Artículo revisado en septiembre de 2016, para ser publicado por la revista electrónica “Diálogo consenso”
(I)
El término “Gobernabilidad” nació en 1975 como un concepto instrumental aplicado a las recurrentes crisis del sistema democrático. Sin embargo, es en los años noventa cuando se utiliza por la academia, los sectores políticos y entes internacionales, aplicándose a la alteración del orden democrático y desembocando en prescripciones para la eficacia y el buen gobierno.
En este siglo, la Gobernabilidad ha sido asumida como el grado en el que “las relaciones entre actores estratégicos se desempeñan dentro de fórmulas estables y mutuamente aceptadas, para lo cual es indispensable la existencia de un firme proceso de institucionalización, el cual se logra en el marco de sociedades democráticas. Entonces, hablar de gobernabilidad es hablar de gobernabilidad democrática. Por ello, la gobernabilidad es una cualidad del sistema sociopolítico y es distinta a los problemas de eficacia de gobierno. La Gobernabilidad se refiere, en esencia, a los acuerdos sociopolíticos con una alta dosis de deliberación y de negociación”.
Cuando se está en el gobierno se gravita alrededor de las políticas públicas. Dentro de ellas las personas ven resultados “concretos”, se sienten cómodos y creen que están “construyendo Gobernabilidad”. Pero las políticas públicas se atascan no por problemas técnicos o gerenciales. Se empantanan por el veto de los sectores con poder, destruyendo los acuerdos y colocando la democracia en zonas de riesgo. Por ello, la gobernabilidad exige la vigencia de compromisos superiores del Estado y la sociedad con los valores de la democracia, la promoción de un bienestar inclusivo, el Estado de derecho y las premisas de economía abierta.
(II)
Por su lado, el área metropolitana es el conglomerado social de mayor complejidad que se conoce. Allí se desenvuelven múltiples grupos cuyos objetivos no son coincidentes. Son una amalgama de agentes, un intricado mapa de relaciones y coaliciones que expresa un amasijo de visiones sobre el área metropolitana y una realidad multinivel de acción y decisión.
El área metropolitana es una creciente dispersión urbana con fuerza propia, que altera los paisajes urbanos y conduce a nuevas lógicas de vida y complicados patrones de inclusión/exclusión. Sin embargo, la metrópoli es una paradoja: representa también el espacio con las mayores ventajas para residir, invertir, producir y recrearse; son “máquinas de crecimiento”, son la fuerza dinámica del crecimiento colectivo.
Los mecanismos de gobernabilidad metropolitanos para el establecimiento de objetivos comunes y equilibrios de poder entre niveles de gobierno, se enfrenta con la resistencia de la estructura socio-institucional precedente. La tradición de los Gobiernos centrales, regionales y municipales, sobre cuya actuación ha emergido la realidad metropolitana, no está preparada para lidiar con esta nueva complejidad.
Por ello, el logro de la gobernabilidad metropolitana solo es posible a través de procesos que integren a los sectores estratégicos alrededor de los valores democráticos. Ella no es responsabilidad unilateral del gobierno de la metrópoli; es una operación política compleja que utiliza tanto los elementos jurídicos, fiscales y de gobierno pero, sobre todo, a los medios que incorporan a la sociedad para que los grupos y la ciudadanía se vean reflejados en las políticas públicas adoptadas.
Esa tarea exige liderazgos con una sólida legitimidad para aplicar criterios coordinativos. Si bien el gobierno metropolitano es poco viable por ser organismos obligatorios y centralizados, son necesarios para enfrentar problemas de insolidaridad fiscal, de políticas redistributivas, impulsar el planeamiento urbanístico y adelantar la gestión de servicios en redes, labores que no pueden ser asumidas por los gobiernos locales o nacionales unilateralmente. Este ejercicio de coordinación política solo es posible en ambientes institucionales democráticos, orientados por la vigencia del Estado de derecho, de economías abiertas y de libre asociación.
Crear Gobernabilidad en un área metropolitana, por definición, es una contradicción. Por un lado, se requiere la construcción de gobernabilidad para soportar un sistema representativo de toma de decisiones pero, por el otro, hay que enfrentar la fragmentación de intereses preexistentes, tanto en las múltiples unidades administrativas como en los sistemas económicos, culturales, vecinales o cualquier expresión ciudadana dentro del espacio metropolitano. Esa gobernabilidad demanda, además, bases fiscales que soporten el funcionamiento de cada ciudad.
Por lo antes dicho, es inviable el uso de instrumentos reguladores estrictos de poca efectividad, pues son rechazados por los demás actores. Se recomienda, por el contrario, en un ambiente descentralizado, el uso de medios coordinativos basados en el diseño de incentivos, donde cada actor pueda obtener un beneficio de las negociaciones y deliberaciones entre múltiples niveles.
(III)
Un número importante de áreas metropolitanas en el mundo funcionan. Son atractivas para sus pobladores, los turistas y para los inversionistas. Poseen gobernabilidad. No están exentas de conflictos producto de la dispersión urbana, pero funcionan.
La Bogotá de hoy es distinta a la de los años setenta y ochenta. Esta es Moderna, más segura e integrada y ha ascendido en el ranking de atracción de inversiones. Su gobernabilidad se maneja dentro de la descentralización acordada por los actores sociopolíticos. No se trata de un milagro. La Constituyente de 1991 fue inclusiva y descentralizadora y su base normativa representa la renovación del pacto social de la democracia liberal y del estado de derecho.
La tradición democrática de Perú es débil, habiendo estado sometido a dictaduras y populismos. Sin embargo, desde hace quince años, Lima ha mejorado su fisonomía y su atractivo para la inversión, ubicándose en los mejores niveles de América Latina. ¿Qué hay de nuevo en Lima? : el Nuevo Perú. El país está viviendo uno de sus períodos más destacados de estabilidad institucional democrática. Sin la autocracia de Fujimori y derrotado Sendero Luminoso, los partidos se han articulado alrededor del Pacto social para la renovación de la Constitución, donde la descentralización y la economía abierta juegan papel fundamental.
El Gran Londres fue reconocido en 1965. En el 2.000 se arribó a la actual figura de la Autoridad de Londres, ejercida por un Alcalde electo. Las reformas de Tony Blair renovaron la institucionalidad de la metrópoli, devolviéndole competencias para generar recursos. Esta base de gobernabilidad le ha conferido a Londres un lugar privilegiado en Europa.
New York funciona bajo las bases fundacionales del Federalismo Norteamericano, donde las instituciones metropolitanas cuentan con reglas sujetas al control federal. La carta del gobierno de la ciudad se compone por cientos de páginas con códigos de funcionamiento de los servicios. Esa rigidez es una ventaja para un Gobierno Metropolitano que administró en el 2014 más de 70.000 millones de dólares para una población de 21 millones de habitantes, 3.333 US$/habitantes contra unos 16 US$ de Caracas. Los neoyorkinos renovaron en 1988 su arquitectura institucional concentrando la autoridad en las manos de un Alcalde, férreamente controlado por un Consejo Superior electo con representantes de sus cinco condados.
En todos los casos existen divisiones municipales previas al gobierno metropolitano. Pero ello no ha sido obstáculo para aglutinar las fuerzas que se requieren para administrar la metrópoli. La municipalización es un dato; no la resultante. Los diversos países cuentan con Democracias estables, Estado de derecho, economía abierta, valores de empresa, innovación, pactos alrededor de un proyecto de sociedad moderna e integración social alrededor de dichos valores. Esta base normativa mantiene unida la multiplicidad de decisiones que se suscitan a cada momento. Cuando ese cemento es frágil, las decisiones también se hacen frágiles, y el todo social se comporta erráticamente, pudiendo llegar a la anomia.
La gobernabilidad metropolitana deriva de esas condiciones y no al contrario. Ella se ajusta en un equilibrio negociado. La estabilidad y continuidad metropolitana depende de que esas bases normativas se mantengan dentro de límites de aceptación del todo social.
(IV)
CARACAS. A partir de 1936 el viejo orden urbano caraqueño entró en crisis, lo que condujo a la transformación radical de su estructura a través de un agudo proceso de metropolización.
A lo largo de los años 40 y hasta los setenta, Venezuela pasó de ser el país de pequeños poblados a uno con vida citadina oxigenada por la renta del petróleo. En esa época, las palabras “institución” y “gobernabilidad” no existían. Las tesis dominantes se relacionaban con la planificación como medio para enfrentar la crisis. Así surgieron El Plan de Caracas del 39; la Comisión Nacional de Urbanismo en el 50 y la Oficina Municipal de Planeamiento Urbano para el 60. En ese lapso, la ciudad se transformó en una metrópoli dónde la satisfacción de sus habitantes por vivir modernamente era superior a los problemas existentes.
Ese logro contó con tres factores. Uno, la legitimidad de las elites políticas nacientes que se impusieron a partir de 1958, con una base normativa democrática y otra asociada al mercado y la libre asociación y creación de empresas. Originadas con la dictadura gomecista, condujeron las decisiones políticas que incidieron en el acontecer urbano desde los 40.
Dos, hubo un Pacto que soportó la democratización del país. El “Pacto de Punto Fijo”, tan denostado, es uno de los acuerdos políticos más duraderos en la historia política de Latinoamérica. Fue una visión aceptada de la democracia y un estilo de vida vinculado a la producción, la empresa y el consumo.
El tercer factor fue la “savia” que todavía fluye por la sociedad venezolana: la renta petrolera. La renta hizo que el ingreso per-cápita en bolívares constantes, diera un salto de época al pasar de apenas Bs. 7000 en 1936 a un astronómico 27000 en 1973. Ningún país latinoamericano había logrado aquélla hazaña.
La confluencia de tales factores hizo posible que la sociedad asumiera, sin complejos, el proyecto modernizador urbano. Nadie puso en duda la metropolización de Caracas.
Sin embargo, en los ochenta ya se hablaba de “la crisis institucional de Caracas”, producto del centralismo y la ausencia de un gobierno descentralizado de la ciudad capital. Se colocó en tela de juicio el acuerdo venezolano alrededor de la democracia, el mercado y la libre empresa. A ello se unió el inicio del fin de la renta como sostén del desarrollo, cuyo asomo fue el viernes negro de febrero de 1982.
A mediados de los noventa, los estudios de la Asociación Plan Estratégico de Caracas concluyeron que el “déficit de gobernabilidad” era la variable clave para resolver los problemas metropolitanos. Dichas propuestas llegaron cuando el modelo de modernización iniciado en los treinta estaba resquebrajado. Dominaba el cuestionamiento a la democracia representativa y a los valores de las economías abiertas. Recordemos que el segundo gobierno de Caldera transcurrió en una constante operación de remiendo para sostener lo que era insostenible. Las bases del Pacto se habían fracturado.
Caracas quedó a la deriva, sin gobierno central capaz de promover una re-modernización, con poderes locales fragmentados, sin renta petrolera que oxigenara la metrópoli y sin elites políticas que pensaran distinto a la ciudad. En medio de aquélla crisis emergió un proyecto político alternativo que galvanizó todos los descontentos y los hizo suyos. Un proyecto político sin consenso, radical, que sobrevive hasta el presente y que nada tiene que ver con la gobernabilidad democrática. La crisis de in-gobernabilidad se tornó dramática, viviéndose una constante impotencia para encontrar salidas para Caracas.
(V)
Con el nuevo proyecto político vino el proceso constituyente de 1999. Se retomó el tema de Caracas metropolitana y se previó que la unidad político territorial de la ciudad se establecería por una ley especial, que integraría un sistema de gobierno municipal a dos niveles: los municipios del Distrito Capital y los correspondientes del Estado Miranda. Las normas de ese sistema de gobierno se desarrollaron de dos maneras diferentes: La Ley Especial sobre la Organización y Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas en el 2000; luego, en el 2009, se separaron las autoridades del Distrito Capital respecto a las del Distrito Metropolitano, asumiéndose que la organización dispuesta por la Constituyente tenía carácter transitorio. Esta modificación tuvo como resultado la notable disminución del ámbito competencial y de recursos del ente metropolitano. El sistema de gobierno a dos niveles de la ciudad de Caracas se encontró imposibilitado de cumplir el objetivo que había previsto el Constituyente, quedando Caracas a la deriva.
(VI)
La gobernabilidad del AMC es posible, siempre y cuando se construyan condiciones que jueguen a favor de la misma. La existencia de un sistema de gobierno metropolitano en el texto constitucional no ha sido suficiente para cambiar paradigmas en el manejo de la ciudad. En medio de esta prolongada crisis, han prevalecido los vetos cruzados de fracciones y grupos, además de una profunda restricción de recursos producto del quiebre del modelo rentista. Y, en los últimos 17 años, se impuso una visión autoritaria para el ejercicio del poder que nada tiene que ver con las premisas modernas necesarias para construir Gobernabilidad.
Sin embargo, existen circunstancias que pueden servir de soporte para un cambio en las formas de gobierno metropolitano sobre bases institucionales distintas a las actuales.
En primer lugar, se cuenta con una disposición constitucional que prevé un sistema de gobierno metropolitano para la Capital, lo que representa un punto de partida para la discusión sobre la administración integrada de la metrópoli.
En segundo término, el entorno tecnológico ha cambiado radicalmente respecto al prevaleciente hasta los años noventa. Las posibilidades de información, de diseño y desarrollo urbano, de manejo de datos metropolitanos y de comunicaciones dentro de las metrópolis, son inmensas. Es un cambio de época.
Tercero, existe la certeza colectiva de que la ciudad está agotada. Esto, lejos de ser una limitación, representa una posibilidad para lograr una amplia base de legitimidad que respalde estrategias innovadoras, democráticas, con apego al Estado de derecho y en un ambiente de economía abierta.
En cuarto lugar, Caracas posee un “stock” urbano con ventajas competitivas respecto a otras metrópolis latinoamericanas, a partir del cual pudiera generarse un relanzamiento de la ciudad alrededor del uso de los espacios urbanos heredados de la modernización anterior.
Finalmente, han surgido y se están estructurando nuevas elites políticas y ciudadanas interesadas en pensar y actuar sobre la ciudad para hacerla más vivible. Aprovechar conscientemente esas circunstancias, exige la instauración de un nuevo pacto de país que altere el curso del derrotero de fracasos de estas décadas. Con el inicio del actual régimen, muchos creyeron que nacía un proyecto redentor y apostaron por él. Se equivocaron. Era el camino hacia la profundización de la crisis, soportada por la anti-política y la anti-democracia.
Caracas merece ser convertida en uno de los Proyectos Fundamentales de la construcción democrática en este siglo, cuya viabilidad esté soportada por nuevas instituciones y acuerdos con apego al estado de derecho que hagan perdurable la Gobernabilidad de la ciudad Capital.
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