ELABORADO PARA EL WOODROW WILSON CENTER

POR:

Rosa Amelia González y Carlos Mascareño

VISION GENERAL DE LAS INSTITUCIONES

Origen del proceso

No se podría entender la descentralización venezolana de finales del siglo XX, sin comprender los rasgos federalistas que han estado presentes en la historia republicana de casi doscientos años. A su vez, el perfil de la república ha sido profundamente marcado por el centralismo que ha dominado la escena política. Es así como en el origen del proceso de descentralización, se encuentra una permanente tensión federalismo-centralismo que aún, en el comienzo del siglo XXI, sigue presente.

La Constitución venezolana de 1947, producto y hechura de los primeros partidos modernos del país, retoma la discusión federal cuando plantea la posibilidad de la elección de gobernadores de manera universal, directa y secreta, luego de la implantación omnipresente del centralismo autoritario desde principios del siglo. Si bien tal aspiración no pudo concretarse por el derrocamiento del régimen del presidente electo Rómulo Gallegos en noviembre de 1948, la Constitución de 1961 recoge el espíritu inicialmente propuesto y dispone la posibilidad de la elección tanto de gobernadores como de alcaldes, así como la futura transferencia de competencias a los estados y municipios.

Tal espíritu quedó congelado ya que, de manera dilemática, la misma Constitución recogió con fuerza el carácter centralizador del Estado venezolano y formalizó el sistema de federación-centralizada, en donde los partidos políticos asumieron el rol monopolizador del poder, acaparando la representatividad y la participación política, permaneciendo la federación como una forma y vaciando a los estados de todo contenido (Brewer 1994).

Un primer intento por introducir alteraciones al esquema centralista predominante, fue la aprobación en 1978 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (LORM), instrumento a través del cual se definían las competencias del municipio y se introducían nuevos esquemas de participación política territorial. A pesar de aquélla reforma, la predominancia central y partidista continuaba absolutamente vigente ante lo cual el poder municipal no representaba contrapeso alguno.

La década de los ochenta es el momento de afloramiento de la crisis del sistema político venezolano. La creciente deslegitimidad de los partidos y las constantes tensiones sociales, hicieron pensar a la élite partidista dominante que era el momento de relanzar la democracia, a través de un cambio en los enfoques institucionales que permitiera atender con solvencia los problemas del día a día, sin asumir que se trataba de una crisis más profunda de gobernabilidad y desgaste del modelo de conciliación nacional. Se pensó, en consecuencia, en la necesidad de reformar el Estado como una de las fórmulas expeditas para enfrentar la crisis. En ese marco, fue creada en 1984 la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), institución que asumió el liderazgo en el trazado del nuevo perfil del Estado venezolano.

La descentralización formó parte del esquema de las reformas que se discutieron para aquél entonces. De esta manera, es importante destacar que los énfasis y contenidos para la descentralización del Estado, surgieron de las negociaciones de los actores que integraron la COPRE, instancia en la cual se resumía la representación de los partidos políticos, la academia, la iglesia, la sociedad civil, los empresarios y el liderazgo regional.

 

Puede afirmarse que la descentralización en Venezuela, surge como una estrategia que intentaba responder a las disfuncionalidades del aparato de gobierno y a la crisis política, en dos vertientes: una, que se orientaba a una mayor participación de los ciudadanos en los asuntos públicos al acercarse el gobernante a los gobernados y otra, que propugnaba la mayor eficiencia y eficacia del aparato público a través del aumento de responsabilidad de los niveles territoriales de gobierno.

“Desde la perspectiva política, la descentralización persigue como objetivo promover el desarrollo político de la sociedad en forma progresiva lo cual, además de permitir una mayor eficacia en el funcionamiento del sector público, contribuiría a ampliar la legitimidad del sistema político” (COPRE, 1987, 12). Tal era la expectativa del grupo de trabajo del proyecto de descentralización de la COPRE el cual insistía, en el documento declarativo central, que “ la descentralización, antes que una operación técnica..es un proceso político que persigue la redistribución del poder en el seno de la sociedad…En tanto que proceso político, tendría por finalidad generar controles de la sociedad sobre sus mandatarios y representantes y con respecto a los procedimientos administrativos en los gobiernos territoriales”(COPRE, 1987, 3 y 14).

Así, la estrategia implícita era la de avanzar con la descentralización hacia el resquebrajamiento de las prácticas clientelares, la corrupción y la ineficiencia asociadas a los partidos políticos que, favorecidos por el centralismo, habían terminado privilegiando sus propios intereses por encima de los del colectivo. En esta perspectiva, se pensaba que la descentralización, a pesar de no estar pensada para la transformación de las organizaciones partidistas, podía introducir modificaciones sustanciales en la vida de las mismas con lo cual se avanzaría hacia una mayor democracia. Esta estrategia partía, a su vez, del reconocimiento de la relación existente entre la centralización de los poderes nacionales del Estado y la concentración de los poderes en manos de los partidos, particularmente en sus cúpulas.

Como se habrá observado, la descentralización venezolana surge como consecuencia de la profunda crisis política y social a la vez que como una insurgencia de las viejas ideas federalistas que habían acompañado a la república desde su nacimiento. Sin embargo, no es posible aislar su aparición del contexto de los ajustes estructurales que en toda América Latina buscaban modificar la relación entre Estado y Sociedad. En efecto, existe una marcada coincidencia temporal entre la aprobación de las reformas venezolanas (1988-1989) y los ajustes macroeconómicos en la subregión. La negociación de las medidas de ajuste venezolanas con el Fondo Monetario Internacional se refrendan al iniciarse la presidencia de Carlos Andrés Pérez en 1989, decisión ante la cual la población reaccionó violentamente durante el conocido caso del Caracazo el 27 de febrero de ese año. Obviamente, la situación planteada incidió en una mayor presión hacia la definitiva implantación de las reformas descentralizadoras las cuales se iniciaron con la elección de los primeros gobernadores y alcaldes de la historia del país de manera universal, directa y secreta.

Reglas formales que regulan el proceso de descentralización

 Las bases fundamentales que dieron lugar al proceso de descentralización vivido por Venezuela durante el período 1990-2000 se encuentran consagradas en la Constitución de 1961. En su artículo 22 se previó la futura elección de los gobernadores de estado y en el 137 la atribución de materias de la competencia nacional a estados y municipios; ambas medidas serían posible con el voto favorable de las dos terceras partes de las cámaras que conformaban el Congreso de la República. Luego de la promulgación de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (LORM) en 1978, la nueva generación de reformas se aprobó según la siguiente periodización:

 

• Primer momento: Los pasos iniciales (1988-1989)

Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado (agosto 1988; reformada en abril 1989); Ley sobre el Período de los Poderes Públicos en los Estados (abril 1989 ); Reforma de la LORM para la creación y elección de la figura del Alcalde (junio 1989); Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público -LODDT- (diciembre 1989).

 

• Segundo momento: Fortalecimiento fiscal (1993-1996)

Decreto-Ley que regula los mecanismos de Participación de los Estados y Municipios en el producto del Impuesto al Valor Agregado y el Fondo Intergubernamental para la Descentralización -FIDES- (noviembre 1993); Ley de Asignaciones Especiales para los Estados derivados de Minas e Hidrocarburos -LAEE- (noviembre 1996).

 

• Tercer momento: Nuevas reglas (1999-?)

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (diciembre 1999); Ley de Reforma Parcial de la Ley que crea el FIDES (agosto 2000); Ley de Reforma Parcial de la LAEE (agosto 2000).

 

A continuación se presenta una breve descripción del arreglo institucional de la descentralización en los distintos ámbitos: político, de las competencias, organizacional, de la participación y fiscal.

 

Ambito político

 

Los principales asuntos establecidos en la ley que regula la elección de los gobernadores son los siguientes:

 

Artículo 2: En cada estado se elegirá un gobernador por votación universal, directa y secreta.

Artículo 7: Los gobernadores de estado electos, que hayan ejercido el cargo por un período legal(…), podrán ser reelegidos, en la misma jurisdicción, para el período inmediato siguiente, pero no podrán ser elegidos nuevamente, hasta después de transcurridos dos períodos, contados a partir de la última elección.

Artículo 13: Los gobernadores de estado quedarán removidos de sus cargos en los siguientes casos: (1) cuando se les impruebe la gestión, en las condiciones establecidas en el artículo 24 de la Constitución; (2) cuando(…) se le imponga una condena penal que implique privación de la libertad.

 

Por otra parte, la ley también incorporó un conjunto de normas sobre la suplencia de las faltas absolutas y temporales de los gobernadores, las cuales generaron diversos conflictos en las entidades federales producto de las discrepancias en su interpretación. En la Ley sobre el Período de los Poderes Públicos se estableció en tres años el lapso de gobierno para gobernadores y asambleas legislativas.

 

Por su parte, la reforma de la LORM, en lo político, incorporó las siguientes previsiones:

 

Artículo 50: El gobierno municipal se ejercerá por un alcalde y un concejo municipal. La rama ejecutiva(…) se ejerce por órgano del alcalde(…). La denominación oficial del órgano ejecutivo del municipio será alcaldía.

Artículo 51: En cada municipio, o distrito metropolitano, se elegirá un alcalde por mayoría relativa, en votación universal, directa y secreta(…). El alcalde podrá ser reelecto en la misma jurisdicción sólo para el período inmediato siguiente y, en este caso, no podrá ser elegido nuevamente hasta después de transcurridos dos períodos.

 

También en dicha Ley se contemplaron los canales de remoción del alcalde, cuya interpretación y aplicación se convirtió en una amenaza para la estabilidad de este funcionario, siendo origen de conflictos en varios municipios del país.

 

La normativa que creaba nuevos espacios de legitimidad política –el de los gobernadores y alcaldes– desencadenó cambios importantes en la lógica del sistema político venezolano en momentos en los cuales su legitimidad estaba en entredicho. Más adelante se abordarán asuntos relacionados con el comportamiento del sistema político y sus principales actores.

 

En la Constitución de 1999 se mantienen los niveles estadal y municipal de gobierno, así como la elección directa de gobernadores y alcaldes, ampliando su período de gestión a cuatro años, con posibilidad de una reelección por igual tiempo.

 

En otro orden de ideas, las vituperadas Asambleas Legislativas estadales fueron sustituidas por los Consejos Legislativos, quitándoseles la potestad de improbar la memoria y cuenta de los gobernadores y su inmunidad (artículo 162). La función de revocatoria de mandato fue asignada, en esta ocasión , a la Contraloría de la respectiva entidad federal, lo cual hace girar el eje de las negociaciones administrativas hacia el gobernador y el contralor. También el alcalde queda sometido al régimen revocatorio citado (por órgano de la Contraloría Municipal), disminuyendo el poder del concejo municipal.

 

Ambito de las competencias

 

La LODDT, luego retomar en su artículo 3 las tradicionales competencias exclusivas que ya estaban consagradas en la Constitución de 1961, estableció en su artículo 4 la lista de materias que se considerarían en adelante como competencias concurrentes. Este último artículo constituye un reconocimiento explícito de la centralización vigente hasta ese momento, toda vez que se refiere a asuntos que, constitucionalmente, pertenecían tanto al poder nacional como a los niveles estadal y municipal, pero que habían sido concentrados por el primero (Brewer, 1994). Con base en el artículo 137 de la Constitución, la LODDT estableció el régimen de competencias concurrentes, a saber:

 

Artículo 4: En ejercicio de las competencias concurrentes que establece la Constitución(…), serán transferidos progresivamente a los estados los siguientes servicios que actualmente presta el poder nacional: (1) La planificación, coordinación y promoción de su propio desarrollo(..); (2) la protección de la familia y en especial del menor; (3) mejorar las condiciones de vida de la población campesina; (4) la protección de las comunidades indígenas(…); (5) la educación(…); (6) la cultura en sus diversas manifestaciones(…); (7) el deporte(…); (8) los servicios de empleo; (9) la formación de los recursos humanos(…); (10) la promoción de la agricultura, la industria y el comercio; (11) ambiente y los recursos naturales; (12) la ordenación del territorio(…); (13) la ejecución de obras públicas de interés estadal(…); (15) la protección a los consumidores(…); (16) la salud pública y la nutrición(…); (17) la investigación científica; (18) la defensa civil.

Artículo 5: La prestación de los servicios públicos de agua, luz, teléfonos, transporte y gas podrá ser administrada por empresas venezolanas de carácter mixto, bien sean regionales, estadales o municipales.

 

Parte sustantiva del proceso de transferencia previsto, lo constituirían los convenios de transferencia regulados por el artículo 6 de la Ley. Allí se establecía que el convenio se acordaría entre la República, por órgano del Ministerio de Relaciones Interiores (MRI), y el gobernador del estado respectivo; el convenio debería contener los siguientes asuntos: (1) la descripción del programa de transferencia con detalle de los bienes, personal, recursos financieros y medios de supervisión; (2) el traspaso de la propiedad de los bienes; (3) la indicación del personal a transferir y de los recursos financieros asignados.

 

Por otro lado, la LODDT determinó las competencias exclusivas reservadas a las entidades federales (artículo 11). Estas serían las siguientes: el papel sellado, las piedras no preciosas y los minerales no metálicos, las carreteras, puentes y autopistas, los impuestos específicos al consumo, los puertos y aeropuertos de uso comercial.

 

En otra vertiente de las competencias, es importante hacer notar que en la reforma de la LORM (1989) no se previó transferencia hacia los municipios, toda vez que las competencias de este nivel territorial habían quedado consagradas con claridad en la Ley de 1978. En su artículo 36, la LORM contempló las siguientes competencias para los municipios: (1) acueductos, cloacas, drenajes y tratamiento; (2) electricidad y gas; (3) planes de desarrollo urbano; (4) vivienda, parques, jardines, plazas y playas; (5) ornato; (6) tránsito urbano; (7) transporte público; (8) abastecimiento de productos de consumo; (9) espectáculos; (10) ambiente y saneamiento; (11) ferias populares; (12) aseo urbano y domiciliario; (13) protección civil; (14) cementerios; (15) vigilancia de los servicios municipales; (16) actividades culturales y deportivas; (17) las demás que sean propias de la vida local.

 

En el ámbito local existe una gran amplitud de actuación cuando se atribuyen a los municipios todas aquellas materias propias de la vida local. De allí que, para el momento de la aprobación de la reforma en 1989, no existieran presiones en cuanto a la transferencia de nuevos servicios o competencias desde el poder nacional hacia los municipios. En todo caso, sería la marcha misma del proceso la que indicaría la conveniencia de asignar o no nuevos ámbitos de acción municipal, para lo cual sería necesario reformar la LODDT o crear una nueva ley. Ninguna de estas cosas ocurrió en el período 1990-1999.

 

La Constitución de 1999 mantiene en líneas generales el régimen de las competencias exclusivas, con las siguientes variantes: se agrega el ramo de timbres y estampillas fiscales, así como el de tierras baldías; se elimina la injerencia en los impuestos al consumo y, en su defecto, se remiten tales posibilidades tributarias a las disposiciones nacionales. Las competencias concurrentes continúan siendo las establecidas originalmente en la LODDT, solo que en esta ocasión quedan sometidas a leyes de base que dictará el poder nacional y las leyes de ejecución aprobadas por cada estado en particular. En cualquier caso, se expresa que los servicios asumidos con anterioridad a la nueva Constitución no se revierten. El régimen de competencias de los municipios se extiende a algunas materias definidas como concurrentes para los estados; a saber: atención primaria en salud, educación preescolar, actividades deportivas y atención a la infancia, adolescencia y tercera edad.

 

Ambito organizacional

 

En el ámbito organizacional, el proceso de descentralización en Venezuela muestra características peculiares. De hecho, se podría decir que el mismo se ha desarrollado en ausencia de una verdadera instancia rectora o coordinadora a nivel nacional, lo cual le confiere cierta singularidad. Si bien la LODDT planteó la posibilidad de que la transferencia de competencias hacia los estados se iniciase a instancias de cualquiera de las partes: el estado correspondiente o el gobierno nacional, lo cierto es que en la práctica privó la primera modalidad. Ello trajo como consecuencia una gran heterogeneidad en el ritmo y número de competencias asumidas por los distintos estados, ya que todo dependía en último término de la disposición de las gobernaciones de asumir las nuevas funciones. Dado que el MRI fungía como representante de la República en los convenios de transferencia, además de ser el responsable de la administración de los fondos del Situado Constitucional, este organismo se convirtió -por defecto- en el “responsable” del proceso.

 

Esta situación tuvo un paréntesis interesante pero efímero durante el gobierno de transición del Presidente Ramón J. Velásquez (junio-diciembre, 1993). Al asumir el poder, el Presidente Velásquez pudo constatar la lenta marcha del proceso de descentralización y la inexistencia de un marco normativo que armonizara los intereses en juego. En efecto, a más de tres años de vigencia de la LODDT, no se había transferido a los estados ni uno solo de los servicios nacionales que se previeron en la mencionada Ley. Se propuso entonces crear una instancia al más alto nivel que trabajara en el empeño de acelerar, ordenar y profundizar el proceso descentralizador (Brewer, 1994).

 

Se designó un Ministro de Estado para la Descentralización (Decreto 3032, junio 1993) con las siguientes funciones: (1) Elaboración y formalización de los programas para la descentralización; (2) Concertación y coordinación de la ejecución del proceso descentralizador; (3) Supervisión de la ejecución del proceso descentralizador. El Ministro de Estado para la Descentralización impulsó varias iniciativas en el ámbito organizacional entre las cuales cabe mencionar:

 

• El Reglamento Parcial No 2 de la LODDT sobre los Mecanismos Institucionales para la Descentralización de la Administración Pública Nacional
• El Reglamento Parcial No 3 de la LODDT sobre el Consejo Territorial de Gobierno y la organización intergubernamental para la descentralización
• El Decreto sobre la Creación del Consejo Nacional de Alcaldes
• El Reglamento Parcial No 6 de la LODDT sobre el Consejo de Gobiernos del Area metropolitana de Caracas.

 

En enero de 1994 asumió la Presidencia de la República el Dr. Rafael Caldera. El gobierno del Presidente Caldera mostró desde el comienzo una orientación centralizadora, por lo cual las reformas impulsadas por su predecesor no tuvieron continuidad. Aunque hacia el final del período presidencial se observó una mayor apertura hacia la descentralización, nunca se logró un compromiso real del gobierno con el proceso.

 

En enero de 1999 se inició un nuevo período gubernamental, tras el triunfo electoral de Hugo Chávez. Tal y como había prometido durante su campaña electoral, la primera prioridad del nuevo gobierno fue la reforma de la Constitución Nacional. En diciembre del mismo año se aprobó un nuevo texto que reitera, en su artículo 4, el carácter federal del Estado venezolano y le agrega el calificativo descentralizado. Tal carácter es reforzado en el artículo 158 cuando se establece que “… la descentralización, como política nacional, debe profundizar la democracia, acercando el poder a la población y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estadales”. La nueva Constitución crea además el Consejo Federal de Gobierno, figura -semejante al Consejo Territorial de 1993- que vendría a llenar un vacío en materia de coordinación de las políticas intergubernamentales y armonización de criterios sobre la marcha del proceso territorial. El Consejo será presidido por el Vicepresidente de la República -nueva figura de la administración pública venezolana con carácter de designado- y queda integrado por los ministros, los gobernadores, un alcalde por cada estado y representantes de la sociedad civil. Este Consejo será en lo sucesivo el responsable del grueso de las negociaciones del proceso de descentralización y, en buena medida, podría regularizar las relaciones intergubernamentales.

 

Es interesante destacar que la ausencia de instancias de coordinación del proceso de descentralización, así como las continuas dificultades para concretar acuerdos entre los niveles de gobierno, dieron pie a la emergencia de una suerte de institucionalidad paralela que intentaba dar una solución a estos problemas. Algunos ejemplos de este tipo de organizaciones son:

 

• Las Comisiones de Reforma del Estado y otras similares, creadas en varias entidades federales a partir de 1990
• La Asociación Venezolana de Asambleas Legislativas (1991)
• La Asociación de Gobernadores de Venezuela (1993)
• La Asociación de Alcaldes de Venezuela
• Las Asociaciones de Alcaldes creadas en la mayoría de los estados

 

Si bien es necesario reconocer que estas organizaciones cumplieron un papel fundamental durante el período 1990-1998, siempre tuvieron en su contra la excesiva dependencia de un líder (el gobernador o alcalde de turno) lo cual las hizo particularmente vulnerables a los ciclos políticos.

 

Ambito de la participación

 

En Venezuela no existe una Ley de Régimen Estadal (o de los Estados) de alcance nacional; en consecuencia, los mecanismos de participación ciudadana a este nivel territorial son los previstos en las constituciones y otras leyes estadales (ver Cuadro N^o 1). Los mecanismos en cuestión son los siguientes:

 

• Promoción de la participación: llamado explícito a la participación ciudadana en distintas actividades (p.ej. gestión de programas, procesos de programación, vigilancia y seguimiento, etc.)
• Consulta: obligación de someter a la consideración del público ciertos asuntos como requisito previo indispensable para la toma de decisiones
• Referéndum: toma de decisiones colectivas mediante votación popular
• Asistencia a la Asamblea Legislativa: participación en las reuniones de la Asamblea con derecho a voz
• Iniciativa legal: potestad para introducir proyectos de leyes ante la Asamblea Legislativa con el apoyo de un porcentaje determinado de los electores de la jurisdicción
• Reforma de la Constitución del Estado: potestad para solicitar reformas parciales o totales de la Constitución con el apoyo de un porcentaje determinado de los electores de la jurisdicción
• Otros mecanismos: distintas modalidades de participación contenidas en leyes y decretos

 

 

Cuadro N^o 1

Mecanismos de participación consagrados en las Constituciones de los Estados

 

Estados	Promoción de la participación	Consulta	Referéndum	Asistencia Asamblea Legislativa	Iniciativa legal	Reforma de la Constitución	Otros mecanismos
Amazonas (1993)	X	X	X	X	X	X
Anzoátegui (1993)	X			X	X
Apure (1998)	X		X	X	X	X
Aragua (1995)	X		X	X	X		X
Barinas (1990)	X		X	X	X
Bolívar (1986, Reforma 1989)				X	X
Carabobo (1990)	X		X	X	X		X
Cojedes (1990)	X		X		X
Delta Amacuro (1993)	X		X	X	X
Falcón (1997)		X	X	X	X
Guárico (1990)	X				X
Lara (1990; Reforma, 1996)				X	X		X
Mérida (1995)	X		X	X	X
Miranda (1984)				X	X
Monagas (1984)					X		X
Nueva Esparta (1993)	X		X	X	X
Portuguesa (1993)			X	X	X
Sucre (1988)				X	X
Táchira (1993)	X	X	X		X		X
Trujillo (1993)	X	X	X	X	X		X
Yaracuy (1993)	X			X	X
Zulia (1990; Reforma, 1993)

 

Fuente: COPRE-PNUD, 1998.

 

Tal y como se desprende del Cuadro N^o 1, el proceso de descentralización trajo consigo una apertura -al menos en términos formales- de los gobiernos regionales hacia la participación ciudadana; de hecho, se puede constatar que con la excepción del caso de Zulia, las constituciones con la oferta más pobre de oportunidades de participación son aquellas aprobadas antes de 1989. Sin embargo, no abundan los ejemplos de leyes a nivel estadal que desarrollan los principios constitucionales; un ejemplo notable en este sentido es la Ley de Planificación y Participación de la Sociedad Civil en la Gestión Pública del Estado Lara (1996).

 

A nivel municipal, la Ley Orgánica de Régimen Municipal (LORM) establece varias modalidades para la participación ciudadana en distintos asuntos de interés local:

 

• La iniciativa vecinal para la creación o fusión de municipios (artículo 20), para la modificación de la Ley de División Político-Territorial del Estado (artículo 22), para la creación y demarcación de Parroquias (artículo 33) y para la creación de Distritos Metropolitanos (artículo 25)
• Los cabildos abiertos (artículo 171)
• La iniciativa legislativa de la comunidad para presentar proyectos de Ordenanzas Municipales (artículo 174), la solicitud de reconsideración de Ordenanzas (artículo 176) y el referéndum para la consulta de Ordenanzas y otros asuntos de interés colectivo, (artículo 175)
• La cooperación vecinal en el asesoramiento de comisiones permanentes del Concejo Municipal y en la vigilancia del buen funcionamiento de los servicios públicos (artículo 180)
• La creación y participación de las Asociaciones de Vecinos en la defensa de los intereses de la comunidad (Reglamento Parcial Número 1 de la LORM)

 

Otras leyes nacionales también regulan la participación ciudadana en materias específicas:

 

• La postulación, elección y revocatoria del mandato de los jueces de paz, así como la colaboración de los vecinos en las labores del Juez de Paz (Ley Orgánica de la Justicia de Paz)
• La consulta pública del Plan de Desarrollo Urbano Local y la participación de la comunidad en la defensa de la ordenación urbanística por intermedio del Síndico Vecinal (Ley Orgánica de Ordenación Urbanística).
• El referéndum aprobatorio para la ubicación de casinos, salas de bingo y máquinas traganíqueles (Ley para el control de los casinos, salas de bingo y máquinas traganíqueles).

 

Ambito fiscal

 

En las discusiones previas a las reformas legales que abrieron paso al proceso de descentralización siempre se sostuvo que los estados venezolanos eran un cascarón vacío de la federación centralizada impuesta al país. En efecto, las entidades federales, además de no contar con una definición de sus competencias, no tenían posibilidades de obtener ingresos más allá del tradicional Situado Constitucional recogido -a partir de textos anteriores- por la Constitución de 1961. En su artículo 229, la Constitución estableció una asignación presupuestaria anual para los estados de entre el 12,5% y el 15% del total de los ingresos ordinarios de la nación. Los municipios, por su parte, sí contaban con una definición expresa de ingresos propios en dicha Constitución, además de gozar de una cuota parte del Situado Constitucional. En su artículo 19, la Ley Orgánica de Coordinación de la Inversión del Situado Constitucional (1974) estableció una asignación presupuestaria anual para los municipios no menor del 10% ni mayor del 15% de la porción del Situado Constitucional de los estados no sujeta a coordinación con los planes administrativos desarrollados por el poder nacional. En una reforma parcial de la mencionada Ley (1980), los límites del rango se establecieron entre el 12,5% y el 20%.

 

Entre 1989 y 1998, el panorama en materia fiscal sufrió importantes modificaciones; su base institucional de sustentación se resume a continuación:

 

1. Situado Constitucional: El artículo 13 de la LODDT determinó que para el año 1990 el Situado Constitucional sería equivalente al 16% de los ingresos ordinarios del presupuesto nacional y se incrementaría 1% anual hasta alcanzar un tope de 20%.El artículo 14, estableció que el Situado Municipal para 1990 sería equivalente al 10% de los ingresos ordinarios de la entidad federal (ya no de la fracción del Situado Constitucional no sujeta a coordinación); este porcentaje se incrementaría en 1% anual hasta alcanzar el 20%.

 

1994. Ingresos derivados de la participación de los estados y municipios en el producto del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y la creación del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES): Como se mencionó anteriormente, los impuestos al consumo fueron catalogados como competencias exclusivas de los estados. Sin embargo, en la discusión con el poder nacional se impuso finalmente el criterio de que el IVA se establecería como un impuesto nacional con un régimen centralizado de recaudación y con la participación de estados y municipios en los recursos recaudados. El Decreto-Ley Nº 3265 (noviembre 1993) del entonces presidente de transición Dr. Ramón J. Velásquez, determinó que las entidades territoriales tendrían un máximo de participación de un 30% que se alcanzaría en el año 2000, partiendo del 4% en 1994. Una característica particular de esta nueva transferencia fiscal es que los recursos serían utilizados contra la presentación de proyectos y que los respectivos fondos serían administrados por una institución de carácter intergubernamental: el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES). De esta manera, se introducía por vez primera una modalidad de asignación de fondos territoriales bajo un régimen de condicionalidad por proyectos.

En mayo de 1994 el gobierno del Presidente Caldera aprobó un paquete de leyes tributarias, entre las cuales figuraba una ley que sustituía el Impuesto al Valor Agregado por un Impuesto al Consumo Suntuario y Ventas al Mayor (ICSVM). Durante este período gubernamental fueron muy frecuentes las denuncias de los gobiernos subnacionales respecto a las dificultades que enfrentaban para acceder a los recursos del FIDES. En 1995 se aprobó el Reglamento sobre la Participación de los Municipios en los Recursos del FIDES, que corrigió un error del decreto-ley original que impedía a los municipios utilizar los recursos del Fondo. En 1997, el Congreso Nacional aprobó la Ley que Crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralización, que amplió las posibilidades de utilización de los recursos del Fondo por parte de los estados.

 

1996. Ley de Asignaciones Especiales para los Estados derivadas de Minas e Hidrocarburos: La Constitución de 1961, en su artículo 136, previó la posibilidad de una ley como la mencionada. Por iniciativa de las entidades petroleras de Venezuela y con apoyo de los legisladores de provincia, se aprobó este instrumento el 26 de noviembre de 1996. Allí se estableció que del total de ingresos recaudados por la nación por concepto de los tributos previstos en la ley de hidrocarburos y la ley de minas, una vez deducido el porcentaje correspondiente al Situado Constitucional, se destinaría a los estados el 20% en 1998 hasta alcanzar el 30% en el año 2000. La ley previó, a su vez, la participación de los municipios en una proporción que llegaría al 20% del monto a repartir en el 2000; también determinó la transferencia de recursos hacia los estados que no participan en la explotación minera o de hidrocarburos. La coordinación del nuevo instrumento estaría a cargo del MRI.

 

1. Transferencias por competencias asumidas: tal como se señalara anteriormente, los estados deberían recibir los recursos asignados por el poder nacional a la prestación de los servicios transferidos; esto es el monto que gastaba la entidad nacional que hasta ese momento ofrecía el servicio en cuestión. Esta partida inicial debía ajustarse anualmente de acuerdo a la variación de los ingresos ordinarios.

 

1. Ingresos propios de estados y municipios: Comparados con las transferencias fiscales, los ingresos propios de los estados resultaron exiguos. En efecto, éstos quedaron limitados a lo percibido por concepto de administración del papel sellado, minerales no metálicos, salinas, carreteras, autopistas, puentes, aeropuertos y puertos.

Por su lado, los municipios cuentan con una mayor variedad de fuentes de ingresos propios, enumerados en el texto constitucional de 1961 y especificados en la LORM. Los municipios han tenido la oportunidad de explotar los impuestos por patente de industria y comercio, inmuebles urbanos, patente de vehículos y espectáculos públicos, así como el producto de sus ejidos.

 

En el período 1999-2000, con la instalación del nuevo gobierno del Presidente Chávez y el proceso de reforma constitucional, se introdujeron nuevos elementos en el arreglo fiscal de la descentralización y todavía pueden esperarse algunos otros, en la medida en que la legislación en la materia vaya adaptándose a los nuevos principios establecidos por la Constitución de 1999. Estos nuevos elementos son:

 

1. Situado Constitucional: la Constitución de 1999 (artículo 167) lo define como una partida equivalente a un máximo del 20% del total de los ingresos ordinarios estimados anualmente por el Fisco Nacional. En el caso de los municipios se establece que a éstos les corresponderá una participación no menor del 20% del situado y de los demás ingresos ordinarios del respectivo estado.

 

1. Hacienda Estadal: el nuevo texto constitucional (artículo 167) establece que son ingresos de los estados los impuestos, tasas y contribuciones que se les asigne por ley nacional, con el fin de promover el desarrollo de las haciendas públicas estadales. El aparte 6 de la Cuarta Disposición Transitoria señala que la Asamblea Nacional en su primer año de sesiones aprobará la ley que desarrolle la hacienda pública estadal.

 

1. Fondo de Compensación Interterritorial: también señala la Constitución (artículo 167) que son ingresos de los estados los recursos provenientes del Fondo de Compensación Interterritorial.

 

1. Fondo Intergubernamental para la Descentralización: en agosto de 2000 la Comisión Legislativa Nacional -órgano transitorio que sustituyó al Congreso Nacional- aprobó una Ley de Reforma Parcial de la Ley del FIDES. Entre otros cambios, cabe destacar: la introducción de incentivos en el régimen de cofinanciamiento para cierto tipo de proyectos: sectores seleccionados, ámbitos geográficos determinados, etc. (artículo 5); la ampliación del directorio a nueve miembros (artículo 7), cinco de ellos en representación del gobierno nacional (antes eran ocho miembros, cuatro por el gobierno nacional y cuatro por los gobiernos subnacionales); la posibilidad de asignar los recursos del Fondo a proyectos promovidos por las comunidades organizadas, asociaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales (artículo 19).

 

1. Ley de Asignaciones Económicas Especiales para los Estados derivadas de Minas e Hidrocarburos: igualmente, en agosto de 2000, la Comisión Legislativa Nacional aprobó una nueva LAEE que entre otras innovaciones obliga a destinar a los municipios un porcentaje no menor del 40% de las asignaciones económicas especiales de cada estado; dicho porcentaje se distribuirá de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de Régimen Municipal (artículo 3). También se establece que las gobernaciones y alcaldías destinarán un porcentaje no menor al 20% del monto asignado para que las comunidades, asociaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales que reúnan los requisitos establecidos en el reglamento de la Ley presenten los proyectos a los cuales deben aplicarse los recursos. Si transcurrido el plazo establecido, la gobernación o alcaldía no emitiera respuesta a las organizaciones solicitantes, éstas quedan facultados para presentar el proyecto ante el MRI. Si el MRI aprueba el proyecto, el gobernador o alcalde está obligado a proceder con la contratación respectiva (artículo 20).

 

Una visión rápida de los cambios registrados recientemente muestra una postura dual frente a la descentralización; propuestas como la Hacienda Estadal y el Fondo de Compensación Interterritorial parecen orientadas a impulsar y profundizar el proceso, mientras que las recientes reformas de la Ley del FIDES y la LAEE restan autonomía a los gobiernos subnacionales en materia de asignación de los recursos. Hay quienes sostienen que esta circunstancia es producto de una división al interior de la coalición política de gobierno entre los partidarios (caso del MAS y PPT) y los detractores de la descentralización (MVR).

 

Grado de autonomía de los gobiernos subnacionales

 

Una vez descrito a grandes rasgos el arreglo institucional de la descentralización en Venezuela, otro elemento indispensable para entender el alcance y profundidad del proceso es la evaluación del grado de autonomía real de los gobiernos subnacionales. Este depende en buena medida de la autonomía financiera de las entidades regionales y locales, es decir, del grado en el cual el acceso a los recursos está bajo su control o, por el contrario, está sujeto a la discrecionalidad de las autoridades nacionales.

 

La estructura financiera de los estados

 

La estructura de los ingresos de los estados durante el período 1990-2000 no cambió en lo sustantivo, ya que se mantiene la absoluta dependencia de las transferencias del gobierno nacional. Lo que si varió durante ese período es la participación de los ingresos de los gobiernos regionales como proporción de los ingresos totales del sector gobierno, que pasaron del 13% en 1989 al 18% en 1999[1] (Mascareño, 2000).

 

En 1989 los ingresos propios de los estados representaban poco menos del 1% de los ingresos totales. Durante el período 1991-1994 se registró un modesto incremento, producto del inicio de la operación de los puertos, aeropuertos, carreteras, etc. en varios estados; sin embargo, en el 2000 vuelve a observarse el mismo comportamiento inicial. Mientras en 1989 una sola transferencia -el Situado Constitucional- representaba el 98% de los ingresos totales de los estados, en el 2000 un sistema un poco más complejo de transferencias intergubernamentales –integrado por el Situado Constitucional, el FIDES, la LAEE y los aportes por competencias trasferidas– representa casi exactamente el mismo porcentaje (ver Gráfico N^o 1).

 

 

NOTA: En el Situado Constitucional se incluye la proporción que cada estado transfiere a sus municipios por concepto del Situado Municipal.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Ocepre.

 

La estructura financiera de los municipios

 

Aunque en principio los municipios tienen acceso a una larga y diversificada lista de fuentes potenciales de ingresos, en la práctica éstos provienen principalmente de dos fuentes: el Situado Municipal y los impuestos locales (la Patente de Industria y Comercio y el Impuesto Inmobiliario Urbano). Los últimos han sido tradicionalmente la fuente con mayor peso en las finanzas municipales, tal y como lo indica el Gráfico No 2 en el cual se muestra la estructura financiera de los municipios en tres momentos del tiempo.

 

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de González (1998) y Ocepre.

 

De un modo semejante a lo observado en el caso de los estados, la estructura de financiamiento de los municipios no ha registrado cambios muy significativos, aunque si se aprecia una caída del 6% en las fuentes de ingreso propias entre 1986 y 2000. Si bien la proporción correspondiente al Situado Municipal registró una disminución, ésta fue más que compensada por la aparición las nuevas transferencias intergubernamentales: el FIDES y la LAEE. Los ingresos municipales también han aumentado su participación en los ingresos totales del sector gobierno, pasando del 4% en 1989 al 9% en 1989 (Mascareño, 2000).

 

En el caso de los municipios las cifras anteriores reportan sólo parte de la historia. En efecto, un examen individualizado de las estructuras de ingreso de los municipios venezolanos pone en evidencia la existencia de marcados contrastes entre unos y otros. Es posible identificar al menos tres patrones distintos: municipios que dependen casi exclusivamente del situado, municipios que cuentan con una base de ingresos más o menos diversificada y municipios que dependen en mayor cuantía de los impuestos. En el Cuadro N^o 2 se muestra cómo han variado estos patrones en el tiempo.

 

Cuadro N^o 2

Comparación de las estructuras de ingresos de los municipios

1986, 1993-1995 y 2000

 

	Impuestos			Base diversificada			Situado
	1986	1993-95	2000	1986	1993-95	2000	1986	1993-95	2000
Impuestos	62,6	65,2	63,9	32,1	34,7	22,8	11,6	11,1	5,9
Situado	18,4	16,5	18,2	36,0	36,5	36,2	72,2	74,6	75,2
Otros aportes			3,9			19,7			7,6
Ing. Patrimoniales	0,7	4,1	0,4	3,2	2,0	0,6	2,0	1,2	0,5
Tasas	4,9	2,9	1,4	8,2	5,7	3,4	4,4	2,9	1,3
Otros ing. Ordinarios	9,9	6,5	7,2	9,7	12,6	2,9	3,7	6,3	0,8
Ing. extraordinarios	3,5	1,6	3,7	10,8	6,9	6,9	6,1	2,4	3,9
Ing. no especificados		3,2	1,3		1,6	7,5		1,5	4,8
Total	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0
% de municipios en cada tipología	9	8	8*	44	18	28*	47	74	64*

 

* En una muestra de 177 municipios.

Fuente: González (1998), cálculos propios a partir de datos de Ocepre.

 

A partir de estos datos se aprecia que la tipología intermedia ha disminuido sensiblemente su participación en el total, pérdida que ha sido capitalizada por el grupo que depende del Situado. En el año 2000 pareciera haber una recuperación, pero ello sólo es atribuible a la importancia creciente de otros aportes como el FIDES y la LAEE, a expensas de la participación de los impuestos y otros ingresos. Estos cambios son consistentes con lo sugerido por la literatura de las finanzas públicas: en la medida que las subvenciones intergubernamentales aumentan, se desvanecen los incentivos para realizar un verdadero esfuerzo fiscal. Esto se observa también en el grupo que depende fundamentalmente del situado donde se registra una significativa caída del porcentaje de los ingresos que proviene de los impuestos.

 

¿Autonomía para establecer políticas propias?

 

Para determinar el grado de autonomía real de los gobiernos subnacionales en Venezuela habría que preguntarse si ellos están en capacidad de establecer e instrumentar políticas propias o si, por el contrario, actúan como simples ejecutores de las políticas desarrolladas a nivel nacional. Tal y como se desprende del análisis anterior, los estados y municipios son muy dependientes de las transferencias del gobierno central; ello podría eventualmente restarles autonomía, ya que el control de los recursos sin duda constituye un arma muy poderosa si el poder nacional decide utilizarla a discreción.

 

El desenvolvimiento de la descentralización durante el período 1990-2000 puede ser caracterizado como un proceso de marchas y contramarchas. Si bien se lograron considerables avances, no se puede decir que el gobierno central facilitó las cosas. Tanto el poder ejecutivo (por órgano de los distintos ministerios involucrados) como el Congreso Nacional entorpecieron la firma de los convenios de transferencia y, en diversas ocasiones, se hizo evidente la resistencia a transferir mayores recursos hacia los estados y municipios. No obstante, a pesar de los obstáculos, es posible afirmar que los gobiernos subnacionales han gozado de relativa autonomía de actuación.

 

Quizás una de las experiencias más ilustrativas es la política social.[2] Aunque en Venezuela el gobierno nacional no ha dictado como política expresa y dominante un proceso de descentralización de los servicios sociales, el cambio en los incentivos políticos ha producido una modificación de facto en quién hace la política social, hacia qué programas y grupos se canalizan los recursos y cómo se administran los servicios sociales (Navarro, 1998). La descentralización ha traído consigo:

 

• Un crecimiento de los recursos destinados a los sectores sociales, tanto en términos globales como per cápita.
• Un crecimiento de la importancia relativa del gasto social subnacional en el gasto social total del país.
• Una ola de innovación programática y de reformas sectoriales muy significativas. Este proceso se ha extendido no sólo a la creación de nuevos programas sino hacia la promoción de nuevos modelos organizativos (que reflejan la búsqueda de mejores incentivos para la prestación más eficiente de los servicios), la participación de la comunidad y las asociaciones con las organizaciones de la sociedad civil.[3]
• Una mejor alineación de las políticas sociales a las características y necesidades de los ciudadanos de cada jurisdicción.

 

Está por verse si en adelante el proceso seguirá moviéndose en esta dirección o si el gobierno nacional intentará obligar a los estados y municipios a ejecutar las políticas desarrolladas a nivel central. Por ejemplo, el Ministerio de Planificación ha formulado una política denominada la “Descentralización Desconcentrada”, cuyo propósito es revertir la excesiva concentración de población y actividades en la zona norte-costera del país; para ello se han concebido tres ejes de desarrollo: el eje Orinoco-Apure (en la zona central del país), el eje Occidental (en la zona fronteriza con Colombia) y el eje Oriental (que se extiende desde el Estado Bolívar hasta la isla de Margarita), que están llamados a concentrar las inversiones en infraestructura y promoción del desarrollo. Esta visión del desarrollo territorial está en franca contradicción con los planes de un buen número de gobernadores y alcaldes en el resto del país, de modo que posiblemente el gobierno nacional se verá tentado a ejercer algún tipo de presión sobre los gobiernos subnacionales que no se acojan a sus planes.

 

 

VISION GENERAL DE LA DINAMICA DE LOS PRINCIPALES ACTORES DE LA DESCENTRALIZACION

 

Como se afirmara con anterioridad, el proceso de descentralización del país introdujo una nueva dinámica entre los niveles de gobierno, en el sistema político y con los actores sociales territorializados. En ese sentido, surgen múltiples actores que asumen posturas en función de los incentivos que les provee el arreglo institucional vigente. Así, es posible visualizar tres ámbitos de actuación de los actores, a saber: el político, el institucional y el de la sociedad. Una relación sintetizada al respecto se expone a continuación.

 

Dinámica de los actores políticos

 

Indudablemente, la descentralización venezolana ha introducido alteraciones en la dinámica del sistema político. La elección de gobernadores y alcaldes y la transferencia de competencias y recursos han determinado cambios en la concentración del poder, tendiendo éste a desagregarse territorialmente, en un esquema diferente al prevaleciente cuando todas las negociaciones confluían en un solo punto: el gobierno central y las cúpulas de los partidos nacionales (Arenas y Mascareño, 1996). En esta perspectiva, es necesario destacar que cuando los gobernadores eran designados por el Presidente de la República, por lo general pertenecían a los partidos Acción Democrática o COPEI -dependiendo de quien estuviera en el gobierno. En la nueva realidad, los gobernadores electos se han venido distribuyendo entre varias organizaciones políticas con un máximo de rompimiento del bipartidismo tradicional en las elecciones de 1998 y un desplazamiento del mismo en las recientes elecciones de julio de 2000, en las cuales el Movimiento V República –principal partido de gobierno– obtuvo la nueva mayoría. El detalle para cada elección puede observarse en el Cuadro Nº 3.

 

Cuadro N^o 3

Distribución de los gobernadores electos por agrupaciones políticas

 

FUERZAS POLITICAS	1989	1992	1995	1998	2000
Acción Democrática (AD)	11	7	11	7	2
Partido Socialcristiano (COPEI)	6	9	4	4	1
Movimiento al Socialismo (MAS)	1	4	4	3	4
La Causa Radical (LCR)	1	1	1	1
Movimiento Quinta República (MVR)	*	*	*	3***	11
Proyecto Carabobo-Venezuela (PROCA)**	1	1	1	1	1
Convergencia	*	*	1	1	1
Patria para Todos (PPT)	*	*	*	3	2
Un nuevo tiempo****	*	*	*	*	1
Total	20	22	22	23	23

 

*          Estas organizaciones no existían para el momento de estas elecciones.

**        Proyecto  Carabobo fue  creado posterior a la elección de 1.992.

***      Número de gobernadores luego de efectuadas nuevas elecciones en los estados Apure y  Nueva Esparta, donde ganaron los candidatos postulados por el MVR.

****    Esta organización ganó las elecciones en el estado Zulia. Creada para ese propósito.

 

Fuentes:

(a)  Molina y Pérez B., 1996.

(b)  Maingón, y Sonntag, 1999.

• Elecciones 2000: prensa nacional.

 

Con relación a las alcaldías, el fenómeno del bipartidismo AD-COPEI logró mantenerse hasta las elecciones de 1995 cuando estos partidos resultaron vencedores en el 89% de los municipios. Sin embargo, en las elecciones del año 2000 el panorama cambió sustancialmente observándose una distribución más pareja entre los partidos tradicionales (AD-COPEI) con el 44% de las alcaldías y la coalición de gobierno (MVR-MAS) con un 31% (Ver Cuadro N^o 4).

 

Cuadro N^o 4

Distribución de los alcaldes electos por agrupaciones políticas

Elecciones de 1995 y 2000

 

FUERZAS POLITICAS	1995(1)		2000(2)
	Número	%	Número	%
Acción Democrática (AD)	194	59,2	105	31,3
Partido Socialcristiano (COPEI)	99	30,2	44	13,1
Movimiento al Socialismo (MAS)	9	2,7	28	8,4
La Causa Radical (LCR)	7	2,1	10	3,0
Movimiento Quinta República (MVR)			76	22,7
Proyecto Carabobo-Venezuela (PROCA)	3	0,9	12	3,6
Convergencia	13	4,0	9	2,7
Patria para Todos (PPT)			16	4,8
Otros	3	0,9	35	10,4
Total	328*	100,0	335	100,0

 

*    Eran 330 alcaldes.

 

Fuentes:

(1)  Maingón y Patruyo, 1996

(2)  Consejo Nacional Electoral, Elecciones 2000.

 

El efecto político de la descentralización sobre el sistema de partidos se produjo a través de dos mecanismos: (1) el aumento de la competencia electoral dentro del sistema democrático y (2) la posibilidad de reelección tanto para alcaldes como gobernadores. Anteriormente, los espacios de competencia electoral eran bastante escasos: elecciones concurrentes para Presidente y Congreso cada cinco años y elecciones para los concejos municipales inmediatamente después de las elecciones nacionales. A partir de 1989, partidos políticos como AD y COPEI, con estructuras internas jerárquicas y poco flexibles, tuvieron que adaptarse a un proceso de competencia electoral en más de trescientos municipios y veinte estados, que requerían comenzar a relajar sus estructuras internas. Paulatinamente, se han visto cambios en los orígenes del poder en el seno de estas agrupaciones, en la medida en que las regiones adquieren una mayor importancia (Guerón y Manchisi, 1996). Por otro lado, aquellos partidos políticos que perdían elecciones a nivel nacional ahora podían tener la posibilidad de optar por puestos públicos a nivel regional y local. La descentralización permitió que partidos emergentes como La Causa R, Proyecto Venezuela y MVR aprovecharan estas arenas para irrumpir en la escena política venezolana. Otros partidos más establecidos como el MAS, lograron obtener una mayor presencia a nivel regional y local que a nivel nacional (Penfold, 1999).

 

Adicionalmente, los partidos políticos tradicionales como AD y COPEI, e incluso el MAS, se hicieron más dependientes de los sistemas de alianzas para proteger sus liderazgos regionales (Ver Cuadro N^o 5).

 

Cuadro Nº5

Alianzas Promedio en Gobernaciones Obtenidas[4]

 

	1989		1992		1995		1998
	Promedio Alianza	Prima Alianza	Promedio Alianza	Prima Alianza	Promedio Alianza	Prima Alianza	Promedio Alianza	Prima Alianza
AD	2,18	0,67	7,13	2,50	5,41	4,43	7,50	6,76
COPEI	5,57	7,07	14,42	7,83	10,33	6,93	9,00	20,60
MAS	6,00	1,72	7,83	11,08	9,00	21,83	9,00	32,69
LCR	1,00	0,00	1,00	0,00	2,00	2,84	–	–
Proyecto Venezuela	–	–	–	–	5,00	–	3,00	15,64
Convergencia	–	–	–	–	7,00	7,79	9,00	4,65
MVR	–	–	–	–	–	–	8,25	18,27
MERI	–	–	–	–	–	–	9,00	36,61

 

Fuente: Penfold, 1999.

 

La presencia de la reelección a nivel regional y local generó un cambio en las carreras profesionales de los políticos venezolanos. Antes los políticos optaban por construir sus carreras dentro del partido y buscaban preservar sus puestos dentro de las listas cerradas para mantener su representación dentro del Congreso o los concejos municipales. Después del inicio de la descentralización, varios políticos optaron por construir sus carreras desde las localidades y regiones hasta alcanzar puestos públicos a nivel nacional. En otras palabras, las carreras políticas comenzaron a invertirse. Los políticos para ser exitosos, debían demostrar primero sus habilidades en una alcaldía o gobernación. Es por ello que las gobernaciones, e incluso algunas alcaldías de la zona metropolitana de Caracas, fueron percibidas como trampolines hacia la presidencia. Una evidencia de ello es la proliferación de candidatos a la Presidencia de la República en los nombres de ex-mandatarios regionales y locales: Claudio Fermín, Oswaldo Alvarez Paz, Henrique Salas Römer, Andrés Velásquez, Irene Sáez.

 

Como contraparte de la anterior realidad, los partidos políticos venezolanos deben pagar un costo por la tensión que les plantea el dilema centralización-autonomía política territorial. La tensión en cuestión obliga a las organizaciones partidistas a movilizarse y a buscar reacomodos para abordar los potenciales conflictos internos. Acción Democrática, por ejemplo, acometió una reforma estatutaria en los año 95-96, manteniendo incólume el principio de centralismo-democrático que caracterizó al mencionado partido a lo largo de su historia, no pudiendo resolver el dilema que le planteaba la nueva realidad.

 

A ese dilema no escapa el actual partido de gobierno, MVR, el cual propugna la participación ciudadana como base de su ideología pero, en los hechos, viene tomando decisiones cupulares semejante a los partidos denominados tradicionales. Sobre este tema se volverá cuando se expongan algunos elementos tendenciales del proceso de descentralización venezolano, luego de la aprobación de la Constitución de 1999. Por lo pronto, es necesario insistir en que la dinámica que supone el dilema señalado no es de fácil solución y requiere de ajustes profundos en la ideología y práctica de los actores del sistema político.

 

Dinámica de los actores institucionales

 

Las posibilidades de coordinación intergubernamental de la descentralización supone un acto de alta complejidad. Las relaciones horizontales y verticales de los distintos niveles de gobierno exige el diseño de una base institucional que las posibilite. En este punto, se presentarán las principales características de esas relaciones con el fin de resaltar la presencia de los actores institucionales de la descentralización en Venezuela.

 

Las estructuras para la coordinación del proceso hasta 1999 se derivaron de las normas establecidas en la Constitución de 1961, en la LODDT y en un conjunto de decretos nacionales asociados a la administración de la descentralización. En primer término, el artículo 190 que previó la creación de la Convención de Gobernadores, fue recogido en los artículos 29 y 30 de la LODDT. Dicha Convención era presidida por el Presidente de la República y se integraba con  los gobernadores. En términos generales, la Convención devino en una instancia formal de legitimación de algunos actos administrativos pero que no funcionó como ente resolutivo de controversia sobre los niveles de gobierno; de allí su escaso impacto en la direccionalidad del proceso.

 

A los fines de coordinar el mandato de la LODDT, el ejecutivo nacional actuaría por intermedio del MRI. Este, a su vez, presidiría la Comisión Nacional para la Descentralización, creada en el Reglamento Parcial Nº 2 de la LODDT, instancia en la cual participarían el Ministro de Estado para la Descentralización, el Director General de Desarrollo Regional del MRI, el Director General de Descentralización de CORDIPLAN, el Secretario Ejecutivo de la COPRE y los Directores Generales encargados del proceso de transferencias en los respectivos ministerios. A juzgar por la experiencia vivida, la Comisión Nacional no resultó una instancia operativa para dilucidar la ejecución del proceso; pocas veces se logró reunir y, cuando lo hizo, no llenó las expectativas sobre todo de los gobernadores.

 

Unido a la Comisión, se previó en el reglamento parcial Nº 3 otra instancia nacional para la discusión y aprobación de las líneas centrales de la descentralización. Este era el Consejo Territorial de Gobierno, integrado por el Presidente de la República, los ministros y una persona designada por el ejecutivo para actuar como apoyo de las ejecuciones. Para el vínculo con los alcaldes, se emitió un decreto presidencial que creaba el Consejo Nacional de Alcaldes donde participaban, además de los ministros, un alcalde por cada entidad federal. En ambos casos, se trató de instancias que fueron languideciendo ante su poca operatividad y generación de resultados.

 

Otro mecanismo integrador de actores, en este caso territoriales, fue el Comité de Planificación y Coordinación Estadal previsto en los artículos 25 y 26 de la LODDT. El mismo era presidido por el gobernador del estado, su tren ejecutivo, los alcaldes de la entidad, los jefes de oficinas nacionales en cada entidad y los organismos regionales. Siendo que su misión fundamental era la de coordinar la acción pública en el territorio, es menester afirmar que el mencionado mecanismo no tuvo la efectividad necesaria como para articular las políticas públicas en los respectivos territorios.

 

En definitivas cuentas, la interrelación institucional entre los actores formales de la descentralización ha resultado débil e ineficaz. De este veredicto sólo escapan experiencias como la del FIDES, organismo que logró integrar en  su directorio la representación de los tres niveles de gobierno (nacional, estadal y municipal), con el incentivo de aprobar los proyectos que serían financiados a través de este ente. También es importante resaltar la labor de las Comisiones o instancias encargadas de la reforma de Estado en cada entidad federal (COPRES-estadales); dichas unidades jugaron un rol estelar durante el período 1990-1998 aupando la articulación de actores locales alrededor de la discusión, diseño y aprobación de los principales instrumentos para la transferencia de competencias, así como de la base legislativa requerida por la descentralización.

 

En otro orden de ideas, es importante destacar que instituciones territoriales como las Asambleas Legislativas y los Concejos Municipales, resultaron ser actores poco activos para el avance del proceso de descentralización. Sin desmerecer la actuación de diputados regionales o concejales de manera individual, el efecto de estos cuerpos en la transformación de las bases jurídico-normativas del territorio deja mucho que desear. De igual manera, pudiera afirmarse que el papel del Congreso Nacional como actor nacional fundamental, resultó pasivo y apegado a la revisión y aprobación  de las solicitudes de transferencias provenientes de las entidades federales. Varias fueron las propuestas de reforma a la LORM para modernizar este nivel de gobierno, o las referidas a la actualización de la LODDT para perfeccionar los mecanismos fiscales y de las competencias; sin embargo, escaso eco encontraron en el parlamento nacional las ideas provenientes de diversos actores civiles, académicos y políticos del país.

 

Si bien los principales actores institucionales de la descentralización venezolana seguirán siendo los gobernadores, alcaldes, ministros, diputados y el Presidente de la República, la nueva Constitución de 1999 ha introducido un conjunto de nuevos mecanismos de interacción entre los niveles de gobierno con previsión para la participación de la sociedad civil. Por lo pronto, puede anunciarse que la aprobación y entrada en vigencia de varios de ellos espera por la discusión durante el presente período de sesiones de la Asamblea Nacional, así como por la evolución de la gestión de los nuevos gobernadores y alcaldes durante el presente año 2001.

 

Dinámica de los actores sociales

 

El impacto de la descentralización sobre las organizaciones de la sociedad civil es quizás uno de los aspectos menos investigados en el caso venezolano, con la excepción de la sistematización y documentación de algunas experiencias de asociación entre los estados o municipios y distintas organizaciones con el propósito de prestar servicios a la población.

 

Con relación al ciudadano, los resultados de algunos sondeos de opinión[5] muestran que entre los venezolanos predomina una actitud favorable hacia la descentralización que se expresa en una positiva evaluación de sus resultados, la disposición a profundizar el proceso (asignando mayores responsabilidades a los gobiernos subnacionales y permitiendo que éstos administren sus propios tributos) y un mayor nivel de confianza en las gobernaciones y alcaldías que en otras instituciones del país, incluyendo el gobierno nacional (González, 2000).

 

Esta actitud positiva hacia el proceso parece haber encontrado un camino de expresión en el voto a nivel regional. Así los electores optaron por consolidar un significativo número de liderazgos regionales en momentos en los cuales a nivel nacional eran duramente cuestionadas. Tal y como se desprende del análisis de los resultados electorales, cada región elige su opción política con independencia de lo que sucede en otras entidades y, hasta cierto punto, con independencia de lo que sucede en otros niveles e instancias de gobierno. Por otro lado, la población ha optado por la reelección de los gobernadores y incluso la participación electoral es mayor cuando existe esta posibilidad. Finalmente, existe evidencia de que en la elección de los gobernadores tienen un peso significativo la labor realizada por el gobierno regional (si se opta por la reelección) y el programa de gobierno presentado por el candidato, mientras que las características personales tienen un peso mucho menor). Todos estos elementos muestran que efectivamente se ha generado un cambio político muy importante: los líderes regionales son leales en primera instancia a sus electores y éstos no dudan en premiar o castigar, según corresponda, la gestión de sus gobernantes.

 

Si bien se podría concluir que una proporción muy importante de los venezolanos apoya la descentralización y así lo manifiesta mediante el voto, no es menos cierto que este proceso enfrenta hoy su más duro desafío. En la última década la descentralización se desenvolvió en un escenario de mucha turbulencia política a nivel nacional y un liderazgo débil en el gobierno central; aunque hubo serios ataques al proceso, especialmente durante el período del Presidente Caldera, éstos fueron contrarrestados con mucha fuerza por los mandatarios regionales y locales, quienes gozaban de alta popularidad y legitimidad. Hoy en día la situación es otra y los gobiernos regionales y locales tienen que interactuar con un gobierno central no necesariamente fuerte desde el punto de vista institucional, pero sí en términos de su legitimidad y poder de convocatoria. Tal y como lo muestran también los sondeos de opinión, los seguidores del Presidente Chávez comparten con él una actitud crítica frente al proceso de descentralización y están en mejor disposición de aceptar ciertas medidas que pueden poner obstaculizar su desenvolvimiento futuro.

 

 

ASUNTOS CRITICOS

 

La evidencia empírica muestra claramente que el acercamiento entre la sociedad civil y el Estado en asuntos como el alivio a la pobreza y la observancia forzosa de la ley (law enforcement) hace que los ciudadanos se sientan más satisfechos con la acción del gobierno y mejora la efectividad de las políticas públicas ¿Qué se puede decir al respecto en el caso venezolano?

 

Seguridad ciudadana

 

Al iniciarse el proceso de descentralización en Venezuela, una de las demandas más urgentes de la población -especialmente en las áreas urbanas- era la mejora en las condiciones de seguridad ciudadana. Un estudio sobre el fenómeno de la violencia en Venezuela concluye:

 

“El análisis de las estadísticas policiales presentado(…) permite comprobar que la violencia delictiva es un problema importante en el país y particularmente en la Región Capital. El estudio de victimización mostró que la distribución de los delitos violentos en Caracas afecta especialmente a los habitantes de los barrios de bajos ingresos y que, dentro de estos barrios, la mayor parte de los homicidios se produce en los fines de semana y entre hombres jóvenes. El análisis muestra también que los costos que la sociedad venezolana paga por la violencia criminal son muy elevados” (Briceño-León y Pérez Perdomo, 2000, pp 285).

 

Esta situación impulsó a los gobiernos estadales y municipales a involucrarse en la solución de este problema a través de la creación de cuerpos policiales propios. En estas policías se observa una transformación orientada por un nuevo modelo basado en la prevención y en una mejor relación policía-comunidad. Se trata de romper con la tradición represiva y controladora -propia de la tradición militar imperante en los cuerpos nacionales-, para dar paso a un servicio policial prestado por personal civil, armado, uniformado, capacitado profesionalmente y jerarquizado (artículo 3 de la Ordenanza de la Policía del Municipio Chacao del Estado Miranda).

 

Estos cuerpos de seguridad lograron en poco tiempo cambiar la percepción que los vecinos tenían de los policías, gracias a un nuevo perfil de los agentes y de su comportamiento. También con una presencia constante en las calles lograron reducir cierto tipo de delitos y sentaron las bases para atender problemas vecinales que anteriormente no tenían respuesta (Briceño-León y Pérez Perdomo, 2000). Sin embargo, no han conseguido resolver el problema de la inseguridad ciudadana por varias razones:

 

• Problemas de coordinación entre ellas -particularmente en las áreas metropolitanas- y con otros cuerpos de seguridad nacionales. Estas policías no tienen competencia para intervenir en asuntos tales como las investigaciones criminales, servicios de inteligencia, etc. Las policías estadales y municipales son de tipo preventivo-administrativo.

Las soluciones que se han planteado para aclarar el problema de las competencias responden a dos visiones distintas. La primera, es crear una ley coordinadora o un ente rector de las distintas instancias (Proyecto de Ley de Policía Nacional) y la segunda, es la de la acción mancomunada. Ambos planteamientos lucen difíciles de instrumentar; una ley coordinadora o instancia rectora podría limitar la acción innovadora de los cuerpos estadales y municipales, en tanto que una acción mancomunada supone la voluntad de compartir información y trabajar en equipo, elementos que han estado ausentes de la doctrina policial.

 

• Problemas de sostenibilidad financiera. Un cuerpo policial representa una pesada carga financiera en términos de salarios, otros beneficios y prestaciones sociales. Con el paso del tiempo este servicio se ha hecho “inviable” para algunas entidades, especialmente los municipios.[6]

 

• Presencia insuficiente en los barrios, áreas en las cuales se produce el mayor número de delitos violentos.

 

Alivio a la pobreza y desigualdad

 

Durante la década de los 90 se pusieron en marcha varios programas compensatorios de carácter nacional para mitigar el impacto del plan de ajuste estructural aprobado en 1989. Estos programas mostraron deficiencias y restricciones que disminuyeron su impacto en la población a la que se dirigían. Los programas carecían de objetivos claros y metas específicas, presentaban deficientes niveles de focalización sobre los grupos en condiciones de pobreza y se duplicaban los beneficios ofrecidos a la población (Mascareño, 2000).

 

Para superar esta situación se propusieron salidas en dos direcciones: la gestión descentralizada de algunos de los programas nacionales y la generación de una oferta propia de programas sociales por parte de los estados y municipios. Ambas estrategias mostraron sus ventajas y limitaciones.

 

Como se mencionó anteriormente uno de los problemas de administrar programas sociales desde el gobierno central es la consecución de la focalización. En este sentido, los municipios se revelaron como niveles óptimos para la ejecución de programas como el Programa Alimentario Materno Infantil (PAMI) del Ministerio de la Familia, el Programa Alimentario Estratégico (PROAL) del Ministerio de Agricultura y Cría, el Programa Alimentario Escolar y Transporte Escolar del Ministerio de Educación, el Programa de Capacitación y Empleo Joven del Ministerio de la Juventud, así como diversos programas a cargo del Instituto de Cooperación Educativa (INCE) (PNUD/BM/BID, 1999). Sin embargo, la proliferación de iniciativas conducidas por diferentes organismos nacionales -sin coordinación entre sí-, las deficiencias en la difusión de los programas y la debilidad institucional tanto del gobierno nacional como de los gobiernos locales impidieron que estas entidades pudieran asumir con éxito su ejecución.

 

Por otro lado y sin duda como una respuesta a las crecientes demandas de la población, los estados y municipios optaron por crear su oferta propia de programas. Esta nueva fuente de respuestas tiene las virtudes de la innovación, la focalización y la adecuación a las necesidades de la población; sin embargo, tiene también importantes limitaciones. Por una parte están los problemas de capacidad de gestión de los gobiernos regionales y locales -especialmente en materia de seguimiento y evaluación del impacto de los programas- y por la otra, las dificultades relacionadas con el financiamiento.

 

Si un municipio o estado ejecuta un programa social exitoso, puede generar el incentivo para que la población pobre de otras entidades vecinas se desplace hasta allí para recibir sus beneficios. Si dicho programa es financiado con los impuestos que pagan sus contribuyentes, se corre el riesgo de sobrecargarlos de manera injustificada. Esta circunstancia aconseja que para programas de este tipo, si bien pueden tener mucho sentido una gestión descentralizada, debe garantizarse alguna fuente de financiamiento a nivel nacional.

 

Salud

 

Desde mediados de los 80 Venezuela acusa un significativo deterioro en los indicadores de salud de la población, situación que está asociada a condiciones políticas, económicas, sociales, ambientales, demográficas, pero también a las deficiencias en la producción de los servicios de salud. Ello se ha traducido en un alto grado de insatisfacción en la población ante por los problemas de disponibilidad, acceso, efectividad y calidad de los servicios (Mascareño, 2000).

 

En este escenario, la descentralización de la salud se convirtió en uno de los ejes de la reforma del sector. Tras la transferencia de los servicios a varios estados, se reconocía la existencia de avances impulsados por los nuevos modelos de gestión adoptados por las entidades federales, pero era evidente la incapacidad del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social para orientar el proceso de descentralización.

 

Aunque es muy difícil hacer una evaluación exhaustiva de los resultados del proceso de descentralización de los servicios de salud en Venezuela en términos de cambios en los indicadores de salud -por lo reciente de la experiencia y las serias deficiencias en el manejo de la información relevante-, varios analistas coinciden en señalar que se observan algunos signos alentadores. Un estudio realizado en ocho estados que han recibido la transferencia del servicio de salud (González, 1997) señala que los estados descentralizados tienden a presentar una variación positiva en la prestación de servicios en el período 1990-1996, cosa que no ocurre en los estados no descentralizados.

 

“… es posible que las diferencias estén relacionadas con los avances experimentados por los estados en el desarrollo de procesos institucionales. Los estados descentralizados están incorporados a la tarea de definición de prioridades y de planificación en mayor grado que los estados no descentralizados. Si bien es cierto que se observan limitaciones en los procesos de planificación, seguimiento y evaluación, es posible afirmar que están dadas muchas condiciones para mejorar el desempeño institucional en el corto plazo” (González, 1997: 123).

 

Si existe, por el contrario, una profusión de publicaciones sobre casos y experiencias exitosas en la administración de servicios de salud descentralizados que indican que este proceso ha contribuido al mejoramiento del desempeño institucional del sector en algunos estados.

 

Educación

 

La descentralización de los servicios educativos, si se compara con el caso de salud, resulta en primer lugar formalmente más lenta (sólo 3 estados tienen convenio de transferencia firmado) y segundo, se aparta un poco del procedimiento contemplado en la LODTC. Pese a que algunos estados solicitaron simultáneamente los servicios de educación y salud (por ejemplo, Falcón en 1990), los primeros convenios de transferencia en materia educativa se suscribieron varios años después –en 1995– con los estados Lara y Aragua.

 

A mediados de 1997 el Ministerio de Educación concibió una estrategia para impulsar el proceso de descentralización en los estados mediante el desarrollo de programas de coejecución y cogestión con las gobernaciones. El énfasis se colocó en acciones destinadas al mejoramiento de la calidad de la educación, el fortalecimiento de la coordinación intergubernamental en el área financiera, la ejecución de planes y proyectos y el desarrollo de las capacidades gerenciales.

 

Así las cosas, no es de extrañar que si el proceso de descentralización pudo exibir algún logro, éste no se encontrase en el oportuno funcionamiento de las transferencias según lo pautado en la LODTC, sino más bien en las iniciativas tomadas por algunos gobiernos estadales en materia de reforma de los sistemas educativos que estaban bajo su responsabilidad desde antes de 1989. Algunos ejemplos que pueden citarse en este sentido son las reformas educativas puestas en marcha en los estados Aragua, Bolívar y Mérida. Es importante mencionar que algunas de estas reformas educativas impulsadas a nivel estadal han servido de modelo para reformas instrumentadas a nivel nacional. Este es el caso del modelo de las Escuelas Integrales creado por la Gobernación del Estado Mérida, que ha sido adoptado por el gobierno nacional con el nombre de Escuelas Bolivarianas; esto es: escuelas de jornada completa -en lugar del medio turno típico de las escuelas públicas en Venezuela-, en instalaciones adecuadas, ubicadas en sectores populares y con servicio de alimentación (desayuno y almuerzo) para los niños.

 

En el caso de la descentralización educativa los problemas para medir el impacto en la eficiencia del servicio son todavía mayores que en caso de salud, en razón de las demoras registradas en el proceso de transferencia. Sin embargo, si la reforma y fortalecimiento de los sistemas educativos estadales es considerada como uno de los ejes del cambio institucional, como efectivamente lo es, si es posible llegar a algunas conclusiones. En un estudio que compara tres sistemas educativos en el estado Mérida: las escuelas de Fe y Alegría (una organización no gubernamental), las Escuelas Integrales y las escuelas dependientes del Ministerio de Educación, se concluye:

 

“A menor centralización, peso de los sindicatos y sobreespecificación contractual, parece haber evidencia de una mejor mezcla de insumos, una mayor disciplina laboral y una mayor motivación del cuerpo docente. A su vez, una mayor cercanía y participación de la comunidad parecen estar asociadas a mejores ‘resultados intermedios’, como los hemos llamado” (Navarro y de la Cruz, 1998: 197).

 

Estos alentadores signos refuerzan la tesis de que la descentralización puede ser efectivamente un proceso de cambio institucional con el cual la sociedad en su conjunto puede beneficiarse en términos de eficiencia.

 

 

ALGUNAS CONCLUSIONES DERIVADAS DE LA LITERATURA DISPONIBLE SOBRE TEMAS FUNDAMENTALES

 

Es innegable la profusión de conocimiento alrededor del tema de la descentralización en Venezuela. En una reciente investigación realizada bajo el patrocinio del PNUD y del ILDIS,[7] se logró detectar más de mil quinientos títulos bibliográficos entre artículos de revistas arbitradas y no arbitradas, libros, ponencias presentadas en eventos nacionales e internacionales y documentos institucionales relacionados con el proceso, desde diferentes perspectivas. En estos documentos se abordan numerosos tópicos que pasan por asuntos de nivel macro como la descentralización  analizada de manera general, asuntos sectoriales -como las competencias o las finanzas-, los referidos al desarrollo de servicios particulares (como la salud, la educación o la atención al menor), el análisis de la base legislativa de la descentralización, discusiones sobre los resultados electorales y el sistema político, así como innumerables estudios de casos específicos de un estado, un municipio o situaciones de gestión de servicios, de participación de la sociedad civil o de aplicación de técnicas gerenciales y de gestión en alguno de ellos. En fin, la descentralización ha sido un tema de interés para diferentes ámbitos de estudio y análisis, toda vez que su desenvolvimiento ha incidido en las expectativas de múltiples actores ubicados en diferentes escenarios institucionales.

 

Ahora bien, la producción antes aludida presenta diferencias en cuanto a los énfasis medidos éstos por el volumen. De esta manera, se destaca la literatura referida a la transferencia de competencias, las relaciones fiscales y los casos específicos de gestión. Por el contrario, los documentos relacionados con las variables políticas, de poder, la participación ciudadana o las relaciones gobernantes-gobernados en los asuntos de gestión descentralizada, se encuentran con menos frecuencia. Con todo, a los efectos de dar cuenta de los aspectos establecidos en los términos de referencia que soportan el presente documento, se procederá a continuación a un análisis comentado de la bibliografía relevante siguiendo los cinco problemas clave que orientan el desarrollo del proyecto.

 

El legado de la centralización en Venezuela

 

Los principales estudios realizados sobre la historia política venezolana, coinciden en describir al Estado como excesivamente centralizado, siendo esta una herencia insoslayable a la hora de entender la dinámica territorial del país. En un importante estudio auspiciado por el MRI y ejecutado por el Centro de Investigaciones de la Universidad Católica Andrés Bello (UCAB), en 1983, luego de revisar la evolución del Estado decimonónico, desestructurado, caudillista y precario, así como el desarrollo de la centralización definitiva del Estado desde comienzos del siglo XX, se concluye que la federación no era sino una mera nominalidad, armándose un Estado unitario con visos de descentralización y quedando el vocablo federación como una fórmula que evitaría el resurgimiento de viejos conflictos que habían detenido a Venezuela en el siglo XIX cuando ya el mundo había avanzado el siglo XX. Tal realidad centralizadora ya comienza a avizorarse en el mismo siglo XIX cuando Guzmán Blanco, durante el período 1870-1887, logra la neutralizar a los caudillos regionales propiciando con ello, una clara tendencia centralizadora del poder que marca el inicio de la configuración del Estado nacional liberal (Quintero, 1994).

 

Juan Vicente Gómez consolida, y sobre todo define y profundiza, el carácter centralizador del estado venezolano. Sus Constituciones sinceran ese carácter y perfilan con nitidez su rasgo fundamental: la autocracia (MRI). De esta manera, la tensión centralismo-federalismo quedó clausurada durante los 27 años de dictadura gomecista, logrando entre otras cosas, que los presidentes de estado (hoy gobernadores) fueran designados por el Presidente de la República, sincerando una realidad manejada solapadamente por todos los autócratas que le precedieron (Oropeza, 1971).

 

Es así como, luego de períodos infructuosos de democratización, la Constitución de 1961 resume el carácter centralizador del Estado venezolano, auspiciando un régimen que ha sido denominado por el historiador y ex -presidente de la república, Ramón J. Velásquez , como una “democracia de partidos”.Tal situación pudo entenderse en los primeros tiempos del proceso democrático, pues fueron los partidos quienes crearon los sindicatos, los gremios profesionales y asumieron el protagonismo en el ejercicio de la libertad de opinión. Sin embargo, con el tiempo, estas organizaciones convirtieron los gobiernos de estado y municipios en meros agentes del gran poder ejercido desde Caracas (Velásquez, 1998).

 

Sin embargo, analizado el proceso del Estado desde una perspectiva estrictamente política, puede arribarse a la conclusión de que en Venezuela, a partir de 1936, se inicia un proceso constante de descentralización política, entendida esta como el acto de quitarle poder a quien lo concentra .La anterior conclusión la asoma Manuel Caballero, quién argumenta que para descentralizar se requiere una condición previa: que exista un poder centralizado, y ello apenas se logra en Venezuela en 1936. Fue el momento cuando a) existe paz absoluta en el país, b) se cuenta con un Estado- nación formado y una sociedad con conciencia de ello y c) insurgen organizaciones partidarias que se oponen a la concentración absoluta del poder, llevando con ello el germen de su propia destrucción (Caballero, 1998).

 

La historia venezolana es una etapa de casi doscientos años de tensión entre centralismo y federación, con un activo a favor del primero. Se trata de una herencia que, si bien sirvió como vehículo insustituible para estructurar la nación, hoy se presenta como un lastre necesario de superar, a juzgar por los diferentes estudios realizados alrededor del tema. Sin duda, no es posible entender las posibilidades de la democracia y la participación ciudadana en el país, sin tener presente la impronta de una cultura política que logró penetrar la conciencia y, en consecuencia, las formas cotidianas de comportamiento del venezolano.

 

Los esfuerzos por descentralizar el Estado

 

Como ha quedado claramente establecido en el presente documento, es innegable que Venezuela ha contado con esfuerzos claros que tienden a la descentralización del Estado. Esta voluntad quedó expresada en el arreglo institucional aprobado en la década de los 80, bajo las circunstancias que rodearon tales decisiones. En este aparte se amplían los criterios de juicio que han pesado sobre el proceso, provenientes de diversos estudiosos de la materia.

 

Un primer aspecto a resaltar es el relativo atraso de la descentralización fiscal en Venezuela. En nuestro país, los recursos fiscales propios de los estados eran y siguen siendo exiguos. Las consecuencias de tal realidad, entre otras, se expresan en la lentitud para asumir responsabilidades a nivel regional, aunadas a las resistencias del gobierno central para delegar las atribuciones (de la Cruz, 1998).

 

En otra vertiente, el investigador Armando Barrios apunta hacia la restricción que supone el tipo de arreglo de transferencia de competencias concurrentes implantado en nuestro país. Este modelo, que denomina “ gradualidad indeterminada”, se expresa en la excesiva discrecionalidad que poseen los gobiernos estadales para asumir una determinada -cosa que hacen sólo cuando consideran que las condiciones son propicias. Tal circunstancia atenta, en el largo plazo, contra la sostenibilidad del proceso, toda vez que induce a la duplicación de aparatos burocráticos nacional-estadal, a la vez que desequilibra el desarrollo de los servicios en el territorio (Barrios, 1998). Esta misma argumentación es sostenida por Rachadell quien desde hace bastante tiempo viene proponiendo un programa mínimo para la evolución del proceso de descentralización (Rachadell, 1990).

 

Una tercera línea de reflexión sobre el tema en cuestión, es el referido a la escasa direccionalidad, seguimiento y monitoreo de los eventos asociados, con lo cual se generan inequidades, ineficiencias, vacíos institucionales y duplicidades de actuación entre niveles de gobierno. A pesar de la proliferación de experiencias exitosas de gestión descentralizada, la ausencia de rectoría nacional determina el escaso aprovechamiento de las potencialidades que van surgiendo en los diferentes estados y municipios. Esta ausencia de mecanismos integradores es una de las conclusiones del reciente estudio coordinado por Angel Hernández (PNUD/BM7BID, 1999). Esta debilidad de integración nacional puede ser observada en el plano más abstracto de los proyectos políticos, a partir de lo cual se puede concluir que el proceso de descentralización venezolano ha adolecido de su inserción en un proyecto nacional hegemónico que le confiera solidez. Diego Bautista Urbaneja sostiene que el proceso fue una reacción, una repuesta a una situación de crisis y de insatisfacciones acumuladas, sin representar el producto de un planteamiento global (Urbaneja, 1998).

 

En términos generales, si bien la descentralización ha representado una importante válvula de escape para tensiones acumuladas históricamente, sobre todo en el plano de la representación política, es necesario reconocer el conjunto de limitaciones  que se han expresado en la lentitud, imprecisión e ineficacia para el desarrollo del régimen fiscal y de las competencias, existiendo aún resistencias centralistas que atentan contra la conformación de un proyecto nacional que posea como eje la vida descentralizada (Mascareño, 2000).

 

Separación entre gobernantes y gobernados en asuntos críticos de la descentralización

 

Teóricamente resulta plausible pensar que los procesos de descentralización del Estado, incentivan la presencia activa de los grupos organizados que ejercerían, junto con las organizaciones políticas, las nuevas formas de intermediación entre Estado y sociedad. Esta nueva relación podría concebirse como una manera de reconstruir la legitimidad democrática en donde confluirían variables de relación entre Estado y sociedad, Estado y economía y sistema político y sociedad civil (Gómez C., 1996).

 

Varios estudios ubican en los finales de los años 80 el desarrollo abierto de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil venezolana. Se argumenta que el creciente deterioro del bienestar social, el descontento y la inestabilidad política, condujeron a cambios radicales en la política social, para lo cual era necesario tanto el fortalecimiento de la red institucional del Estado como la promoción de la participación organizada de la población en la gestión de dicha política (González, 1998b). La convocatoria de la sociedad civil por parte del Estado, pudo responder a una necesidad de abaratar los costos de ejecución de los programas. Pero, en otra perspectiva de análisis, es justo reconocer la conquista por parte de la sociedad civil de espacios de actuación que le son propios, apareciendo la alianza como una alternativa que permite superar los mecanismos tradicionales de intermediación (Iranzo, 1997).

 

El inicio de la descentralización en el país coincide con el despegue de la experiencia antes aludida y, sin lugar a dudas, la nueva reforma vino a incentivar la presencia de múltiples organizaciones civiles en la gestión de gobernaciones y alcaldías. Ya para 1992 era posible registrar un número importante de iniciativas exitosas donde destacaba la presencia de grupos civiles organizados. Así se recogió en la memoria del primer simposio sobre  la modernización de las gobernaciones de estado venezolanas, efectuado en julio de 1992 (PNUD/CORDIPLAN, 1993)). Allí se encontraban desarrollos en las áreas de educación, salud, gestión cultural y vecinal. Los registros que posteriormente se han venido elaborando al respecto, muestran una tendencia sostenida a un mayor acercamiento del Estado y la sociedad alrededor de la gestión de asuntos prioritarios en la descentralización En esta perspectiva es importante destacar los esfuerzos realizados por el Fondo Venezolano de Inversión Social (FONVIS), que ha producido el “Registro nacional de experiencias de gestión social local”. También la labor de instituciones como el PNUD, la Escuela de Gerencia Social, Venezuela Competitiva y el IESA, ha permitido la producción de registros de experiencias exitosas a nivel descentralizado, donde la relación entre el Estado y la sociedad aparece estrecha.

 

Sin embargo, a pesar de la proliferación de experiencias en diferentes territorios, persisten un conjunto de limitaciones a tener presente. Ellas son, entre otras, las siguientes: en su gran mayoría, las organizaciones civiles tienden a depender de los recursos del gobierno; a su vez, la participación queda relegada en un grupo líder incurriendo en inequidades en la distribución de los recursos; no existen mecanismos reales de control de la gestión realizada y, finalmente, el ritmo de las relaciones está determinado por los cambios en las tendencia políticas dominantes en los gobiernos (Mascareño, 2000).

 

Las alianzas locales para el desarrollo del Accountability

 

Si bien existe un vínculo entre descentralización y participación ciudadana en la gestión pública, en Venezuela apenas se inicia el tránsito de una condición donde la prevalencia del Estado es absoluta, a otra donde  la presencia de la sociedad civil es una necesidad para focalizar y fortalecer los intereses ciudadanos en la gestión. A pesar de haberse iniciado ese tránsito, el proceso que se vive a nivel territorial no necesariamente está generando control de la gestión y de los gestores y, en consecuencia, se inhibe el desarrollo de prácticas más democráticas y transparentes entre gobernante y gobernado (ILDIS, 1999).

 

Ese déficit de democracia ha sido señalado sostenidamente en otros estudios anteriores. Efectivamente, la participación en el control de programas y servicios constituye una forma de evaluación de la acción de gobierno; sin embargo, su efectividad depende de  un conjunto de factores complejos (económicos, políticos, sociales, psicológicos, normativos y valorativos) que pueden inhibir o potenciar dicho control en determinados momentos. En el caso venezolano, el control de la gestión todavía no representa un fenómeno extendido, requiriéndose la superación de restricciones estructurales de orden político para avanzar en ese camino(Machado, 1998).

 

En definitivas cuentas, la descentralización resulta ser una condición necesaria más no suficiente para la implantación de un control público de la gestión de los funcionarios electos y no electos a nivel territorial. Superar esa situación en Venezuela, exige de acciones que apunten hacia el fortalecimiento de la formación ciudadana, la creación de nuevos espacios institucionales de interacción Estado-sociedad, la promoción de cartas de derechos ciudadanos en el control de la gestión pública o la introducción de reformas políticas e institucionales que alteren la realidad imperante en los organismos formales de control de la gestión territorial.

 

Realidad de las alianzas locales a la luz de la descentralización

 

No cabe duda que la descentralización como fenómeno político, incentiva la aparición de organizaciones locales autónomas; de hecho, en Venezuela podemos encontrar algunos municipios donde este tipo de grupos ha llegado a ejercer posiciones de poder. Sin embargo, no se trata de un fenómeno generalizado ni menos aun dominante. Por el contrario, se crean numerosas organizaciones que gravitan alrededor de caudillos locales que, generalmente, se encuentran ligados por razones clientelares a las organizaciones políticas nacionales. Esta doble dimensión nación-local como parte de un orden jurídico-político más general, introduce una tensión inevitable entre universalismo y particularismo. En el caso venezolano, el estilo predominante de solución ha sido el clientelismo partidista, condición utilizada por los partidos modernos para aprovechar el sustrato cultural prevaleciente.(Gómez C., 1998).

 

De esta manera, si bien la descentralización ha generado nuevos liderazgos regionales con una relativa autonomía (Guerón/Manchisi, 1996; Arenas/Mascareño, 1996; González, 2000), su actuación continúa influenciada por las relaciones con los grandes partidos -ayer AD y COPEI; hoy la nueva alianza de gobierno MVR-MAS. Aun fenómenos regionales como el partido Proyecto Venezuela, que gobierna en el estado Carabobo desde hace once años, ha terminado en una reciente alianza nacional con los partidos de gobierno proclives al actual presidente. Organizaciones políticas como la Causa R que tuvo su origen en el plano sectorial y regional-local y que, con la descentralización, pudo hacerse más visible (López Maya, 1996) han finalizado propiciando articulaciones con las estructuras nacionales para no sucumbir.

 

Estamos ante una dinámica sumamente compleja y fluida de estructuras territoriales de poder, donde el sello personalista domina la escena local pero que debe apelar a los apoyos nacionales -en alianzas abiertas o de manera subrepticia- si quiere trascender ese nivel. En todo caso, este es un tema poco estudiado que exige mayor detenimiento si se desea profundizar en los cambios políticos y de reforma institucional que propicia la descentralización en Venezuela.

 

 

TENDENCIAS RECIENTES DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN VENEZUELA

 

Como se sabe, en 1999, al cumplirse los primeros diez años de la descentralización, se apruebó en Venezuela una nueva Constitución. En ella se recogieron elementos centrales del perfil que se había establecido en la reforma de 1989, a la vez que se introdujeron nuevas expectativas a los efectos de profundizar el carácter descentralizado del Estado en nuestro país. Sin embargo, no bastaría con atenernos al texto constitucional -ya referido en su momento anteriormente- para visualizar las tendencias por las que transitaría el proceso territorial venezolano; también es necesario conocer las posiciones reales de los decisores actuales acerca del tema.

 

Tendencias reales del proceso

 

Desde el comienzo del mandato del actual gobierno venezolano, surgieron claras evidencias del recrudecimiento de las tensiones federalismo-centralismo. En efecto, el nuevo régimen, por intermedio del Presidente de la República, arremetió contra los gobernadores de estado recriminándoles el desorden administrativo y los rasgos de corrupción y caudillismo. La tensión continuó hasta épocas recientes cuando se celebraron las elecciones de estados y municipios, en las cuales salió favorecido el actual gobierno. Hoy nos encontramos en un escenario postelectoral en el cual las fuerzas dominantes deben dar cumplimiento al contenido constitucional en materia de descentralización, entre otros asuntos de interés. En ese marco, es posible avizorar algunas realidades como las siguientes:

 

1. Los personeros del gobierno central, eventualmente, profundizarían su centralismo a través de -entre otros medios- el control de las finanzas públicas. Una muestra de ello es la modificación efectuada por el régimen parlamentario de transición a la ley del FIDES y la LAEE sin mediar negociación o consulta alguna con gobernadores y alcaldes.

 

1. El Consejo Federal deberá iniciar sus operaciones en los próximos meses, encontrándose con una acumulación de presiones y expectativas por parte de las regiones. Como quiera que dicha instancia la conforman los ministros, los gobernadores y los alcaldes, habrá que seguir de cerca las posiciones que asumirán los funcionarios territoriales entre los que se encuentra un importante grupo de afectos al gobierno central. Ese conjunto no es homogéneo y se esperaría que los gobernadores del MAS -organización tradicionalmente defensora de la descentralización- asuman posiciones de avanzada en la materia. Los gobernadores y alcaldes del MVR resultan ser una caja de pandora, pues la mayoría de ellos lograron ganar las elecciones bajo la sombra del presidente Chávez; sin embargo, ya comienzan a sentir el rigor de las demandas de la población, razón por la cual sería posible tensiones alrededor, sobre todo, de la transferencia de los recursos.

 

• Un tema álgido será la definición de la Hacienda Regional. La Constitución estableció su creación, a más tardar ,para el mes de agosto del 2001. Todavía no se inician las negociaciones; sin embargo, el panorama fiscal venezolano, con una tendencia a la baja de los precios del petróleo, hace prever posiciones duras por parte del poder central en detrimento de la autonomía fiscal de las entidades federales.

 

1. Las posiciones ideológicamente centralistas del actual gobierno auguran una difícil situación para la descentralización. El Presidente, evidentemente, no confía en los mandatarios regionales y locales. Pero, a su pesar, deberá resolver el “como” va a gobernar para responder las gigantescas expectativas que generó su triunfo electoral. Es posible que se apoye en sus gobernadores y alcaldes, en cuyo caso deberá hacerle concesiones a estados y municipios. Un camino adicional sería el reforzamiento de organismos y programas centrales para la ejecución de la obra de gobierno, tal como lo viene efectuando a través del Fondo Único Social, el Fondo de Desarrollo Urbano y el Plan Bolívar 2000 (este último administrado por las Fuerzas Armadas).

 

El futuro de la descentralización venezolana, a juzgar por las circunstancias antes señaladas, jugará un papel crucial en las posibilidades de cumplir con las demandas sociales que están en agenda. La población de estados y municipios ha transitado un camino de once años vinculada a gobernadores y alcaldes, lográndose un aprendizaje mínimo de vida descentralizada. Esta incipiente cultura entraría en abierto conflicto con las pretensiones centralistas que asoman los rasgos del actual gobierno. Con ello, Venezuela inicia el milenio con una renovada tensión Centralismo-Federalismo cuya resolución en el mediano plazo no es fácil de avizorar.

 

 

BIBLIOGRAFÍA

 

1. Documentos oficiales

 

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Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Sufragio. Gaceta Oficial N^o 4.124 Extraordinario del 14 de septiembre de 1989.

 

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Ley de Reforma Parcial de la Ley que crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralización. Gaceta Oficial N^o 37.022 del 25 de agosto de 2000.

 

Ley de Asignaciones Especiales para los Estados Derivadas de Minas e Hidrocarburos. Gaceta Oficial N^o 36.110 del 18 de diciembre de 1996.

 

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Ley Orgánica de Coordinación de la Inversión del Situado Constitucional con los Planes Administrativos Desarrollados por el Poder Nacional. Gaceta Oficial N^o 30.465 del 5 de agosto de 1974.

 

Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Coordinación de la Inversión del Situado Constitucional con los Planes Administrativos Desarrollados por el Poder Nacional. Gaceta Oficial N^o 2.715 Extraordinario del 30 de diciembre de 1980.

 

 

2. Fuentes secundarias

 

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[1] Este porcentaje incluye el monto transferido a los gobiernos locales por concepto de Situado Municipal.

[2] Incluye los sectores salud, educación, cultura y programas dirigidos a grupos vulnerables específicos (como niños, madres, desempleados, adolescentes no escolarizados y ciudadanos de la tercera edad).

[3] Un trabajo realizado recientemente por el IESA (Gómez y Otros, 1999) documenta más de cien casos de gestión descentralizada en diferentes sectores: educación, salud, vivienda, transporte, etc.

[4] El promedio de la alianza se calculó en función del número de partidos promedio que integraron la alianza en aquellos estados en donde resultaron ganadores. La prima es el porcentaje de votos promedio aportados por la alianza en estos mismos estados.

[5] Encuestas realizadas por la Red Universitaria de Estudios Políticos (RedPol) en 1998 y 1999.

[6] Por ejemplo, el anterior Alcalde del Municipio Sucre, Raoul Bermúdez, estuvo a un paso de solicitar la transferecia de la policía del municipio -creada en 1990- a la Gobernación del Estado Miranda. Debido a la cercanía de las elecciones municipales, se pospuso la decisión y corresponde ahora al Alcalde José Vicente Rangel Avalos (MVR) determinar el futuro de este servicio.

[7] Mascareño, 2000.