Documento preparado para el Instituto Metropolitano Taller Caracas. Alcaldía Metropolitana de Caracas. 2013. 

INTRODUCCIÓN

En el editorial del número de la Revista Urbana del 2001 especialmente dedicado al tema de la Gobernabilidad del Área Metropolitana de Caracas (1) (AMC), Marco Negrón  afirmaba que, del debate sostenido en la Asociación Plan Estratégico de Caracas para generar una visión compartida de la AMC, es posible concluir que “el déficit de gobernabilidad era la variable clave, cuya resolución era una suerte de condición sine qua non para poder abordar con éxito los demás retos…”. Luego señala que, ante los resultados de la creación de la Alcaldía Metropolitana, sigue ausente una visión integral de la ciudad y “se ha desatado además un enfrentamiento entre la recién creada Alcaldía Metropolitana y las alcaldías municipales”. Ante la dificultad de superar aquél estado de cosas, cuya solución exige una alta dosis de buena voluntad y espíritu de cooperación por parte de los gobiernos locales, concluye recomendando “mantener un cauto pesimismo”.

En las bases para la elaboración del Plan Estratégico que impulsan las autoridades de la AMC, en la referencia a la línea estratégica “Caracas Gobernable” se afirma que “Caracas padece de una débil institucionalidad metropolitana que ha traído como consecuencia la disminución de las condiciones de vida de sus habitantes …”, razón por la cual el Plan Estratégico debe proponerse la “concertación para la implementación de las propuestas y promover la coordinación interinstitucional para el logro de beneficio colectivo”, a partir de lo cual se logre reunificar a Caracas con base en el diálogo y los compromisos entre sus autoridades, sus planificadores y sus ciudadanos…”.

Sin lugar a duda, la gestión para el mejor funcionamiento de la AMC cifra sus esperanzas, en buena medida, sobre el logro de una gobernabilidad de sus problemas, razón por la cual en el actual Plan esta variable se vincula con las condiciones de vida de la población.

Siendo tan determinante el asunto de la gobernabilidad, resulta conveniente dedicarle algunas páginas de discusión a los efectos de derivar lecciones acerca de cuáles son los factores intervinientes y cómo es posible lograrla, de ser ello posible.

DISCUSIÓN SOBRE LA GOBERNABILIDAD Y LA DEMOCRACIA

El concepto de gobernabilidad fue introducido en el argot de las ciencias políticas en 1975, a raíz del Informe Trilateral elaborado a instancias de los gobiernos de países desarrollados por connotados investigadores sobre el tema (2). La urgencia del estudio respondía a las recurrentes crisis y disfunciones de las democracias y la procura de salidas dentro del mismo sistema. Las principales conclusiones fueron las siguientes:

1. La deslegitimación de la autoridad y pérdida de confianza en el liderazgo, que son consecuencias de la idea de igualdad y del individualismo; ambas, virtudes del sistema democrático.
2. Los efectos de la sobrecarga en la actividad de gobierno por la expansión de la participación política y el desarrollo febril de las actividades estatales.
3. La fragmentación de los partidos políticos y la pérdida de identidad de los mismos debido a la intensa competencia partidista.
4. El surgimiento de pautas fuertemente localistas en la política exterior, pues las sociedades se volvían nacionalistas.

El concepto fue paulatinamente incorporado por las corrientes económicas en pugna en los ochenta, la neoliberal y la keynesiana, para tratar de explicar la inestabilidad de la economía, en particular las causas de la inflación y la responsabilidad de los gobiernos por su permanente distribución de beneficios. En los noventa, finalmente el concepto entró en el escenario político y el de los organismos internacionales. Así, se comenzó a utilizar para justificar procedimientos simples como las iniciativas legislativas para apoyar al ejecutivo, a los efectos de destrancar las políticas públicas y lograr el buen gobierno.

Para autores como Coppedge (3), la gobernabilidad es el grado en el que las relaciones entre actores estratégicos obedecen a unas fórmulas estables y mutuamente aceptadas, en donde el más alto grado de la dimensión ofrece mayor gobernación y el más bajo somete al sistema a la in-gobernabilidad. Para la procura de esos mejores niveles, se requerirá un firme proceso de institucionalización. Por supuesto, esta visión se asume en el marco de sociedades democráticas, por lo que esa definición bien puede llamarse de Gobernabilidad democrática. 

Sin embargo, Gobernabilidad y Democracia son fenómenos diferentes que se basan en principios antagónicos y, por lo tanto, conflictivos. Dicho de otra forma, un proceso democrático no conduce, necesariamente, a la instauración de altos niveles de gobernabilidad; ni siquiera de niveles aceptables de gobernabilidad. La gobernabilidad, por su parte, requiere de una representación de los grupos con base a su poder, mientras que la democracia requiere una representación de los grupos con base al número de personas que los apoyan.

Por tales circunstancias, hacer declaraciones sobre “mayor o menor” gobernabilidad puede carecer de sentido pues ella es una cualidad del sistema sociopolítico, más no responde a síntomas o a fórmulas con indicadores que expresan valores absolutos. Es, más bien, un estado dinámico que asoma alertas del sistema sociopolítico, sobre todo en los momentos de incremento y poca capacidad de manejo de conflicto por parte del Estado y la sociedad.

A ello se añade el hecho de que, a partir de la década de los 80s, la restructuración del espacio económico y la instauración de una era de democratización, han alterado el poder relativo de los grupos en la sociedad y deshecho fórmulas de gobernabilidad que garantizaban, otrora, la conducción de las relaciones entre el Estado y la sociedad (4).

En cuanto a la relación entre gobernabilidad y democracia (de particular importancia para el abordaje de propuestas de gobierno para el AMC de Caracas), en otros espacios de discusión (5) existe plena coincidencia sobre que Gobernabilidad y Democracia son dos ámbitos que no necesariamente concurren y que, por el contrario, en algunos casos, entran en tensión. Sin embargo, pensar la gobernabilidad al margen de la democracia, puede estimular el germen del autoritarismo, en aras (en el mejor de los casos) del logro de un gobierno eficiente, pero sin legitimación ciudadana. Se advierte además que, si bien las democracias consolidadas cuentan con recursos institucionales para enfrentar problemas de gobernabilidad (desarrollo de los federalismos, división de poderes consolidados, partidos sólidos, respeto a las minorías, elecciones periódicas y confiables, garantía de la alternancia y oferta de múltiples formas de participación ciudadana), estas deben enfrentar tales problemas producto, entre otras circunstancias, de la escasez de recursos, la multiplicación de las demandas o la emergencia de factores exógenos al sistema político mismo.

Una visión compleja de la gobernabilidad

Camou, en el texto antes referido, afirma que se ha hecho uso indiscriminado del término gobernabilidad razón por la cual es imperativo superar una visión simplista y polar “Gobernabilidad—ingobernabilidad”, pues toda sociedad es medianamente gobernable y toda sociedad posee problemas de gobernabilidad. Así, mientras la democracia es una forma de gobierno, la gobernabilidad designa a un “estado de equilibrio”, a una propiedad o cualidad que indica el grado de gobierno que se ejerce en una sociedad. Una y otra guardan una relación compleja pero complementaria y se retroalimentan positivamente cuando logran combinar Legitimidad, Eficacia y Estabilidad. De allí que la sola existencia de las instituciones representativas, no garantizan el logro de las condiciones de gobernabilidad. Para ello, es indispensable: a) el logro de una serie de acuerdos básicos entre elites dirigentes, grupos sociales estratégicos y la mayoría ciudadana y b) la estabilización de los acuerdos para hablar de un “modelo” o “paradigma de gobernabilidad” (6).

En ese sentido, no es el gobierno por sí mismo lo que permite gobernar a una sociedad ni tampoco es la sociedad en sí misma gobernable. Es la relación compleja entre ambos lo que permite hablar de condiciones de gobernabilidad. Si como algunos autores lo propugnan, la gobernabilidad se asumiera como una capacidad de organizaciones y grupos para movilizar energías y alcanzar objetivos, se estaría hablando de una propiedad unidimensional basada en el factor Eficacia. Pero como la gobernabilidad supone una cualidad de una comunidad política, ella descansa en tres componentes interactuantes: Eficacia- Legitimidad- Estabilidad.

En esta misma perspectiva, otros autores coligen que la existencia de la democracia no es condición suficiente para que se produzca la gobernabilidad democrática. Esta se dará sólo cuando las decisiones y la resolución de conflictos entre los actores estratégicos, se produzca de acuerdo con un sistema de reglas y fórmulas que se puedan calificar como democracia. De igual manera, el autor propone que la gobernabilidad debe ser asumida como una cualidad de las sociedades y de sus sistemas sociales y no como una cualidad de gobierno. Según este postulado, la gobernabilidad trasciende la mera acción del gobierno y la posibilidad de alcanzarla se ubica en la sociedad en su conjunto, de allí que ella no podrá ser alcanzada en sociedades en las cuales la libertad se encuentre negada o restringida (7).

En las sociedades complejas –como lo es la presente en un área metropolitana- la eficacia disminuye, toda vez que cada actor dispone libremente de todo su poder, imponiéndose vetos cruzados. La legitimidad, por su parte, nos refiere al ideal de justicia de un orden político-social, razón por la cual, la construcción de gobernabilidad impone la recolección, elaboración y agregación de las demandas de la sociedad civil organizada, como criterio válido de utilidad colectiva. En la vertiente de la estabilidad, no se trata de una condición de inmovilidad. Por el contrario, es la condición de adaptarse a los desafíos que provienen del ambiente a través de cambios que permitan la sobrevivencia del sistema.

A partir de las anteriores consideraciones, Camou ofrece la siguiente definición amplia de gobernabilidad:

“Es un estado de equilibrio dinámico entre demandas sociales y capacidad de respuesta gubernamental…Es una relación entre el sistema político y la sociedad en donde ambos son responsables de mantener condiciones de gobernabilidad…Eficacia y legitimidad se combinan positivamente garantizando la estabilidad del sistema político”

Grados y crisis de gobernabilidad

Lamentablemente, se ha instalado una cierta costumbre de pensar la gobernabilidad en términos dicotómicos y hasta catastróficos. De esa manera, se corre el grave riesgo de que, por una parte, la sociedad corra en la búsqueda del gobierno perfecto, cayendo en manos de autoritarismos que solo son una ilusión de equilibrio o, por la otra, cuando no lo tienen, ante cualquier conflicto se comienza a hablar de in-gobernabilidad, generándose imágenes de caos social y desorden.

De allí que, el nivel de equilibrio entre demandas sociales y respuestas, no se separa de la percepción, los valores y las creencias de los ciudadanos acerca de una situación social, económica o política. En buena medida, la percepción y organización de los actores en juego, responde a un cierto patrón históricamente determinado de relaciones entre el Estado y la sociedad. Alterar ese patrón y enrumbar a la sociedad hacia un nuevo paradigma relacional, es tarea fundamental en la construcción de gobernabilidad en los sistemas sociales.

No existe entonces una gobernabilidad ideal; eso equivaldría a pensar a una sociedad sin conflicto. Dominan la escena, más bien, sociedades en equilibrio dinámico o de una gobernabilidad normal o, también, sociedades con déficit de gobernabilidad en tanto que surgen desequilibrios inaceptables por los actores políticamente organizados.

Resolución de conflictos en sociedades complejas

No hay discusión acerca que es el gobierno democrático el de mayor capacidad para generar una arraigada legitimidad social con base al respeto de las libertades, la igualdad, la justicia y la tolerancia. Es allí donde se puede encauzar y articular las iniciativas sociales razón por la cual el orden democrático, en el largo plazo, garantiza mayor estabilidad que el autoritario con su aparente orden basado en el miedo.

Las limitaciones producto de las tensiones internas, en consecuencia, se resuelven en el nivel de la deliberación pública que es un camino más largo, pero más estable. Por ello, se impone la creación constante de fórmulas de representación de intereses ya que la fórmula de la democracia directa solo es posible en pequeñas comunidades y posee alcance limitado en el establecimiento de pactos duraderos.

El reto, en esa dirección, será la integración de nuevas formas de organización ciudadanas, en un marco institucional estable y previsible legitimado por la luz pública. Aquí cobra fundamental relevancia el desarrollo de las instituciones de intermediación y negociación previstas en el texto constitucional, como sustrato para la ampliación de la deliberación ciudadana. Así, la representación deberá complementarse con esquemas de agregación de intereses, de mecanismos de decisiones y acuerdos y pactos que integren a los grupos estratégicos. Los partidos políticos, aunque indispensables, por sí solos no podrán garantizar la necesaria gobernabilidad; ellos están requiriendo combinarse con variados canales de comunicación con la sociedad. 

Ello es así, toda vez que la gobernabilidad democrática representa un proceso de construcción política entre los distintos actores sociales y políticos que involucra acciones asociadas a la formación del orden y la autoridad (8).

Caminos para enfrentar el déficit de gobernabilidad

Existen tres niveles que deberán trabajarse para abordar el manejo de la gobernabilidad de los sistemas sociales complejos. 

Uno es el de la cultura política, en el cual se construyen los modelos de orientación política y el establecimiento de valores y fines democráticos.

El otro, se ubica en el plano de las instituciones, en el cual se instituyen fórmulas para el acuerdo y la resolución de las diferencias.

El tercero, más concreto pero cuya direccionalidad depende de los anteriores, es el de las políticas públicas como cursos de acción específicos para concretar las orientaciones de los actores estratégicos. En conveniente advertir que siempre existe la tentación de quedarnos en el nivel de las políticas públicas porque es el plano más visible y tangible de la construcción de gobernabilidad. Sin embargo, muchas veces las políticas públicas se quedan atascadas no tanto por deficiencias técnicas o gerenciales, sino por el veto entre los actores estratégicos producto de discrepancias sustantivas en sus orientaciones políticas que hacen naufragar las instituciones que se crearen para los acuerdos. Por ello, la recreación constante de la gobernabilidad democrática está exigiendo el manejo de un conjunto de principios generales:

• Que existe una relación compleja entre gobernabilidad y democracia
• La importancia del compromiso estatal con la promoción del bienestar, la fiscalización ciudadana y la regulación de mercado
• La inserción de las sociedades en los procesos globales
• El impulso de la responsabilidad ciudadana sin renunciar a la responsabilidad estatal
• La integración de valores en las realidades de complejidad social

Tener una democracia no es igual a gobernar democráticamente. Se requiere de una agenda pactada por las elites, los grupos y la ciudadanía para procurar la gobernación democrática por la vía de la eficacia, la legitimidad y la estabilidad.

SOBRE GOBERNABILIDAD (9) Y LAS AREAS METROPOLITANAS

Un área metropolitana es una sociedad compleja (10). En ella se desenvuelven un número importante y diferenciado de actores estratégicos cuyos objetivos y propósitos no son necesariamente coincidentes. En variadas situaciones, sus acciones pueden conducir al veto cruzado de sus decisiones y producir dificultades para el mejor funcionamiento de la sociedad allí asentada.

De lo expuesto en el apartado anterior, y si se asume al área metropolitana como una sociedad compleja, se puede afirmar que el logro de mejores niveles de gobernabilidad será posible sólo a través de la adopción de procesos democráticos que procuren integrar a los actores estratégicos a través de la internalización de orientaciones tanto de los valores democráticos necesarios como de la manera como debe resolver sus diferencias esta sociedad. En consecuencia, la procura de niveles aceptables de gobernabilidad en un área metropolitana – gobernabilidad normal o equilibrio dinámico, según Camou-, no es responsabilidad unilateral del sistema de gobierno allí asentado sino, más complicado aún, de la interacción entre el Estado/Sociedad. Por ello, el diseño institucional que se adopte en una determinada área metropolitana deberá incorporar tanto los elementos normativo-jurídicos y los de estructura de gobierno como los correspondientes a los medios para la incorporación de la sociedad representada y las fórmulas de asociación, único camino para que los grupos estratégicos y la ciudadanía se vean reflejados en las políticas públicas que finalmente se adopten.

¿Porqué el área metropolitana es una  sociedad compleja?

Para Heinrichs (et.al.) (11), la creciente dispersión urbana, que cambia radicalmente los paisajes urbanos latinoamericanos, ha conducido a nuevas lógicas de vida de la sociedad que se asienta en el área metropolitana correspondiente, sobre todo generando complicados patrones de inclusión/exclusión. Esta dispersión omnipresente y con fuerza propia, tiene su origen en la interacción de tres factores: a) la constante aspiración humana por una vida suburbana, lo que configura la relación entre los ciudadanos y sus preferencias, b) la constante creación de políticas para el apoyo a la promoción de viviendas y c) el correlato en el mercadeo creciente de la oferta de nuevos sitios de habitación, lo que supone una constante demanda de transporte, tierra urbana, uso de ecosistemas y, en general, un cúmulo de recursos de oferta limitada o de difícil producción. Todo ello, se inscribe en una amalgama de intereses y visiones implícitas de los actores individuales, generándose un intricado mapa de relaciones, coaliciones, redes, patrones y estilos de interacción, que expresa un crisol de referentes cognitivos sobre el área metropolitana formada. Este mapa, dinámico y cambiante, integra a actores, instituciones y procesos de decisiones lo que constituye una realidad multinivel de acción-decisión y de vetos constantes entre los actores.

Esta multiplicación de espacios urbanos, según Delgado (12), impone un patrón de vínculos preferentemente laxos, no forzosos y con intercambios no programados. Así, los encuentros estratégicos resultan fortuitos, la información puede ser obtenida por casualidad y domina la incertidumbre en las interacciones inminentes. En esta Fractal City (13), se recrudecen las desigualdades, se incrementan las distancias territoriales y sociales, se genera un nuevo orden socio-urbano de segregación espacial y se instala un clima urbano amparado por el desconocimiento del vecino. Sin embargo, afirma Orellana (14), este espacio metropolitano se convierte en una paradoja: se constituye en el espacio con las mayores ventajas para invertir, producir, recrearse y residir; son “máquinas de crecimiento” resultado de las políticas locales, las “batallas” entre fracciones sociales, con una disposición de construcción por parte de los grupos bajo la lógica de mercado y el aval de los gobiernos regionales y locales. Esta realidad supone un entorno de constante conflicto social y espacial, la presencia de intereses superpuestos y mayores problemas de segregación y desequilibrios.

Al atributo de dispersión de las metrópolis actuales, se agregan dos factores adicionales que la caracterizan. A la vez que se impone la dispersión, la ciudad-metrópoli se expande, abarcando un espacio mayor e incorporando de manera incesante nuevas unidades administrativas locales. Y la dispersión y expansión, va acompañada de la especialización. Es decir, en tanto que se crean nuevos espacios urbanos, también se observa una progresiva separación de los usos de los suelos urbanos toda vez que el juego de rentas de mercado de suelo y el de la vivienda de grupos sociales diversos, va separando el espacio. Así, como concluye Oriol Nel-lo (15), la ciudad se configura como “una red de redes de geometría variable”

La conclusión a la que se desea arribar a partir de las definiciones anteriores es una sola: Mayor complejidad imposible. 

Si en algún espacio se expresa con fuerza y crudeza la idea de sociedad compleja es en el área metropolitana. De allí que el logro de niveles aceptables de gobernabilidad constituya un reto no solo para la sociedad allí asentada, sino para el país que la contiene en su conjunto ya que de ellas dependen las fuerzas dinámicas del crecimiento colectivo.

Las dificultades y propuestas para el desarrollo de la gobernabilidad metropolitana. La municipalización prexistente como dato y no como resultante

La dispersión urbana y sus consecuencias de la que nos habla Heinrichs, exige el abordaje de cuatros factores centrales: a) la adopción de mecanismos de gobernabilidad multinivel que permita el establecimiento de metas y objetivos comunes sobre el consumo de suelo y los incentivos para la cooperación intercomunal voluntaria, b) la procura de mayores equilibrios de poder entre niveles de gobierno, c) la generación de información pertinente sobre el avance, naturaleza y comportamiento de la  dispersión urbana a objeto de predecir comportamientos y costos y d) la construcción de un discurso público informado e intenso sobre la realidad de la dispersión urbana.

Si bien las anteriores propuestas son determinantes, su concreción se enfrenta con una realidad omnipresente que opone resistencia a la alteración de la naturaleza socio-institucional que se ha decantado con el tiempo y constituye una “manera de hacer las cosas” en el espacio urbano.

De acuerdo con Orellana, bajo la histórica división político-administrativa entre municipios (patrón universal anterior a la existencia de las áreas metropolitanas), ha emergido otra ciudad extensiva que se articula de manera diferente, con relaciones de redes de intereses. En ellas, los ciudadanos luchan para buscar un equilibrio entre la calidad de sus espacios de habitación y sus actuaciones de desplazamiento. Siendo el municipio una delimitación históricamente determinada que genera pertenencia, el grado de poder y control que puede ejercer un gobierno municipal depende solo de la gestión sobre su propio territorio, poder y control que estarán dispuestos a defender a menos que surja una oferta que los supere.

Si la gobernabilidad metropolitana pasa, forzosamente, por la creación de una nueva institucionalidad que supone un gobierno metropolitano, surgirá inexorablemente  una fuerte resistencia a la institucionalización metropolitana la cual, según Borja (16), responde a las siguientes circunstancias: a) siempre habrá oposición a la cesión de competencias desde los niveles locales de gobierno, b) habrá rechazo a nuevos gobiernos que representen estructuras alejadas de la ciudadanía y c) se instala una competencia no declarada en la búsqueda de dar respuesta a los residentes de cada municipio.

Por esas circunstancias, dice Orellana, la creación de una Alcaldía Metropolitana o de un Gobierno Metropolitano, resulta ser más bien la excepción que la regla. La de los municipios y demás poderes, es una realidad insoslayable que atenta contra la gobernabilidad metropolitana vista desde el lado de la creación de un gobierno metropolitano, pues el traslado de competencias e intereses encontrarán la resistencia local ante la presencia de respuestas centralizadas del poder que, a su vez, son necesarias para gobernar un proceso de metropolización.

Un ejemplo de dificultad para crear un gobierno metropolitano basado en la resistencia de los actores, lo representa el caso de Rótterdam. Tal como lo analiza Leo Van den Berg (17), el esfuerzo político por instaurar un gobierno metropolitano fracasó por varias circunstancias. En primer lugar, yace en el fondo de la diatriba un conflicto de representatividad entre los municipios preexistentes y esta nueva unidad administrativa. En segundo término, no ha existido un apoyo social sólido al extremo de que en el referéndum convocado en 1995 para crear el gobierno metropolitano, las fuerzas oponentes al proyecto ganaron con el 87% de los votos. Y en tercer término, siendo Holanda un país de tradición centralista, los municipios vieron amenazadas sus escasas competencias y recursos no solo por parte del nuevo gobierno sino también de nivel central. Como puede verse, si bien Rótterdam representa una realidad supramunicipal desde hace mucho tiempo y es reconocida por todos los actores, ha sido imposible la concreción de un gobierno metropolitano. En su defecto, se ha avanzado en el establecimiento de acuerdos entre los diferentes actores, aunque sea de manera informal, habiendo puesto en contacto a los diferentes partidos con la compleja realidad de la región metropolitana, lo que se considera un avance.

Se trata de una contradicción de difícil solución. Por ello se requieren estrategias efectivas de ataque, que procuren bordear estos obstáculos y faciliten la reconstitución permanente de los niveles adecuados de gobernabilidad. En ese sentido, Heinrichs propone no abogar por instrumentos reguladores estrictos de dudosa efectividad en su aplicación, y defiende el camino a partir del cual, utilizando la investigación sobre el potencial de otras medidas, pueda arribarse a acuerdos con los actores estratégicos y la ciudadanía. Para ello, asumiendo el marco de la descentralización como ambiente válido para limitar la competencia por el poder, se requerirán marcos coordinativos basados en el diseño de incentivos más que de medidas coercitivas, con lo cual cada actor pueda obtener un beneficio de las complejas negociaciones entre múltiples niveles. Ello obliga, necesariamente, al desarrollo de una discusión pública soportada en una estrategia de enfrentamiento para convencer y, porque no, doblegar, percepciones y visiones curtidas en la historia urbana precedente.

Van den Berg, por su parte, sugiere el uso de un marco teórico que incorpora criterios basados en el concepto de “capacidad organizativa”, la cual define la capacidad de crear redes estratégicas entre los actores relevantes para hacer frente a la complejidad de un esquema de gobierno. Esta configuración requiere de un liderazgo fuerte y con clara visión del fenómeno que enfrenta y que pueda ser capaz de imponerla al resto de los actores.

Pero, si bien son poco viables las instancias de gobierno metropolitano por las circunstancias antes señaladas por considerarse, organismos obligatorios, omnicomprensivos y centralizados, Oriol Nel-lo considera que ellos son necesarios para enfrentar graves problemas de insolidaridad fiscal, ejecución de políticas redistributivas, impulsar el planeamiento urbanístico y adelantar la gestión de redes (transporte, saneamiento, agua), labores que no serán asumidas por los gobiernos locales.

La paradoja metropolitana está allí y representa un reto humano para el manejo de los sistemas complejos. Una paradoja que se compone, por un lado, de la construcción de una gobernabilidad metropolitana entendida como la existencia de un sistema equilibrado y representativo de toma de decisiones colectivas (Nel-lo) y, por el otro, la fragmentación de intereses preexistentes, tanto en las múltiples unidades administrativas creadas históricamente como en los sistemas diferenciados de la sociedad, sea en la vida económica, cultural, vecinal o cualquier expresión ciudadana dentro del espacio metropolitano.

Citas

(1) Revista Urbana, N° 29, Caracas 2001.

(2) Crozier, Huntington y Watanuki (1975). The crisis of Democracy. Report on the Governability of democracies to the Trilateral Commission. Ed. New York University Press.

(3) Coppedge, Michael. Instituciones y Gobernabilidad en América Latina. Revista Síntesis, N° 22, julio-diciembre, 1994. Pp. 61-88.

(4) Es importante notar que este fenómeno coincide, temporalmente, con el asomo de la crisis de representación del sistema político venezolano y a su vez, con la presencia de tensiones en el AMC alrededor de las condiciones de vida de los pobladores tanto por la disminución de la calidad de los servicios públicos como por las tendencias de dispersión territorial que se habían iniciado en los años 70s.

(5) Presentación de los editores del texto “Gobernabilidad y Democracia” preparado por el investigador Antonio Camou para los Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática del Instituto Federal Electoral de México, 1999.

(6) Cabe comentar el hecho de que el fracaso de la gestión de la Alcaldía Metropolitana durante las administraciones de Peña y Barreto, tienen que ver no solo con las debilidades de gestión que estos funcionarios electos pudiesen tener, sino también con la precaria base de acuerdos básicos acerca del desempeño de esta modalidad de gobierno y de su estabilización. Mientras el régimen pudo ver a la Alcaldía como un bastión para la captura revolucionaria de la AMC, otros grupos continuaban demandando solución a sus problemas y acuerdos para un mejor funcionamiento de los procesos sociales, económicos y políticos en la AMC. La actual administración de Ledezma, si bien puede poseer claridad en cuanto a la necesidad de procurar pactos para la gobernabilidad, no cuenta con la base de institucionalización y estabilización necesarias para la concreción de acuerdo alguno.

(7) Joan Prats. Gobernabilidad democrática para el desarrollo humano. Marco conceptual y analítico. En Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y desarrollo. 2003. Biblioteca digital. www.iadb.org/etica

(8) Fernando Calderón. Ciudadanía activa y desarrollo sostenible (mimeo). Conferencia auspiciada por Cendes, Ildis y Fundación Polar. Caracas 25/9/2002.

(9) En adelante, el concepto de gobernabilidad estará referido a la gobernabilidad democrática

(10) La discusión sobre la complejidad de los sistemas sociales es de vieja data y se origina en los postulados de la teoría de sistemas y la cibernética en los años 30 y 40 del pasado siglo. Sin embargo, su tratamiento más consistente y con proyecciones de aplicación a la dinámica social contemporánea, se inicia en los años setenta y ochenta con los trabajos de Luhmann quien, a su vez, tomó para sí elementos conceptuales de Maturana y Varela sobre el funcionamiento de la complejidad en los sistemas a través de un atributo fundamental de los sistemas vivos como es la Autopiésis. Hoy en día se aplica la idea de sistemas complejos con naturalidad, pero, muchas veces, sin conocer su verdadero significado. Luhmann ha desarrollado un concepto clave para el análisis de cualquier comportamiento social en las sociedades modernas: la diferenciación funcional de los sistemas sociales. Es una propiedad a partir de la cual los sistemas complejos se van diferenciando internamente y crean diferentes subsistemas que, a su vez, constituyen nuevos sistemas complejos. Cada uno de estos subsistemas, por ser diferenciados, tienden a clausurarse en sí mismos, a crear su “autorreferencia” y a ser negligentes ante cualquier información del entorno que no le sea pertinente para sus operaciones y sobrevivencia. Esa “clausura operacional” como la llama Luhmann, sólo cede ante estímulos comunicacionales que supongan una alimentación del Ley Motiv del sistema como tal y solo bajo esas circunstancias, los sistemas diferenciados entrarán en contacto y hasta podrían llegar a formar otro sistema superior de mayor complejidad. ¿Qué repercusión posee esta especie de Ley de los sistemas complejos sobre el tema que nos ocupa en este documento? Mucha. La gobernabilidad aplicada en la dinámica de un área metropolitana trata de los esfuerzos para lograr acuerdos duraderos dentro de patrones de comportamiento aceptados por los actores estratégicos que hacen vida en la metrópoli. Cada actor, es si, se comporta como un sistema complejo, con sus propias visiones e intereses como lo es, claramente, en el caso de los gobiernos locales preexistentes. Ese desempeño se acercará a mejores niveles de gobernabilidad en la medida en que se desarrollen estrategia con el poder, la legitimidad y la efectividad tales que tengan la capacidad para romper la “autorreferencia” de los susbsistemas que determinan la vida (y en consecuencia , las decisiones) en la metrópoli. En consecuencia, desde la perspectiva de la manera como operan los sistemas complejos, la construcción de gobernabilidad va mucho más allá de la creación de estructuras de gobierno para la coordinación, aunque ello pueda representar un comienzo. Ver: Luhmann, Niklas. Complejidad y modernidad. De la unidad a la diferencia, Editorial Trotta, 1998.

(11) Dirk Heinrichs, Henning Nuissl y Claudia Rodríguez Seeger. “Dispersión urbana y nuevos desafíos para la gobernanza (metropolitana) en América Latina: el caso de Santiago de Chile. Revista Eure, N° 104, abril 2009. Pp. 29-46.

(12) M. Delgado (1999). “El animal público”, Ed. Anagrama, citado por Arturo Orellana: “La gobernabilidad metropolitana de Santiago: la dispar relación de poder de los municipios”, revista Eure, n° 104, abril 2009, pp. 101-120.

(13) E. Soja (2000). “Postmetropolis: critical studies of cities and regions”, Blackwell Publisher, USA, citado por Arturo Orellana: “La gobernabilidad metropolitana de Santiago: la dispar relación de poder de los municipios”, revista Eure, n° 104, abril 2009, pp. 101-120.

(14) Arturo Orellana: “La gobernabilidad metropolitana de Santiago: la dispar relación de poder de los municipios”, revista Eure, n° 104, abril 2009, pp. 101-120.

(15) Oriol Ne-lo.”Las grandes ciudades en Europa y América Latina: dinámicas, retos y gobernación”, en “El desafío de las Áreas Metropolitanas en un mundo globalizado. Una mirada a Europa y América Latina”, Actas del Seminario Internacional efectuado en Barcelona, 4,5 y6 de junio de 2002, Institut Catala de Cooperacio Iberoamericana, Institut D’ Estudis Territorials de Universitat Pompeu Fabra y la Pontificia Universidad Católica de Chile, pp.457-474.

(16) J. Borja. “Gobernabilidad y planeamiento de los territorios metropolitanos”, 2008, citado por Arturo Orellana: “La gobernabilidad metropolitana de Santiago: la dispar relación de poder de los municipios”, revista Eure, n° 104, abril 2009, pp. 101-120.

(17) Leo Van den Berg. “Gobernar regiones metropolitanas: el caso de Rótterdam”, en “El desafío de las Áreas Metropolitanas en un mundo globalizado. Una mirada a Europa y América Latina”, Actas del Seminario Internacional efectuado en Barcelona, 4,5 y6 de junio de 2002, Institut Catala de Cooperacio Iberoamericana, Institut D’ Estudis Territorials de Universitat Pompeu Fabra y la Pontificia Universidad Católica de Chile, pp. 411-427.

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