementado pues muchos de los créditos son otorgados a través de criterios filiales o partidistas  y no con base a la productividad. En tercer término, los criterios de cesión crediticia se han flexibilizado, así como también la gestión de cobranza.

 

Los fondos en Lara y Sucre han mermado su actividad, el de Zulia es de escala reducida y en Anzoátegui existe una situación de conflicto entre las autoridades regionales y el sector privado por los criterios para el manejo financiero.

 

Concesiones y privatizaciones

 

La más expandida de las modalidades es la concesión en materia vial y manejo de peajes, operación que les reporta a los estados importantes recursos y, sobre todo, les releva de la tarea que supone el mantenimiento de la vialidad principal. Miles de kilómetros se encuentran bajo este régimen en los diferentes estados del país. La experiencia es asimétrica en función de los resultados que reporta y el grado de satisfacción con el servicio. En Carabobo, por ejemplo, se encuentran grandes ventajas pues sus arterias viales son las más transitadas en el país, sobre todo el tramo de la autopista regional del centro y la que conduce a Puerto Cabello. El grado de satisfacción con el servicio es alto y el sector privado apoya la iniciativa.

 

En materia de aeropuertos, la transferencia o delegación de algunas operaciones al sector privado viene reportando buenos dividendos a los gobiernos no tanto por los ingresos sino por la descarga de tareas que son mejor efectuadas en otras manos. La concesión en el puente sobre el lago de Maracaibo también es percibida como satisfactoria y en las previsiones del gobierno   del Zulia se encuentra la concesión total de su administración.

 

En materia de puertos, la presencia del sector privado es sumamente notoria en todas las operaciones de embarque, almacenaje y desembarque. Así se maneja en Cumaná , Carúpano, Guanta, Puerto Cabello y Maracaibo. El vínculo gobierno – sector privado en esta materia es estrecha pues se trata de un evidente beneficio compartido y, en consecuencia, de un negocio útil para ambas partes.

 

Como podrá verse, existen nuevos caminos por donde intentan transitar juntos el gobierno  estadal y el sector privado. A veces el entendimiento es diáfano y, en consecuencia, exitoso; en otras oportunidades, la desconfianza se adueña de la relación. De uno a otro extremo, se encuentra el ojo crítico del entorno estadal el cual no está acostumbrado a esta unión. Ella es necesaria, sin duda, pero requiere de un mayor  tiempo de adaptación y aprendizaje. Algunas experiencias comienzan a dar sus frutos.

 

3. El sector privado y las Alcaldías

 

A partir de los casos municipales estudiados, se presentan a continuación un conjunto resumido de consideraciones al respecto.

 

Regulación

 

Por esta vía de gestión se intenta que los servicios locales previstos en la Ley Orgánica de Régimen Municipal que, por su naturaleza, son asumidos por privados, sean prestados dentro de cánones de calidad y oportunidad. Allí se encuentran los mercados municipales, el transporte urbano y los terminales de pasajeros. En el primero de los casos, por lo general, las alcaldías poseen una instancia que se encarga de coordinar y regular el funcionamiento del mercadeo y abastecimiento de víveres, bien en las instalaciones construidas por el municipio o en los mercados móviles que funcionan intermitentemente en diferentes sitios de las ciudades. Así, en la alcaldía del municipio Palavecino es la dirección de servicios públicos quien se encarga de vincularse con los expendedores privados en el proceso de coordinación y regulación, mientras que en la alcaldía de Baruta se actúa a través del servicio autónomo de desarrollo socio-económico  y en Girardot, es la dirección de desarrollo social y acción comunitaria quien asume el rol. En todos los casos, las formas de vinculación se basan en la protección al consumidor en cuanto a garantía de suministros, precios, pesos y medidas y alrededor de tales criterios guían las transacciones entre el gobierno local y el sector privado.

 

Relaciones fiscales

 

Tradicionalmente el municipio ha mantenido un permanente proceso de negociación con el sector privado a través de la fijación y recaudación de la patente de industria y comercio. En ese sentido, cada alcaldía fija su propia metodología para proceder a la aprobación política en la cámara municipal del referido instrumento, lo cual siempre genera resistencias y conflictos pues se trata de una política pública que incide en un vasto sector de la población. Sin embargo, de acuerdo a evaluaciones efectuadas, las alcaldías proceden a la previa negociación con las cámaras de comercio e industriales, en donde intervienen funcionarios de alto nivel de la cámara y la alcaldía. Siendo una de las principales fuentes de financiamiento del municipio, se ha sugerido la importancia de la modernización tributaria a objeto de facilitar y hacer más eficiente y transparente la recaudación, con lo cual el vínculo sector privado – gobierno local mejora sustancialmente.

 

Desarrollo económico   

 

El área que por tradición ha vinculado al municipio con el desarrollo económico es la de parques y zonas industriales. En el municipio Morán por ejemplo, el sector privado es quien maneja la compañía municipal de desarrollo industrial, encargada de la promoción de la zona industrial de El Tocuyo; también en Palavecino existe una empresa  dirigida a tal finalidad y en su junta directiva participa el sector privado. Sin embargo, la actividad en el fomento de estas zonas ha sido limitada al urbanismo, venta y ocupación de las parcelas sin el acompañamiento de la promoción de actividades conexas para la captura de nuevas inversiones.

 

Concesión y privatización

 

Uno de los servicios con mayor tendencia a la concesión privada es el de aseo   urbano domiciliario y disposición final del desecho sólido. No en todos los municipios funciona esta figura pues algunos continúan prestando el servicio a través de empresas municipales como Girardot o de sus direcciones de servicio en Morán, Palavecino, Arismendi, Anaco o Zamora, las cuales, a su vez, subcontratan camiones. Sin embargo, se encuentra que en el municipio Baruta el   servicio se presta bajo la figura de contrato de concesión; la empresa FOSPUCA asume todo el proceso de recolección, limpieza y disposición final , mientras que el municipio vigila y controla la calidad del mismo.

 

Regulación, fiscalidad, desarrollo económico y concesiones – privatizaciones, configuran la estructura de gestión a través de la cual el municipio venezolano tiende puentes y lazos con el sector privado. No son pocas esas vías que, sin embargo, no terminan de madurar y redundar en alianzas más sólidas en función del desarrollo local. Sin duda, estamos en presencia de un interesante reto para los liderazgos locales pues allí encontrarán una potencialidad alternativa a los esquemas tradicionales de hacer municipio.

 

1. Nuevas realidades y tendencias: a manera de conclusión

 

Como se sabe, en 1999, al final de los diez primeros años de proceso de descentralización venezolano, se aprobó un nuevo texto constitucional. En ella se recogen postulados que, teóricamente, incorporan elementos del perfil descentralizador del país. Sin embargo, no basta con atenernos a la estructura formal de la constitución; es necesario ir al plano de la actuación real de la nueva fuerza que llegó al gobierno en las elecciones de 1998 y tratar de extraer algunas impresiones acerca del futuro de la descentralización. Algunas nuevas situaciones y tendencias son las siguientes:

 

• Desde el comienzo del mandato de Hugo Chávez, surgieron claras evidencias de un recrudecimiento en la tensión federalismo – centralismo en el país. En efecto , al inicio de su gobierno,  el presidente arremetió contra los gobernadores recriminándoles el desorden administrativo y la corrupción en las gobernaciones. Este discurso fue acompañado por los ministros, en especial el de Cordiplan, quién abogaba por un estricto control de las transferencias del dinero que iba a las gobernaciones (El Nacional: 4-4-99). Ante ello, Arias Cárdenas, ex gobernador del        Zulia y luego candidato a la presidencia  en las recientes elecciones del 30 de julio de 2000, reaccionó contra aquél intento centralista y advertía sobre cualquier asomo de paralizar el proceso de descentralización (El Nacional: 28-3-99).
• La tensión ha continuado hasta el presente, existiendo de por medio episodios donde se propuso la eliminación de las gobernaciones, de las Asambleas Legislativas, de municipios y las amenazas del “Congresillo” (comisión legislativa derivada de la Asamblea Nacional Constituyente) para intervenir alcaldías y gobernaciones en pleno período electoral.

También durante la campaña electoral, el presidente lanzaba frases sin cuartel contra gobernadores y alcaldes, llegando a decir “cambio Asamblea Nacional por gobernaciones” y rematando con una agresiva presencia en los estados adversos para levantarle la mano a sus partidarios y lograr, con ello, ganar la mayoría gobernaciones estaban en disputa.

• Así, nos encontramos en un escenario postelectoral en el cual, por una parte, el gobierno nacional “posee” la mayoría de gobiernos estadales y una proporción importante de alcaldías. Por la otra, está pendiente el cumplimiento del contenido de la Constitución en lo referente a la descentralización. Entre una y otra circunstancia, es posible prever algunas realidades como las siguientes:
  • Los personeros gobierno central, eventualmente, profundizarán su centralismo a través de, entre otras medios, el control de las finanzas públicas. Ya el “Congresillo” aprobó una reforma del FIDES, quitándole un 20% a gobernaciones y alcaldías y asignándoselo a la “sociedad civil”. Adicionalmente, reformó la Ley de Asignaciones Económicas Especiales y le sustrajo un 20% a las gobernaciones para adicionárselo a los municipios. Todas estas medidas, de singular importancia, se toman sin mediar negociación o consulta con los gobernadores y alcaldes.
  • Debe entrar a operar el Consejo Federal, instancia que se encontrará con una acumulación de presiones y expectativas de las regiones. Como quiera que el mismo lo conforman los ministros, los gobernadores y los alcaldes, habrá que observar de cerca las posiciones que asumirán los gobernadores prochavistas ante los seguros intentar del gobierno nacional de cortar la autonomía territorial del país. Como quiera que ese grupo no es homogéneo, se esperará que los gobernadores del MAS , partido que tradicionalmente ha defendido una clara posición a favor de la descentralización, asumieron posiciones de avanzada en la materia. En otro sentido, estaría por verse la línea que seguirían los gobernadores del MVR de los cuales se espera alineamiento con las propuestas del presidente Chávez.
  • Un tema álgido que debe resolverse antes del mes de diciembre del presente año es la Hacienda Regional. Así está proscrito en la Constitución y la tensión centralismo – descentralización imperante hace prever abiertas discusiones sobre el tema.

 

d-  Todos los movimientos centralistas del actual gobierno auguran una difícil situación para la descentralización. El presidente, obviamente, no confía en los mandatarios regionales y locales y, como se sabe, sin confianza entre niveles de gobierno, los procesos de descentralización se mediatizan. Queda por resolverse el “como” va a gobernar Chávez para responder las gigantescas expectativas que generó con el reciente triunfo electoral. Es posible que se apoye en sus gobernadores y alcaldes en cuyo caso tendrá que hacerle concesiones a estados y municipios. Otro camino es el reforzamiento de organismos y programas centrales para la ejecución de obra de gobierno, como por ejemplo, el Fondo Único Social, Fondo de Desarrollo Urbano, Plan Bolívar 2000, a través de los cuales se canalicen los recursos  públicos. En esta opción, habrá creciente tensión con gobernadores y alcaldes.

 

Es temprano y ya es tarde. Los habitantes de estados y municipios en Venezuela votaron, en su mayoría, por el actual gobierno y sus aliados regionales. Lo que se decida respecto a la descentralización jugará un papel preponderante sobre las posibilidades reales de cumplir con las demandas sociales que ya están sobre la mesa.

 

Una nueva tensión Centralismo – Federalismo está planteada en el país. El Centralismo, por los momentos, está ganando posiciones. No es posible avizorar si así será por mucho tiempo.

 

 

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Wiesner, Eduardo. La economía neoinstitucional, la descentralización y la gobernabilidad local. III Seminario internacional de descentralización fiscal en América Latina: nuevos desafíos y agenda de trabajo. CEPAL / GTZ. Isla de Margarita, Venezuela, 1996.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anexo N° 1

 

DISTRIBUCION DE GOBERNADORES ELECTOS POR FUERZAS POLITICAS PRINCIPALES QUE LOS APOYARON EN CADA AÑO ELECTORAL

 

FUERZAS POLITICAS	1989	1992	1995	1998
Acción Democrática (AD)	11	7	11	7
Partido Socialcristiano (COPEI)	6	9	4	4
Movimiento al Socialismo (MAS)	1	4	4	3
La Causa Radical (LCR)	1	1	1	1
Movimiento Quinta República (MVR)	*	*	*	3 ***
Proyecto Carabobo-Venezuela (PROCA) (**)	1	1	1	1
Convergencia	*	*	1	1
Patria para Todos (PPT)	*	*	*	3
Total	20	22	22	23
(*)   Estas organizaciones no existían para el momento de estas elecciones. (**)  Proyecto  Carabobo fue  creado posterior a la elección de 1.992. (***) Número de gobernadores luego de efectuadas nuevas elecciones en los estados Apure y  Nueva Esparta, donde ganaron los candidatos postulados por el MVR.   Fuentes: (a)  Molina Vega, José y Pérez Baralt, Carmen: “Elecciones Regionales                   de 1.995: la consolidación de la abstención, el personalismo y la  desalineación”. (b)  Maingón, Thais y Sonntag, Heinz. «Los resultados Electorales de                             Venezuela: ¿Del reacomodo al cambio político? (1999).

 

 

 

 

Anexo N° 4

 

EVOLUCION DEL INGRESO DEL SECTOR GOBIERNO Y DEL INGRESO TERRITORIAL PERIODO 1989-1999 (MILL.  DE Bs.)
AÑO	INGRESO SECTOR GOBIERNO	INGRESO ENTIDADES FEDERALES	% DE INGRESOS ENT. FED.	INGRESOS MUNICIPALES	% DE INGRESO MUNICIPAL
1989	286.403	37.196	12,99	12.005	4,19
1990	560.682	86.047	15,35	18.608	3,32
1991	669.775	110.492	16,50	29.438	4,40
1992	958.713	124.207	12,96	42.149	4,40
1993	1.100.718	156.858	14,25	62.487	5,68
1994	1.939.106	308.563	15,91	102.700	5,30
1995	2.921.452	457.229	15,65	167.854	5,75
1996	6.604.749	1.206.568	18,27	261.339	3,96
1997	10.985.447	2.506.904 (1)	22,16	536.828	4,89
1998	12.403.355	2.481.860 (2)	20,01	1.039.988	8,38
1999	13.495.339	2.423.939	17,96	1.229.811	9,11
Fuente:  Cálculos propios a partir de la información sistematizada por la Dirección General Sectorial de Desarrollo Regional. Oficina Central de Presupuesto. OCEPRE.
(1): Durante el año 1.997 se efectuaron aportes especiales por concepto de Fondo de Apoyo al trabajador y su grupo familiar por Bs. 243.444 millones y otros aportes de Bs. 292.649 millones.
(2): Durante el año 1.998 se efectuaron aportes especiales por concepto de Fondo de Apoyo al trabajador y su grupo familiar de Bs. 197.875 millones, Programas Sociales (Ministerio de Educación) y otros aportes de Bs. 131.961 millones.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anexo N° 5

 

ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS DE LAS ENTIDADES FEDERALES (%) PERIODO: 1989 – 1999
FUENTES   AÑOS	(1). SITUADO CONSTITUC.	INGRESOS PROPIOS	PLAN DE EMPLEO E INV. SOC.	TRANSFER. COMPETEN. (MTC-MSAS)	LEY DE POLIT. HAB. (MINDUR)	LEY DE ASIGNAC. ESPECIAL.	FIDES	SUBSIDIO CAPITAL	(2). CREDITO ADICION.	OTROS APORTES	TOTAL
1989	65.62	0.97	___	___	___	___	___	1.03	32.34 (*)	0.04	100
1990	72.66	0.46	2.57	___	___	___	___	0.65	23.64 (*)	0.02	100
1991	85.98	4.33	___	___	___	___	___	___	8.69 (*)	1.00	100
1992	90.33	2.98	___	___	___	___	___	___	4.51	2.18	100
1993	90.26	4.81	___	___	___	___	___	___	2.55	2.38	100
1994	62.11	5.20	___	2.68	___	___	___	___	21.77	8.24	100
1995	83.85	2.42	___	6.82	4.86	___	___	___	___	2.05	100
1996	71.03	0.67	___	8.96	2.96	___	6.31	___	___	10.07	100
1997	64.68	1.45	___	12.47	2.91	2.53	6.28	___	___	9.68	100
1998	54.54	0.67	___	11.86	3.32	7.17	9.52	___	___	12.92	100
1999	64.45	1.61	___	14.02	___ (3).	9.46	9.85	___	___	0.61 (4)	100
FUENTE: Estimaciones propias a partir de los datos de la OCEPRE.
(1): Incluye la proporción que cada estado transfiere a sus municipios por concepto de Situado Municipal.
(2): Los créditos adicionales son, por lo general, incrementos del situado inicialmente estimados.
(3): Esta transferencia desaparece como tal. Se crea el Fondo Nacional de la Ley del Subsistema de Vivienda.
(4): Incluye: Bs. 4.620 millones de subsidio de capitalidad; Bs. 3.542 millones de aportes Policía Metropilitana; Bs. 9.385 millones del Ministerio de la Familia. (*): En su mayoría son incrementos por ajustes del Situado.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anexo N° 7

 

 

EVOLUCION DEL VALOR DEL INGRESO DEL GOBIERNO NACIONAL Y DEL INGRESO TERRITORIAL A PRECIOS DE 1984. PERIODO 1989 – 1999 (Millones de Bolívares)
AÑO	INGRESO GOBIERNO NACIONAL	INGRESO ENTIDADES FEDERALES			INGRESO MUNICIPAL				TOTAL INGRESO TERRITORIAL
1989	102.214	13.275			4.284				17.559
1990	128.952	19.790			4.280				24.070
1991	108.430	17.888			4.766				22.654
1992	113.686	14.729			4.998				19.727
1993	91.574	13.050			5.199				18.249
1994	97.184	15.464			5.147				20.611
1995	89.869	14.065			5.163				19.228
1996	100.111	18.289			3.961				22.250
1997	110.423	25.199			5.396				30.595
1998	91.576	18.324			7.678				26.002
1999	83,031	14.914			7.567				22.481
Fuente: Cálculos propios a partir de los datos de OCEPRE y BCV.
RELACION DE LOS INGRESOS DEL GOBIERNO NACIONAL Y DE LOS GOBIERNOS TERRITORIALES RESPECTO AL P.I.B. (%). PERIODO 1989 – 1999 (1984 = 100)
AÑO	INGRESO GOBIERNO NACIONAL			INGRESO ENTIDADES FEDERALES		INGRESO MUNICIPAL				TOTAL INGRESO TERRITORIAL
1989	22,75			2,95		0,95				3,90
1990	26,96			4,14		0,89				5,03
1991	20,66			3,41		0,91				4,32
1992	20,42			2,65		0,90				3,55
1993	16,41			2,34		0,93				3,27
1994	17,83			2,84		0,94				3,78
1995	15,86			2,48		0,91				3,39
1996	17,70			3,23		0,70				3,93
1997	18,36			4,19		0,90				5,09
1998	15,24			3,05		1,28				4,33
1999	14,89			2,67		1,36				4,03
Fuente: Cálculos propios a partir de los datos de OCEPRE y BCV.
EVOLUCION  DEL VALOR PER CAPITA DEL INGRESO DEL GOBIERNO NACIONAL Y DEL INGRESO DE LOS GOBIERNOS TERRITORIALES Período: 1989-1999 (1984= 100)
AÑO	INGRESO GOBIERNO NACIONAL		INGRESO ENTIDADES FEDERALES				INGRESO MUNICIPAL	TOTAL INGRESO TERRITORIAL
1989	5.416		703				227	930
1990	6.612		1.015				219	1.234
1991	5.429		896				239	1.135
1992	5.562		721				245	966
1993	4.379		624				249	873
1994	4.546		723				241	964
1995	4.114		644				236	880
1996	4.487		820				178	998
1997	4.848		1.106				237	1.343
1998	3.940		788				330	1.118
1999	3.502		629				319	948
Fuente: Cálculos propios a partir de los datos de OCEPRE y BCV y OCEI.

 

 

Anexo N° 6

 

ESTRUCTURA DEL GASTO POR SECTORES  DE LAS ENTIDADES FEDERALES (%)

PERIODO 1989 – 1999

 

 

AÑOS   SECTORES	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Créditos Comunes	39,96	19,93	21,07	22,93	22,76	21,17	18,54	20,51	18,28	20,36	20,9
Educación	15,01	12,66	17,07	15,93	17,18	16,23	14,68	15,42	14,11	14,67	13,20
Vivienda, Desarrollo Urb. y  Serv. Conexos	10,62	13,52	19,25	13,52	12,37	11,70	15,31	12,70	11,98	11,80	10,30
Seguridad y Defensa	9,76	8,72	10,15	12,20	12,70	11,21	10,72	9,76	11,50	10,92	8,9
Salud	8,51	7,00	8,53	8,75	9,94	10,97	14,06	15,69	11,39	8,78	19,2
Resto de los Sectores (1)	16,14	38,17(2)	23,93	26,67	26,05	28,72	26,69	25,92	33,74	33,47	27,5
TOTAL	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100

 

FUENTE:                    (1):   (2):         (3):

Cálculos propios a partir de los datos de la OCEPRE. Incluye el Situado  Municipal, rectificaciones, contratos colectivos, créditos adicionales y otros conceptos. En el resto de los Sectores se encuentran los conceptos: Dirección Superior del Estado; Agrícola,  Energía; Minas y Petróleo; Industria y Comercio; Turismo y Recreación; Transporte y Comunicaciones; Cultura y Comunicación Social; Ciencia y Tecnología, Seguridad Social; Recursos no distribuidos; Desarrollo Social y Participación.  Este último ha alcanzado un promedio para el período1989-1999 de 3,99%. Incluye el concepto “Recursos no Distribuidos”, el cual representa el 19,11% del total del gasto del año 1990.

 

 

 

 

Anexo N° 8

 

 

EVOLUCION DE INDICADORES DE SALUD CLAVES. ESTADOS CARABOBO, LARA, SUCRE Y ZULIA
INDICADORES	CARABOBO			LARA			SUCRE			ZULIA
	1990	1994	1998	1990	1994	1998	1991	1994	1998	1990	1994	1998
Tasa de Mortalidad Infantil (1)	29,6	24,3	17,8	26,5	18,4	19,1	11,5	12,3	10,43	35,98	33,6	29,8
Tasa de Mortalidad Neonatal (1)	16,2	14,1	10,7	15,3	12,6	11,7	7,25	7,16	6,75	16,93	16,32	14,29
Tasa de Mortalidad Postneonatal (1)	13,4	10,3	7,1	9,3	8,3	7,0	4,3	5,2	3,68	19,05	17,28	15,52
Tasa de Mortalidad Materna (1)	0,6	0,6	0,5	0,2	0,1	0,4	0,4	0,5	0,3	0,6	0,7	0,8
Tasa de Natalidad (2)	23,1	21,8	18,6	28,5	24,8	23,9	34,87	30,38	22,53	27,03	26,49	19,21
(1)  Tasa por 1000 nacidos vivos registrados. (2)  Tasa por 1000 habitantes. Fuente:   Insalud Estado Carabobo; Dirección General de Salud Estado Lara; Fundasalud Estado  Sucre; Dirección de Salud, Estado Zulia.